從實物配租到貨幣配租：我國公租房制度的理性選擇

李克武 聶 圣

隨著住房制度改革的演進，我國逐步建立起了市場保障與政府保障相結合的二元住房保障體系。2014年廉租房與公租房并軌運行，公租房成為我國實現政府保障最主要的保障房形式。從公租房對保障對象的住房保障方式看，我國從以實物配租為主轉向以貨幣配租為主。從實物配租到貨幣配租，不僅是我國公租房制度歷史演進的結果，也是美、德等發達國家的共同選擇；不僅契合住房保障制度改革的需要，也具備現實支持條件，是新時代我國公租房制度的理性選擇。

住房不僅是遮風避雨的物理空間，更是人們日常生活和社會交往的主要場所。住房權作為一項基本人權已經為《世界人權宣言》和《住宅人權宣言》等國際人權公約所確認。我國一直積極探索保障居民住房權的中國方案，逐步建立起政府保障與市場保障相結合的二元住房保障體系。其中，政府保障的主要措施之一就是公租房制度①。當前，我國正在進一步深化住房保障制度改革，《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確要“把公租房擴大到非戶籍人口，實現公租房貨幣化”且“實行實物保障與貨幣補貼并舉，逐步加大租賃補貼發放力度”；2016年國務院發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，進一步提出“推進公租房貨幣化”，“支持公租房保障對象通過市場租房”，“完善租賃補貼制度”。國家的頂層設計表明：從實物配租到貨幣配租已經成為我國新時代公租房制度改革的重要目標。然而，我國公租房制度緣何需要從實物配租轉向貨幣配租？貨幣配租的條件是否具備？在公租房貨幣配租即將全面展開之際，這些問題殊值討論。

一、實物配租轉向貨幣配租是我國公租房制度歷史演進的結果

我國的公租房制度始于1999年建立的廉租房制度，此后經歷了廉租房與公租房雙軌運行時期和并軌運行改革，至今已經走過二十年的歷程。在我國公租房制度逐步走向成熟的過程中，其保障形式幾經變化：從最初的實物配租到以貨幣配租為主、實物配租為輔，再到以實物配租為主、貨幣配租為輔，最后到新時代的貨幣配租，體現了我國公租房制度演進的歷史走向和發展趨勢。

（一）廉租房時期（1999—2009）

1998年國務院出臺《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，終結了我國實行多年的福利分房制度，正式啟動住房分配市場化改革。為在改革的同時兼顧最低收入群體的住房需求，原建設部于1999年出臺《城鎮廉租住房管理辦法》，正式建立我國的廉租房制度。由于當時城鎮住房供給不足，廉租房采取實物配租形式，由政府和單位開發建設廉租房并提供給保障對象。

2003年國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，對廉租房的保障方式作出新的規定，提出“最低收入家庭住房保障原則上以發放租賃補貼為主，實物配租和租金核減為輔”。這意味著我國廉租房保障形式開始發生轉變，由實物配租轉變為以貨幣配租為主、實物配租為輔。隨后，原建設部廢止《城鎮廉租住房管理辦法》，出臺《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，進一步確認廉租房以貨幣配租為主、實物配租為輔的保障方式。2007年原建設部制定《廉租住房保障辦法》，同時廢止《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》，其第5條第2款規定，“實施廉租住房保障，主要通過發放租賃補貼，增強城市低收入住房困難家庭承租住房的能力。廉租住房緊缺的城市，應當通過新建和收購等方式，增加廉租住房實物配租的房源”，繼續堅持廉租房以貨幣配租為主、實物配租為輔的保障形式。

這一時期廉租房的保障形式從實物配租轉向以貨幣配租為主、實物配租為輔的主要原因在于：廉租房開發建設資金依賴于地方政府投入，但是地方政府財政負擔能力有限，政府無力通過實物配租滿足城市低收入住房困難群體的居住需求。據統計，截至2007年11月底，全國獲得廉租房保障的家庭僅有80.2萬戶，而同期我國低保住房困難戶達到400萬戶，加上其他低收入住房困難家庭，需要廉租房保障的住房困難家庭有1000萬戶。［1］(P233)廉租房采取貨幣配租為主、實物配租為輔的保障形式是一種不得已的權宜之計，未能從根本上解決住房保障供不應求的問題。

（二）雙軌運行時期（2009—2013）

隨著城鎮化進程的加快，除了城市低收入者需要住房保障外，城市外來人口的住房保障需求也日益強烈，住房保障形式亟待調整以應對住房保障的新局面。2009年的《政府工作報告》提出“積極發展公共租賃住房”，正式啟動了全國的公租房建設工作。2010年，住建部等七部委發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，標志著我國租賃型保障性住房進入廉租房與公租房雙軌運行時期。廉租房仍然以城市低收入家庭為保障對象，采取貨幣配租為主、實物配租為輔的保障形式；公租房則為既買不起商品房，又不符合經濟適用房、廉租房保障資格的“夾心層”住房困難群體提供住房保障，采取實物配租與貨幣配租相結合，以實物配租為主的保障形式。2012年住建部出臺《公共租賃住房管理辦法》，確定了公租房實物配租與貨幣補貼相結合的保障方式，并對公租房實物配租的申請與審核、輪候與配租、使用與退出及法律責任作出系統規定。在國家進行公租房制度頂層設計時，各地也探索出了“重慶模式”“深圳模式”等諸多公租房運行的地方模式。盡管各地模式存在一定差異，但均實際采取實物配租與貨幣配租相結合，以實物配租為主的保障形式。例如，根據《深圳市住房保障發展規劃（2011—2015）》，2011年至2015年深圳市擬籌集住房保障資金689億元，其中用于租賃補貼的僅為26億元。

這一時期公租房保障形式從以貨幣配租為主調整為以實物配租為主，主要有兩方面原因：一是廉租房階段保障性住房建設投入嚴重不足②，保障性住房供不應求的矛盾并未從根本上得到解決，需要政府在供給側發力，通過開發建設公租房增加保障性住房的供給；二是城鎮化進程加快，以新就業無房職工和外來務工人員為主的城市“夾心層”住房困難群體激增，采取實物配租方式相較貨幣配租更具實效。

（三）并軌運行時期（2014—2015）

在公租房制度建立的同時，我國各級政府自主探索形成的保障房種類已經相對繁雜，除經濟適用房、廉租房和公租房外，還存在兩限房、集資房、團購房和安置房等諸多類型。“保障房種類越多，管理的難度就越大；差價越大，尋租的空間就越大，越容易滋生分配不公、騙租騙買、尋租等亂象。”［2］(P58)為避免保障性住房類型繁雜造成管理不嚴和分配不公的問題，《國務院批轉發展改革委關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出：“健全保障性住房分配制度，有序推進公租房、廉租房并軌。”為貫徹落實該通知，2013年12月住建部發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，在堅持公租房實物配租為主、貨幣補貼為輔的保障方式的基礎上，明確提出：“從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統稱為公共租賃住房。”2014年住建部和財政部分別發布了《關于并軌后公共租賃住房有關運行管理工作的意見》和《關于做好公共租賃住房和廉租住房并軌運行有關財政工作的通知》，對并軌后公租房的保障方式作出安排：廉租房和公租房并軌后，原廉租房租賃補貼資金繼續用于補貼在市場租賃住房的低收入住房保障家庭；為避免政府重復投資和補貼，對于符合住房保障條件的低收入家庭租賃政府投資建設的公租房的，應當一律采取租金減免方式予以保障，不再發放租賃補貼。

該時期政府住房保障工作的重心是公租房的供給側結構性改革，公租房和廉租房并軌后仍然延續雙軌運行時期以實物配租為主、貨幣配租為輔的保障形式。一方面，統合公租房與廉租房房源，形成有梯度、多層次的公租房體系，保證公租房分配的有序性和公平性；另一方面，通過新建、改建、配建、收購、長期租賃和集體土地上建公租房等多種方式籌集公租房，實現公租房的多樣化供給，保證城市中低收入住房困難群體能夠獲得直接的保障性住房。

（四）公租房統一運行時期（2016—）

隨著公租房與廉租房并軌的完成，我國已經建立起以公租房為主體、覆蓋范圍廣、層次分明的保障性住房體系，保障性住房的供求矛盾得以緩和。政府的公租房補貼從“補磚頭”轉向“補人頭”，注重借助住房租賃市場實現住房保障。2016年初國務院辦公廳發布《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，提出“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”的指導思想，并要求“推進公租房貨幣化”，“支持公租房保障對象通過市場租房”，“完善租賃補貼制度”。“公租房貨幣化”成為“培育和發展住房租賃市場”政策目標的重要內容之一，公租房的配租形式從向保障對象直接提供公租房為主轉變為主要向保障對象提供租賃補貼，提高其住房消費能力，幫助其通過住房市場獲得住房保障。

同年，住建部和財政部出臺《關于做好城鎮住房保障家庭租賃補貼工作的指導意見》，以“城鎮住房保障采取實物配租與租賃補貼相結合的方式，逐步轉向以租賃補貼為主”為指導思想，對租賃補貼的基本原則、具體政策和監督管理作了明確規定，要求各地結合實際，研究出臺或修訂具體實施意見或者方案，以確保租賃補貼工作的順利開展。

相較于廉租房時期保障形式的變化而言，這一時期公租房保障形式轉向以貨幣配租為主是政府理性選擇的結果。此時，我國已經建立起以公租房為主體的保障性住房體系，能夠滿足城市中低收入住房困難群體的剛性住房保障需求，政府具備將住房保障工作重心從供給側轉向需求側的基礎。在剛性住房保障需求得以滿足后，公租房制度屬性發生從“解困型”向“發展型”的轉變，通過貨幣配租保障形式，建立借助住房租賃市場實現住房保障的長效機制。

二、實物配租轉向貨幣配租是美、德等發達國家的共同選擇

住房保障問題并不是中國獨有的問題，而是包括美、德等發達國家在內的世界各國在發展過程中都面臨的問題。相較我國的公租房制度，美、德等發達國家的公共住房制度起步較早，也更為完善。由于國情不同，美、德等發達國家之間的公共住房制度實踐存在一定差異，但是在公共住房保障模式上，它們共同選擇了從實物配租轉向貨幣配租：在公共住房制度推行初期，由于住房短缺，政府直接主導公共住房建設，以實物配租為主；而進入公共住房制度運行的中后期，由于住房供需基本平衡，政府逐步放棄對住房建設的主導和以實物配租為主的住房保障模式，轉而選擇以租金補貼（貨幣配租）為主的住房保障模式。

（一）公共住房制度初期：政府主導公共住房建設，以實物配租為主

大致說來，美、德等發達國家的公共住房制度建立于第二次世界大戰前后。二戰前后，經濟的蕭條和戰爭的破壞導致美、德等國住房嚴重短缺。在住房供給難以滿足居住剛需的情況下，為解決居民的基本住房需求，美、德等國政府不得不直接主導住房建設，保障住房供應，并將新建住房主要以租賃的形式分配給居民使用。

以美國為例，美國的公共住房制度始于20世紀30年代。1937年，美國國會通過了美國第一部公共住房法案《住房法》，正式建立美國租賃性公共住房制度。根據該法，美國聯邦政府新設專門主管公共住房建設事務的機構——住房署。政府通過住房署注入資金和融通資金，協調制定公共住房建設計劃，確定公共住房建設標準和租賃保障對象標準，以貸款形式為地方政府及其指定的社會機構提供公共住房建設資金支持，為住房購買者提供信貸擔保。有資料顯示，截至二戰結束，住房署為16.8萬個建筑單元提供了90%的資助，剩余10%則由地方政府承擔。［3］(P150)因二戰的原因，公共住房建設計劃受到較大影響，完成情況不佳。二戰結束后，美國政府重啟計劃，并于1949年通過了新的《住房法》。新《住房法》規定由聯邦政府和地方政府在法案頒布后六年內新建81萬套低租金公共住房，進一步明確對中低收入人群的租賃性住房保障。

再如德國，據統計，1945年下半年聯邦德國共有近2100萬人流離失所，其中約1180萬難民、被驅逐者、遷居者以及約900萬逃難至鄉村返還城市者。［4］(P17)為解決戰后城市人口居住問題，戰后駐聯邦德國盟軍當局一是實施“住房統制”，對房屋出租行為進行直接的行政管制,要求有空房可出租者應當出租并限制合同解除，嚴格執行限定的租金標準；二是建造住房，解決房源短缺問題。1950年和1956年聯邦德國先后兩次頒布《住房建設法》，政府直接建造或者資助社會組織或私人建造大量住房，旨在解決無房可租、無房可住的問題。1949年至1979年間，德國全國共計建造福利性公共住房780萬套，占同期新建住房的49%。［5］(P24)這些住房都屬于公共住房（“社會福利住房”或“社會住房”）的范疇，面向需要住房的各個階層（包括中低收入階層）出租。

政府主導公共住房建設并實行實物配租模式，雖然能夠迅速解決住房短缺問題，為居民提供基本住房保障，但這一模式存在明顯的弊端：政府不僅需要投入大量的財政資金進行前期建設和后期維護，還需要投入大量人力進行相關事務管理，面臨財政資金和事務管理雙重負擔；大規模集中建設公共住房并集中配租，勢必造成貧困人口集中居住，形成居住空間的隔離現象，出現“貧民窟”。美國在其公共住房制度發展過程中就曾有過慘痛教訓。③

（二）公共住房制度中后期：以實物配租為主轉向以貨幣配租為主

20世紀60年代以后，經過數十年的住房建設，美、德等發達國家的住房供求趨于平衡，住房短缺問題已經解決，政府開始轉變公共住房政策和公共住房保障模式，逐步放棄政府主導公共住房建設，從實物配租為主的住房保障模式轉向以租金補貼（貨幣配租）為主的住房保障模式。

1974年，根據福特政府的建議，美國國會通過了新的《住房與社區發展法》。根據該法案，美國政府停止了公共住房建設計劃，全面推行公共住房租房補貼政策，將公共住房保障的重心從供給保障轉向需求保障，從“補磚頭”轉向“補人頭”。主要做法是：政府允許納入公共住房保障范圍的中低收入居民自由選擇租住政府管理的公共住房和非政府管理的公共住房。政府向符合公共住房保障的對象發放“住房證”（1974）和“住房券”（1983）。享受“住房證”的租戶只能租住低于聯邦政府規定的租金標準的住房，使用“住房券”的租戶可以自由選擇住房，當實際租金高于政府確定的租金標準時，高于標準的部分由租戶自己承擔，但租戶承擔的總租金不超過其家庭收入的1/3，超過1/3的部分，經核算確定后由政府承擔；租金低于政府確定的標準的，余額部分允許租戶繼續保留使用。據統計，美國具有享受租金補貼資格的中低收入者中有60%選擇“住房券”方式。［6］(P79)時至今日，租房補貼是美國公共住房保障的基本形式。

20世紀60年代以后，德國公共住房制度開始進入“社會市場經濟”階段，其主要措施有：逐步解除戰后臨時實施的住房統制；繼續投入資金支持新建住房，包括住房儲蓄銀行制度和住房合作社制度以及稅收優惠措施，持續關注住房供給問題；實施住房補助金制度，亦即住房補貼制度。德國住房補貼包括兩個方面：對私人建購房的補貼和對租房者的租金補貼。為了規范住房補助，德國專門通過了《住房補助金法》和《私有住房促進法》，對私有住房的補助涵蓋全部國民，包括中低收入人群，目的是通過住房私有化解決住房問題，減輕政府負擔。至1996年，德國對私有住房補助的數額達到峰值，其支出實際上給政府造成了較為沉重的財政負擔，且在社會財富再分配上存在不公平之嫌，引起了政府和社會的廣泛非議，政府曾多次呼吁停止私人住房補助，但因受到議會的反對而未果。對租房者的租金補貼則主要面向中低收入群體，旨在為他們提供租賃性住房保障。租房者既可以租住政府管理的公共住房（福利性公共住房），也可以租住其他住房（私人住房或社會組織的住房）。1998年后，德國的公共住房制度開始新轉變：一是逐步減少甚至停止對私人住房的補貼。2006年，德國政府完全取消了對私人建購住房的補貼措施。二是從關注供給側轉向完全關注需求側，實行全面的租金補貼政策。2001年，德國修訂《住房補助金法》，重點對不能通過市場自力解決住房問題的中低收入人群、多子女家庭、老年人、殘障人士提供租金補貼。

三、實物配租轉向貨幣配租契合我國新時代住房保障制度改革的需要

隨著住房分配市場化改革的推進，我國房地產市場空前發展，市場已經取代政府承擔起為絕大多數城鎮居民開發建設和分配住房的任務。對于住房分配市場化改革中無法通過市場實現住房保障的住房困難群體，由政府提供最基本住房保障。《2017年保障性安居工程跟蹤審計結果》顯示：2017年，全國各級財政共籌集安居工程資金7841.88億元（其中中央財政2487.62億元），基本建成公租房81.56萬套。但是，“由于配套基礎設施建設滯后等原因，9.71萬套住房已基本建成1年以上未分配或分配后無法入住；由于供需不匹配、規劃設計不合理、地址偏遠等原因，14.21萬套已竣工驗收的住房至2017年底空置超過1年”［7］。由于財政資金預算和保障性住房建設數量指標的雙重約束，政府建設的保障性住房尤其是公租房，往往在城市偏遠地區集中選址建設，住房建設標準單一，建設質量不高且配套設施不完善，僅保證了住房數量，并不能保證住房質量。

就政府保障而言，盡管政府通過實物配租緩解了剛性的住房供求矛盾，但實物配租需要建立起一整套封閉運行的公租房供給、分配準入和使用退出管理體系。這不僅加重了政府的財政負擔和管理負擔，也會造成保障對象在居住空間上的分割與邊緣化，出現保障對象與主流社會的區隔問題，使集中建設的公租房逐漸“污名化”，成為城市里的“貧民窟”。［8］(P106)隨著新型城鎮化進程加速，城鄉轉移人口大量涌入大中城市，形成了龐大的新市民群體。這些新市民群體絕大多數都是城市中低收入者，住房負擔能力較弱，屬于住房困難群體。住房困難群體的聚集進一步給住房保障制度造成了強大的外部壓力，因此，有必要改變以“有房住”為單一政策目標的住房保障制度，轉向追求多元目標，包括盤活存量房源和調控商品房價格、減輕政府的財政負擔和管理負擔、滿足保障對象多樣化的住房需求和選擇自由、消除居住空間分異與“貧民窟”問題等。

（一）盤活住房資源和調控商品房價格

貨幣配租的核心措施是“推進公租房貨幣化”，由政府為保障對象給予租賃補貼，支持其通過市場租房實現基本住房保障。這一舉措有利于建立“貨幣補貼、市場分配”的住房分配制度［9］(P109)和“市場建房、居民租房、政府補貼、社會管理”的住房保障模式［10］(P27)，打破公租房制度封閉運行的局面，實現政府保障與市場保障的有效銜接，形成通過政府住房保障調控房地產市場的長效機制。盡管在實物配租模式下，公租房制度曾經一度被政府寄予調控房地產市場的厚望，但由于當時公租房制度封閉運行，其對住房市場的供求狀況和價格水平的影響力極為有限。政府不得不直接訴諸“限購令”“限價令”等手段，以行政措施直接干預房地產市場交易，追求在短期內達到平抑房價的調控目的，而難以顧及可能產生的負面效果。公租房貨幣配租則不然，其通過為不同收入的保障對象設立有梯度的住房補貼，以住房租賃市場為媒介，盤活存量住房資源，改變住房供求關系，實現對商品房價格的調控。這種調控避免了行政權力對住房市場的直接干預，符合供求影響價格的經濟規律，更具長效性。

住房租賃補貼與住房租賃市場作為貨幣配租的兩項關鍵要素，分別從需求側和供給側發力，追求盤活住房資源，調控商品房價格目標的實現。一方面，住房租賃補貼不僅能夠直接提升保障對象的住房支付能力，縮小房價與收入之間的巨大差距，而且還可以引導城鎮居民住房消費觀念和結構發生改變，讓其從直接買房的一步到位式消費轉向先租房后買房的分步漸進式消費，消減當前城鎮居民對于產權型住房的非理性需求。另一方面，住房租賃市場的建立能夠實現住房供給的“租購并舉”，通過增加存量住房資源配置路徑，實現空置住房優化配置，提高住房使用率，在防止住房資源浪費的同時，形成住房租賃市場與住房銷售市場的有效競爭；通過增加有效的租賃住房供給，抑制“囤房”和“炒房”現象，平抑商品房銷售價格。

（二）減輕政府財政負擔和管理負擔

建立“以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障”的住房供給體系，實現住房保障供給的多元化是住房保障制度改革的題中之義。在實物配租模式下，保障性住房完全由政府開發建設和運營管理，給政府造成了沉重的財政負擔和管理負擔。在開發建設方面，貨幣配租改變了保障性住房由政府開發建設和運營管理的局面，將市場力量引入保障性住房的開發建設和運營管理，使政府得以從沉重的財政負擔和管理負擔中解放出來。就公租房供給而言，貨幣配租的公租房由住房租賃市場供給，大大減輕了政府的開發建設成本以及后續的維修投入。就公租房的管理而言，貨幣配租的準入退出在于是否發放租賃補貼，管理體系省卻了實物配租模式下的配租入住、使用監管及強制騰退環節，建立了更加方便和高效的準入、使用與退出機制，減少了政府運營管理所付出的成本，可以讓有限的政府財政資金惠及更多的住房困難群體。

（三）滿足保障對象多樣化需求和自由選擇

以往“保障對象要有房住”的住房保障制度目標，限制了關于“保障對象要住什么房”的思考空間，保障對象多樣化的需求和自由選擇并沒有成為住房保障制度的關注對象。政府采取實物配租的形式，為保障對象集中統一建設和分配限定建設標準的成套型或者宿舍型公租房。由此，造成了兩個方面的問題：其一，公租房的開發建設是在“政府的行政控制序列中控制并落實”［11](P76)，開發建設一定數量的公租房成為對各級政府進行考核的一項政績指標，導致部分地方政府將完成考核指標而非滿足保障對象的居住需求作為建設公租房的目的，抱著“一建了之”的應付態度開發建設公租房，造成公租房由于選址偏遠、質量瑕疵、租金高昂和配套服務水平低等原因而被“棄租”的現象［12］(P45-47)，將寶貴的公共資源浪費于增加無效的住房供給，不能滿足住房保障對象多樣化的需要；其二，實物配租的公租房在建筑標準、戶型和區位等方面都有著嚴格的限制，保障對象自主選擇的空間十分有限，造成公租房制度缺乏足夠的適應性，一旦保障對象因為自身收入水平或者其他條件變化產生新的住房保障需求，就只能重新申請配租新的公租房。

隨著新型城鎮化進程中住房保障范圍擴大，住房保障對象的異質化趨勢越來越明顯，住房保障需求也呈現出多樣化特征。住房保障制度改革需要進一步考量保障對象的多樣化居住需求，尊重保障對象自由選擇的權利并積極保證其實現。政府采取貨幣配租方式，為保障對象提供補貼支持，使其可以根據自身的收入水平、家庭結構、工作情況、社會關系和居住意愿等因素，自主在住房租賃市場選擇適合的住房。保障對象可以靈活利用這種貨幣化的住房補貼，既可以用以提升其住房支付能力，獲得居住品質更高的住房，也可以在滿足基本住房需求的基礎上，用于對其效用更大的其他用途。這不僅符合保障對象居住需求多樣化的現實，而且充分尊重和保障了保障對象的自由選擇權，體現出貨幣配租舉措方便保障對象的人文關懷。

（四）消除居住空間分異與“貧民窟”等社會問題

住房保障制度改革的目標還在于消除之前住房保障制度所造成的居住空間分異與“貧民窟”等社會問題。實物配租的公租房選址偏遠、集中開發建設，會造成公租房社區地域空間上的邊緣化，加劇了公租房社區與其他城市社區的分異和隔離，讓保障對象在社會生活上同樣被邊緣化，甚至是被主流社會排斥。如此，公租房社區會成為日益封閉的“孤島”，一旦政府疏于公租房的后期運營管理和更新維護，就會導致公租房社區快速衰退，淪為“貧民窟”，造成嚴重的社會問題。

貨幣配租不再為保障對象建設或者分配區域集中的公租房，而是由保障對象自主選擇所租住的住房，最大程度上消除了公租房在物理空間上和社會生活中被分隔、邊緣化甚至是排斥的可能性。貨幣配租打破了公租房制度運營管理體系的封閉性，通過為不同收入的保障對象設立有梯度的住房補貼，實現了住房市場與住房保障的銜接與融合，引導住房保障對象逐步改善自身收入狀況，不斷提升其住房支付能力和居住層次，避免公租房保障對象因為缺乏社會流動而成為一種“污名化”的社會標簽。此外，貨幣配租減輕了政府的財政負擔和管理負擔，讓政府能夠投入足夠的資金對實物配租的公租房社區進行更新和改造，提升公租房的居住品質，根治以往集中建設公租房造成的居住空間分異與“貧民窟”等社會問題。

四、實物配租轉向貨幣配租在我國具備現實支持條件

公租房的貨幣配租與實物配租相比，對保障對象的住房保障目標相同，但施行的條件不同。貨幣配租的有效運行需要具備一些必要條件：充足的房源、成熟的住房租賃交易市場和相應的租金支付能力，而實物配租由于其相對封閉的運行體系，則可以不依賴這些條件。隨著我國房地產市場近20年的快速發展，以及正在致力于住房租賃市場的培育和住房公積金制度的改革，可以為公租房從實物配租走向貨幣配租提供上述必要的現實的支持條件。

（一）充足的住房存量為貨幣配租提供必要的房源支持

充足的房源是實現公租房從實物配租轉向貨幣配租的必要條件之一。在住房房源不足時，住房市場供不應求，住房困難群體即使獲得政府的租賃補貼，在住房租賃市場也沒有競爭優勢，難以在住房市場上租到住房，政府只能通過實物配租的方式滿足其最基本的住房需求。而當住房房源充足時，住房市場供求均衡甚至供過于求，住房保障對象只需要具有必要的租金支付能力，就可以在住房租賃市場獲得住房，滿足其住房需求。

目前，我國住房市場已經由“增量時代”進入“存量時代”。根據《中國住房發展報告（2016—2017）》統計，2015年年底我國全國商品房庫存面積達到21億平方米以上，平均去庫存周期為32個月，遠高于6至18個月的合理區間，總體庫存水平偏高。［13］(P128)更有經濟學者指出：“即使把未來的可能城鎮化的人口算進來，總過剩率也肯定超過10%。”［14］(P18)質言之，至少2015年以后，從全國整體來看，住房存量充足，亦即住房房源充足，能夠支持公租房貨幣配租的實施。

關于存量房對公租房配租的支持作用，我國部分地方探索出來的一些實踐經驗具有一定的佐證意義，如上海市的“代理經租型公租房”模式和貴陽市的“房屋銀行收儲配租”模式。2012年上海市長寧區開始試點“代理經租型公租房”模式，由政府或者專業公租房機構通過合同租賃空置存量房，然后按照公租房標準進行改造、分配和管理。［15］(P91)目前，該模式已經在上海市嘉定、黃浦和閘北等中心城區鋪開。雖然其仍然面臨產權界定、租金定價和運營管理等方面的挑戰，但是其已經在減輕政府財政壓力，提供高品質的公租房，有效遏制“群租”現象方面展現出明顯的優勢。［16］(P76)貴陽市于2011年開始探索建立“房屋銀行收儲配租”的公租房運營模式，即存量住房所有權人與公租房租賃中心簽署收儲協議將房屋存入租賃中心，由租賃中心配租給保障對象。［17］(P22)上述兩種模式，雖然具體的運營管理方式有所不同，但在利用市場上的存量房作為公租房房源這一點上相同。貨幣配租省去了政府購買或者租賃存量房然后進行實物配租的環節，使得政府退出公租房租賃合同關系，保障對象取代政府成為整個法律關系結構的中心，政府、存量房所有權人和保障對象之間的法律關系更加純粹和明晰。這能夠最大程度地避免因實物配租產生的保障房租賃法律關系性質爭議，從而節省因將保障房租賃法律關系定性為民事合同法律關系而無法實現公法目的時，必須構建行政合同或雙階法律關系加以保障所產生的立法和司法成本。［18］(P70)

但是，我國不宜全國整體“一刀切”式推行公租房貨幣配租，在住房存量充足的城市，應當盡快推行公租房的貨幣配租，既可以消化和利用存量住房，又可以避免政府繼續提供“無效供給”；而在住房存量不足的城市，則應審慎逐步推行公租房從實物配租向貨幣配租的轉變，政府不僅不能立即停止對于公租房的開發建設，相反還需要擴展公租房的開發建設和房源籌集方式，如探索建立將小產權房轉化為公租房的法律機制［19］(P108-110)，以及在市郊的集體土地上建設公租房和在商品房項目中配建公租房等。

（二）住房租賃市場的培育和發展為貨幣配租提供住房租賃交易市場支持

住房租賃交易市場也是公租房貨幣配租施行的必要條件之一。這是因為，與公租房實物配租可以形成相對獨立于住房租賃市場的公租房運行體系不同，公租房的貨幣配租是依托于開放的住房租賃市場運行的。充足的房源只是為公租房保障對象獲取租賃住房提供可能，這一可能要變成現實，還需要經過住房租賃交易市場完成。

長期以來，囿于“有恒產者有恒心”的傳統觀念和“一步到位式”的住房消費思想，我國住房市場形成了“重買賣，輕租賃”的格局。這種住房租售市場發展的不均衡導致了政策和法律資源分配的偏頗：一方面，國家頻繁動用政策和法律資源干預住房買賣市場，但是規范的堆疊和抵牾嚴重影響了調控效果，住房買賣市場在短期內難以實現抑制投機性和增強保障性的目標；另一方面，國家對住房租賃市場的政策和法律投入不足，住房租賃市場缺乏必要的政策引導和法律規制，“群租”“賴租”“黑中介”和“二房東”等亂象叢生，“市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系”缺乏成長的法治環境。為建立調控住房價格的長效機制，發揮住房租賃市場的作用，2015年1月，住建部出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的指導意見》，提出“用3年時間，基本形成渠道多元、總量平衡、結構合理、服務規范、制度健全的住房租賃市場”的總體要求。2016年國務院出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的實施意見》，提出培育市場供應主體、鼓勵住房租賃消費、加大政策支持力度和加強住房租賃管理等一系列政策措施。2017年住建部會同發改委等八部門聯合發布的《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，不僅專門對大中城市租賃市場的培育和發展提出了包括培育機構化、規模化住房租賃企業和建設政府住房租賃交易服務平臺在內的四點意見，而且要求“選取部分人口凈流入的大中城市開展試點工作”，“允許進行差別化探索”。當下，住房租賃市場已經初具規模并取得了一些經驗，如大量房地產企業積極投資建設長租公寓和房地產投資信托基金（REITs）取得成功等。［20］

培育和發展住房租賃市場是一項長期任務和系統工程，需要將各項政策措施法制化，以保證住房租賃市場的法治化。2017年5月住建部起草完成了《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》，在《商品房屋租賃管理辦法》的基礎上，吸收了《上海市住房租賃管理辦法》和《北京市房屋租賃管理若干規定》等地方立法的成果，全面規定了住房租賃管理部門的分工合作、房屋租賃合同登記備案、住房出租標準、租金發布、承租人權利保護、房地產經紀規范服務、租賃信息共享和保護等制度。盡管《住房租賃和銷售管理條例》的出臺尚需時日，但住房租賃市場法治化的進程已經起步，規范有序的住房租賃市場雛形初現，可以支持公租房從實物配租轉向貨幣配租。

（三）住房公積金制度改革為貨幣配租提供租金支付能力支持

公租房貨幣配租的施行還需要保障對象具有必要的租金支付能力。我國正在推行的住房公積金制度改革能夠為公租房實現從實物配租轉向貨幣配租提供一定的租金支付能力支持。公租房貨幣配租的本義是政府給公租房保障對象提供租賃貨幣補貼，由保障對象從住房租賃市場租賃住房。在貨幣配租中，政府提供租賃貨幣補貼是保障對象獲得租金支付能力的主要途徑，但是，政府補貼對于公共財政的過度依賴會給政府尤其是地方政府造成沉重的財政負擔，影響公租房制度的可持續性。住房公積金制度作為一項具有強制性、普遍性、保障性和互助性特征的政策性住房金融制度，通過個人和單位強制繳存的住房公積金匯總形成一個巨大的資金池。［21］(P36)如果能夠實現對住房公積金持續有效地利用，則可以為公租房貨幣配租提供“源頭活水”，在政府租金補貼之外，發揮提高公租房保障對象租金支付能力的輔助作用。

根據《全國住房公積金2016年年度報告》，2016年末全國的住房公積金繳存總額和繳存余額分別達到106 092億元和45 628億元，但是發放的公租房項目貸款僅有294億元，住房消費類提取額中租賃住房僅占3.13%。盡管住房公積金儲量充足，但由于管理體制和運行機制的制約，這些資金不但沒有被充分地用于支持公租房制度和住房租賃市場，反而因為“存貸不匹配的制度實踐，導致住房公積金制度成為一種存款人補貼貸款人的政策”［22］(P171)。詳言之，這種存貸不匹配主要有兩點不利后果：其一，提供購房貸款成為住房公積金的主要功能，保障性被淡化，有能力購房的高收入者從住房公積金低息優惠貸款中獲益，而中低收入者則難以真正充分地利用住房公積金，不僅產生了逆向補貼效應，還在客觀上起到了為房價推波助瀾的作用④；其二，《住房公積金管理條例》缺失住房公積金繳存異地互認和轉移的相關規定，并且對住房公積金的提取和使用規定較為嚴苛，住房公積金的利用率較低，各地大量的住房公積金結余沉淀在賬戶中。［23］(P148)有鑒于此，政府應積極推進住房公積金制度改革，優化住房公積金管理體制和運行機制，讓住房公積金充分發揮住房保障功能。

學者們就我國住房公積金制度的改革提出了多套方案，如將住房公積金中心改組為政策性住房金融機構，或建立國家公共住房建設與管理公司統一管理，或替之以合作住房儲蓄銀行制度或者住房津貼計劃，并入商業銀行按揭貸款體系，或與養老、醫療、失業一起合并成大社保體系，或者徹底取消住房公積金制度，等等。［24］(P109-113)但是，從《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》的內容看，住房公積金制度改革并非改組、替代或者整合，更不是取消，而是強調住房公積金制度“支持繳存職工解決住房問題”的住房保障功能，將依據《關于發展住房公積金個人住房貸款業務的通知》《關于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》《關于階段性調整住房公積金繳存比例的通知》等政策性文件所取得的合理確定貸款條件、推進異地貸款、降低中間費用、優化貸款流程、合理確定繳存比例等一系列改革成果法制化。住房公積金制度改革，將擴大住房公積金的覆蓋范圍，改進住房公積金的提取、使用和監管機制，增強住房公積金的住房保障屬性，可以提高公租房保障對象的租金支付能力，對公租房貨幣配租無疑具有支持作用。

五、結語

黨的十九大報告指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的方位。”在這個新時代，歷史公租房制度從實物配租到貨幣配租實屬必要也切實可行，是我國公租房制度的發展方向。當前，公租房從實物配租到貨幣配租的主要任務在于總結地方實踐經驗，優化國家層面的頂層設計，將離散、粗疏的政策整合成系統、細致的法律，推進公租房貨幣配租的法治化。一方面，明確政府的住房保障職責，防止政府通過貨幣配租將住房保障責任推給市場；另一方面，對住房租賃合同⑤和房地產經紀等住房租賃市場行為進行必要的法律規制，防止住房租賃市場發展誤入“過度市場化”的歧途。及至貨幣配租取代實物配租成為公租房的主要保障形式，我國將建立由租購并舉的住房市場和貨幣保障為主、實物保障為輔的住房保障共同構成的城鎮住房制度。相應地，居民住房消費也會趨于合理，逐步形成“市場購房——市場租房——貨幣配租——實物配租”的住房消費梯度。多數居民的住房權利通過自主在住房市場購房或者租房實現，少數住房困難群體的最基本住房需求通過“市場租房+政府補貼”的方式得到滿足，僅有極少數最底層的住房困難者需要政府直接為其提供實物配租的公租房以滿足其基本的生存需要。屆時，完成《住房保障法》和《住房租賃法》立法并建立兩法的銜接和聯動機制，將成為完善我國住房保障法律制度的核心議題。由此觀之，從實物配租到貨幣配租的意義已經超越了公租房保障形式的轉變，成為我國住房保障法治化的主要工具和深化城鎮住房制度改革與完善社會保障制度的重要線索。

注釋：

①我國于1999年建立廉租房制度，2010年建立公租房制度。2014年，國家將廉租房與公租房并軌運行，統一稱為公租房，不再保留廉租房。因此，本文所謂公租房包括廉租房。

②根據全國人大常委會對于廉租房制度的調研，截至2009年8月，全國保障性住房建設僅完成了投資計劃的23.6%。參見：肖淞元《中國城市住房保障制度的演變、問題及建議》(《中國房地產》2012年第20期)。

③20世紀60年代，美國大規模建設公共住房的弊病集中爆發，造成了席卷全美的“城市危機”。其中的典型案例是圣路易斯市普魯伊特—伊戈公共住房項目。1951年，該項目建設之初被稱贊為現代化建筑的典范，然而到1967年，該項目的公共住房狀況急轉直下，不僅滋生了大量的黃賭毒和犯罪活動，而且造成了嚴重的貧困集中和社會隔離，導致該項目的公共住房被大規模棄租，空置率高達65%，成為美國歷史上臭名昭著的公共住房項目。最終，政府不得不決定拆除該項目的所有公共住房。

④有經濟學者對2005—2011年中國55個大中城市的面板數據進行實證分析，結果表明住房公積金制度會顯著促進房價上漲，若取消住房公積金制度，房價將會下降13.5%。參見：顧澄龍、周應恒、嚴斌劍《住房公積金制度、房價與住房福利》(《經濟學》2015年第10期)。

⑤學界對于是否應當對住房租賃合同進行必要的法律規制或者說社會控制有著不同的見解。參見：許德風《住房租賃合同的社會控制》(《中國社會科學》2009年第3期)；宋麗敏《住房租賃合同的社會控制研究——兼與許德風博士商榷》(《東方法學》2011年第4期)。筆者認為，當前住房市場投機性過強和住房租賃市場嚴重不規范，為培育和發展住房租賃市場，保證貨幣配租的有效開展，應當對住房租賃合同進行必要的法律規制。