WTO電子商務規則談判新進展及前景

于鵬

互聯網和數字技術的發展正在改變全球貿易和商業模式，推動全球電子商務快速增長。根據聯合國貿發會議（UNCTAD）統計，當前，世界1/4的人口在線購買商品和服務，且從國外購買的比例為20%以上。電子商務正在釋放出巨大潛力，但也面臨巨大挑戰，全球規則滯后是一個重要方面。目前，區域貿易協定正在引領電子商務規則的制定，向WTO通報的區域貿易協定中約有30%包含電子商務條款，而WTO框架下的規則還停留在上世紀90年代的水平，已經過時且遠遠落后于全球發展和商業貿易現狀，新規則的制定迫在眉睫。

一、WTO框架下全球電子商務規則探討歷程

自WTO成立以來，有關電子商務規則的制定大體經歷了以下幾個階段。

（一）起步階段：分組討論

在1998年5月舉行的WTO第二次部長級會議上，電子商務成為正式議題。同年9月，WTO通過《電子商務工作方案》，WTO貨物貿易理事會、服務貿易理事會、與貿易有關的知識產權理事會、貿易與發展委員會分別開展專題研究，形成報告并提交總理事會。總體看，這種討論方式有助于全面、透徹地分析電子商務對各領域的影響，但因議題過于分散，電子商務的復雜性通過各方面討論更加凸顯。到1999年7月，各方討論基本完成，之后相關工作陷入停滯狀態。

（二）進展階段：交叉討論

經過前期討論發現，電子商務存在固有的交叉屬性。自2001年5月以來，總理事會對工作方案下的跨領域問題進行了專門討論。第一次專門討論于2001年6月15日在總理事會主持下舉行，第12次也是最近一次專門討論于2016年10月18日舉行。之后的討論通過總理事會召集的非正式不限定成員名額的會議進行。但除了對電子傳輸暫停征收關稅，多年來電子商務的相關討論未有實質成果，成員甚至沒有解決電子商務模式及分類的定性問題。

（三）談判醞釀階段：再次提上議事日程

近年來，隨著電子商務的迅猛發展，WTO成員對電子商務規則進行深入討論的興趣與日俱增。從WTO第十屆部長級會議召開（2015年12月，內羅畢）至2018年底，各方共提交40余份提案，部分提案已經超出建設性討論的范圍，提出了具體的談判建議。2017年12月，在第11屆部長級會議上，71個成員部長發表了《關于電子商務的聯合聲明》，表示將為未來與貿易相關的電子商務談判開展探索性工作。

（四）談判正式開啟階段：大幕拉開

2019年1月，包括中國在內的76個世貿組織成員在瑞士達沃斯舉行的電子商務非正式部長級會議上簽署關于電子商務的《聯合聲明》，確認有意正式啟動與貿易有關的電子商務議題談判。截至2019年7月，WTO各成員提交了10余份首輪提案。截至2019年9月，電子商務談判共召開三輪實質性磋商會議。

二、各方對WTO電子商務談判的主要訴求

（一）主要共識

雖然不同成員對電子商務規則談判的發展方向定位和雄心水平不同，但仍顯示出一些共識。主要體現在跨境電子商務等方面：永久停止對電子傳輸征收關稅;促進電子商務的監管框架，包括電子簽名、電子認證和數字證書、電子合同、對垃圾郵件的處理、電子支付等;促進市場準入和監管，包括信息技術產品繼續擴圍，改善電信市場、計算機市場的準入，升級《服務貿易總協定》（GATS）電信參考文件等;在知識產權保護方面，禁止強制性源代碼披露等。

（二）美歐中三方提案重點各異

這里簡單說明一下電子商務與數字貿易的概念。國際社會對電子商務（Electronic Commerce）有較為明確的定義。世貿組織在1998年的《電子商務工作方案》中指出，電子商務是指通過電子方式進行的貨物和服務的生產、分銷、營銷、銷售和交付。迄今為止WTO未對電子商務概念進行新的澄清和更改，官方文件一直沿用電子商務這一提法。數字貿易（Digital Trade）是近年來美國等發達國家使用的說法，許多國際經濟組織也開始使用此概念，雖然其內涵和外延尚沒有統一界定，但涵蓋內容較電子商務更加廣泛，包括數字內容、社會媒介、搜索引擎和其他數字產品及服務等，并處于不斷創新發展中。從實踐中看，當前WTO框架下討論的議題已經超越傳統的電子商務，涉及到數字貿易領域。換言之，電子商務或數字貿易規則經歷了一個升級過程，“第一代”規則是指電子認證、電子簽名和無紙貿易等早期電子商務規則，“第二代”規則是指數字產品非歧視待遇、跨境數據流動、源代碼管理等數字貿易規則。

美國、歐盟和中國是電子商務大國，也是電子商務多邊談判中的主要代表。

美國提案以“第二代”規則為主，力爭實現全面而雄心勃勃的貿易紀律。當其他WTO成員仍處于電子商務術語界定階段時，美國已經以深思熟慮的方式思考如何處理電子商務了。美國最先在WTO提案中使用數字貿易概念，并以此代替電子商務。美國最新提案的重點在于數字產品的自由生產、流動和交易，在提案中甚至沒有提及“第一代”規則，而將矛頭直指“第二代”規則，希望促進數字貿易的全面自由化，盡可能減少或取消各國政府對數字貿易的管理措施，最大限度減少管理措施對數字貿易的限制和扭曲效應。由此可見，美國渴望在數字規則上實現較高目標水平的雄心。日本、加拿大等發達國家與美國觀點相近。

歐盟提案逐漸由“第一代”規則向“第二代”規則過渡，但有其特殊訴求。分析歐盟的提案，其重點在于促進在線交易，在促進非個人數據的跨境自由流動的同時強調隱私和個人數據保護，加強監管的可預測性并改善市場準入承諾。歐盟早期曾拒絕對數據跨境流動議題表明立場，目前歐盟對待非個人數據跨境流動的立場明朗化，在提案中明示數據存儲不應本地化，但仍然強調合法公共目標（如確保個人信息保護）應得到保障。歐盟在提案前言中明確，歐盟為保護其文化多樣性，不承諾提供視聽服務。歐盟未對數字產品的非歧視待遇表態，承襲了其將數字產品列為服務貿易的一貫觀點，擔心別國文化產業和視聽服務領域的侵蝕可能對本國文化意識構成威脅。歐盟提案還提出細化與電信市場相關的WTO紀律。

中國的提案集中涉及跨境電商的“第一代”規則，且強調發展中國家的利益。中國認為，應為電子商務創造良好的交易和市場環境，堅持發展導向，彌合與落后國家的數字鴻溝。中國提出，數據應安全有序流動，數字貿易規則需要更多的探索性討論。烏克蘭、俄羅斯和阿根廷在內的多個發展中成員與中國觀點相近。

（三）其他意見

在支持談判的國家中，一些國家逐漸意識到電子商務帶來的好處，另有一些國家為維護自身利益而參與其中。例如，貝寧駐世貿組織大使洛伊表示，發展中國家可以在談判中提出自身需求、關切和優先事項。他認為，這是確保發展中國家和最不發達國家不被邊緣化的有效手段。

印度、印度尼西亞和南非是目前主要反對制定電子商務多邊規則的國家，三國均未在今年6月日本大阪G20峰會上發布的《大阪數字經濟宣言》上簽字，印度甚至沒有參加相關會談。印度正在起草一項國內電子商務政策，要求數據存儲本地化，在印度境內建立更多的數據中心，建議保持對電子傳輸征收關稅的靈活性等。另外，一些非洲、加勒比地區國家和太平洋島國，由于互聯網等基礎設施不足，電子商務能力較差，也反對將電子商務議題納入多邊規則框架。例如，非洲集團認為，多邊規則將限制國內政策空間和工業化能力，中小企業不可能與跨國公司進行有效競爭，跨國公司從數字產業的研發補貼、規模經濟、稅收優惠等政策中獲益，成為數字領導者，將給小企業帶來致命的打擊。

三、美歐中電子商務規則發展軌跡

研究各自發展軌跡有助于更好地理解三方在電子商務多邊規則談判中的立場，并預判WTO電子商務談判的前景。

（一）美國

美國是數字貿易強國，致力于有利于數字貿易發展的國際規則構建。美國采取完備的政策支持體系將電子商務納入FTA中：2013年，美國國會提出《數字貿易法案》，敦促美國相關部門將數字貿易條款加入到FTA談判中;2016年，美國貿易代表辦公室成立數字貿易工作小組，協調FTA談判中的數字貿易條款;2015年和2016年，美國發布數字貿易政策主張，即《數字貿易12條》和《數字貿易24條》，這些政策主張被反映在美國的FTA實踐中。

目前，美國共與20個國家達成并生效了14個自貿協定。除美國—以色列FTA較早簽訂外，其余FTA均涉及獨立的電子商務章節或條款，自成體系且日益成熟完備。早在2000年，美國與約旦簽署的FTA就專章規定了電子商務條款。2005年生效的美澳FTA中包括取消數字產品關稅、無紙貿易、數字產品的非歧視性待遇、電子認證、在線消費者保護等條款。2012年生效的美韓FTA則增加了個人信息保護、電子簽名、數據自由流動、互聯網開放使用原則等條款。2018年生效的美墨加FTA（USMCA）更增加了源代碼、交互式計算服務和公開政府數據等條款，且對數據流動條款進行了豐富和細化，電子商務自由化程度不斷提高。美國首次在USMCA中使用數字貿易的提法，其條款數量達到前所未有的18條，有些條款標準較跨太平洋伙伴關系協定（TPP）更加嚴格。例如，在計算設施本地化條款中，USMCA去掉了TPP中“各方可能對計算機設施的使用有自身的監管要求” “一方可采取或維持不一致措施以實現合法的公共政策目標”的措辭，僅保留“不得要求計算設施本地化，作為在該國開展業務的條件”的說法。在源代碼條款中，USMCA也去掉了“關鍵基礎設施軟件”的例外條款，規定一切軟件源代碼不得被要求轉讓或訪問。2019年10月，美日簽署《數字貿易協議》，規定了數據自由流動、源代碼等規則。

（二）歐盟

在對外簽訂的自貿協定中，歐盟對電子商務條款循序漸進發展，持謹慎態度。歐盟已簽署的FTA電子商務條款有如下特點：一是未單獨成章。歐盟FTA的電子商務條款并未如美國一樣單獨設章，而是一般置于“投資自由化、服務貿易和電子商務”章節中，僅2016年簽署的歐盟與加拿大FTA（CETA）設置了單獨的電子商務章節。歐盟的做法表明其將電子商務歸于服務貿易的一貫立場，同時也出于謹慎態度，不突出其功能和作用。二是自由化程度較淺，約束性條款較少。多數FTA僅涉及取消電子傳輸關稅、電子簽名和電子認證、電子合同、消費者保護和電子商務合作等基礎性條款。歐盟委員會內部就貿易協定是否應包含跨境數據流動規則一度有較大分歧，歐盟與新加坡FTA、CETA均不涉及數據自由流動和源代碼問題，表明了歐盟對該問題的謹慎和回避態度。歐日FTA也僅規定將在協定生效后三年內重新評估是否將數據流動納入協議。對于互聯網中介的責任界定，歐盟FTA中也沒有定論。三是將視聽服務排除在外。由于歐盟奉行“文化例外”的傳統，近年來雖然提倡加強文化合作和鼓勵文化多樣性，但FTA規定中仍未突破“文化例外”，廣播和視聽服務通常被排除在電子商務章節內容范圍之外。

隨著認識的逐漸發展，歐盟對待電子商務的態度發生了一些變化，體現在正在進行的FTA談判文本中。一是名稱變化。正在進行的歐盟與澳大利亞、新西蘭和墨西哥（升級）的FTA談判中，歐盟在建議文本將電子商務的稱呼變為數字貿易，并單獨設章，表明歐盟逐步認識到電子商務的特殊性，對待電子商務更加開放。二是對待非個人數據流動更加開放。歐澳和歐新FTA建議文本采用了不同以往的編排格式，分為一般規定、數據流動和個人數據保護、具體規定三個部分，將數據流動問題單獨設為一部分，規定非個人數據可以自由流動，數據存儲無需本地化，同時強調保護個人數據和隱私是一項基本權利。這一變化表明了歐盟政策取向的變化，希望在個人數據和非個人數據層面建立差異化數據保護制度。從國內法看，2018年5月25日，歐盟《一般數據保護條例》（GDPR）正式實行，對個人數據實現嚴格保護，2018年10月，歐洲議會投票通過《非個人數據在歐盟境內自由流動框架條例》，促進非個人數據的自由流動。三是納入源代碼條款。歐日協定首次將源代碼條款納入FTA中，而正在談判中的歐澳、歐新和歐墨FTA建議文本均將源代碼條款納入，表明了歐盟對于該問題的態度明朗化。

（三）中國

中國是跨境電子商務最發達和發展速度最快的地區之一，由于經濟利益和競爭優勢的不同，在電子商務規則制定上同美歐具有不同的利益取向。中國與歐美在跨境電商監管和便利化、加強國際協調合作等方面總體較好，差距主要表現在數據流動自由化和隱私保護方面。在電商監管方面，2019年1月1日，中國《電子商務法》正式實施，這是中國電子商務領域的首部綜合性法律，涉及電商合同、爭議解決、行業促進和法律責任四大部分，對促進電商行業健康有序發展起到了基礎性作用。在數據流動方面，2017年6月1日，中國《網絡安全法》正式生效，該法首次對關鍵信息基礎設施運營者提出了數據本地化及出境數據安全評估的要求，規定重要數據和個人信息出境需要經過評估。而《個人信息和重要數據出境安全評估辦法》正在征求意見中。在隱私保護方面，中國尚沒有專門的個人信息保護法，在2019年全國兩會上，全國人大常委會將制定《個人信息保護法》列入本屆立法規劃，提上議事日程。

迄今為止，中國已經與24個國家和地區簽署了16個FTA。中韓FTA、中澳FTA包含了單獨的電子商務章節，但是相關條款大多是籠統的軟性規定，實際約束力較弱。一是涉及內容大多為互聯網帶動的跨境貨物貿易以及相關的支付和物流服務，未涉及跨境數據流動、源代碼、知識產權等問題。中韓FTA僅涉及海關關稅、電子認證和電子簽名、個人信息保護、無紙貿易和合作等內容，中澳FTA增加了透明度和國內監管框架規定。二是電子傳輸免關稅承諾較低。在中韓和中澳FTA中僅重申將符合世貿組織部長決定的做法，未承諾電子傳輸永久互免關稅。

中國正在電子商務或數字貿易領域進一步推行市場開放。2019年8月6日，上海自貿試驗區新片區總體方案發布，方案提出，要在集成電路、人工智能、生物醫藥、總部經濟等關鍵領域試點開展數據跨境流動的安全評估，建立數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流通和交易風險評估等數據安全管理機制。這是我國在數據流動領域加強市場開放和對接國際規則的最新進展。

四、WTO電子商務談判前景展望

目前，WTO成員對于電子商務談判寄予厚望。首先，電子商務談判是回應發展現實的需要。電子商務多邊規則的缺失已經給各國企業和消費者產生了潛在的經濟和福利損失，急需制定規則。其次，在當前世貿組織的危急時刻，需要一個多邊協議來支持多邊貿易體制，恢復世貿組織的談判職能。再次，美國的積極參與讓WTO成員振奮。近年來，美國采取WTO規則之外的單邊措施，阻礙爭端解決機制順利運轉，但在電子商務談判方面一直參與討論，是談判進展的重要保證。日本大阪G20峰會發布的《數字經濟大阪宣言》表示將進一步努力，力爭談判在2020年6月舉行的第12屆WTO部長級會議上取得實質性進展。

盡管經歷了數十年的討論及推進，目前各方立場與目標仍存在較大分歧，在某些議題上的訴求也存在微妙差別。回顧《跨大西洋貿易和投資伙伴協定》（TTIP）和《國際服務貿易協定》（TISA）談判歷程，這兩大協議無果而終或擱淺，參與各方的電子商務議題立場和思路的較大分歧是重要原因之一。

從未來的談判方向看，在數字化時代，隨著數字技術的發展，削減數字貿易壁壘將是未來電子商務規則談判的核心問題。談判應注意涉及議題及內容的平衡性，找到各成員的“最大公約數”，尤其應努力在保持數據安全和促進數字貿易發展上尋求平衡。正如中國提案中所言，協商應設定合理的目標水平，充分考慮成員對互聯網主權、數據安全、隱私保護等技術進步、業務發展和成員合法公共政策目標的調節權、平衡權，達到平衡、務實的結果。中美兩國都是數字貿易發展的重大利益攸關者，雙方的合作和引領將直接關系到數字貿易國際規則的構建，如果雙方能夠展示更大的靈活性，談判取得成功仍有較大希望。◆

（作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院）