歐洲跨境高等教育質量保障機構的運行機制及啟示
——以輸出國為視角

高 飛 毛紅霞 陳樂敏

(浙江樹人大學, 浙江 杭州310015)

世界經合組織與聯合國教科文組織(2005)將跨境高等教育界定義為：教師、學生、項目、機構(提供者或者課程教材)在跨越國家管轄邊界的情況下發生的高等教育(1)OECD，Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education，Organisation for Economic Co-operation and Development，2005，pp.17-18.。Knight(2006)在之后的報告中進一步強調其作為高等教育國際化的一部分，是開展合作項目、學術交流以及商業計劃的組成要素(2)Knight J，Higher Education Crossing Borders，Commonwealth of Learning，2006，p.20.。歐洲是跨境高等教育重要的輸出地，以英國為例，約75%的學位授予機構都在從事跨境高等教育(3)UK Quality Assurancen Agency for Higher Education，Quality Assurance of Cross-borderHigher Education Project: UK Country Repor，2018-09-06，https://www.euras he.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Repor t-UK.pdf.。歐洲各國跨境高等教育的類型十分豐富，在輸出區域方面，英、法、德分別以42%、33%和23%的比重位列前三甲。在輸出主體方面，歐洲國家仍以公立高等教育機構特別是大學為主，占90%以上，非營利性和營利性私立高校分居第二、第三位(4)Duclos V，The Challenges of QA of CBHE: European QA Agencies，2018-09-13，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/Challenge-of-QA-of-CBHE_European-QA-Agencies_Vanessa-Duclos.pdf.。在輸出形式方面，就提供方而言，海外分校、虛擬大學以及學習中心等都有涉足；就項目流動而言，雙學位或聯合學位是最主要的方式，此外銜接項目和遠程教育項目也占據較高比例。在輸出層次方面，碩士、本科和博士教育計劃(項目)的比例依次遞減。歐洲國家為了更好地推動與世界其他地區的政策對話，促進彼此間的理解與合作以及增強教育的核心競爭力，愈發重視質量保障問題。歐洲高等教育質量保障協會面向22個國家質量保障機構的調查顯示，80%的被訪機構都關注到了本國的跨境高等教育供給問題(5)Al-sindi T，Llavori R，Mayer-lantermann K，et al.，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: Final Report of the QACHE Project，European Association for Quality Assurance in Higher Education，2016，p.14.。歐洲各國的質量保障組織在跨境高等教育中發揮著難以替代的作用，但也面臨著不少問題，亟須改革與完善。

一、歐洲跨境高等教育中質量保障機構的組織形式

歐洲承擔跨境高等教育質量保障任務的機構主要包括全國性組織和專業性組織兩類，其監督對象和評估內容也存在差異。

(一)全國性組織

全國性的質量保障組織全面負責對本國高等教育活動的監督，其中包含跨境部分，特別是頒發學位的項目。比如，英國高等教育質量保障署作為一個獨立組織，其監管對象不限于公立高校，還包括私立機構，既涉及招收留學生的教育組織，也覆蓋英國海外高等教育計劃。盡管在英國跨境高等教育計劃中就讀的學生不能接受政府補貼，英國高校也不能利用公共資金資助跨境高等教育，但是質量保障機構自跨境教育實施起就要對其進行檢查。又如，法國科研與高等教育評估署致力于評價法國各類高等教育機構及科研單位的表現，根據國際合作項目的規定或者應他國主管部門的要求，其也會介入國際或國外的高校和科研機構評估工作。該機構的跨境高等教育評估工作包含兩個部分：一是課程與高校評估，在某些國家(如亞美尼亞或沙特阿拉伯)還會就認證問題發表意見；二是學位評估，涉及法國高校在海外地區頒發的學位，既包括高校獨立授予的學位，也涵蓋高校與合作方共同授予的雙學位或聯合學位。

(二)專業性組織

在全國性組織之外，專業性組織也廣泛涉足跨境高等教育的質量保障，特別是部分專業性較強的課程、項目或文憑，往往由其單獨負責。不少歐洲國家的專業團體、行業監管機構以及職業資格頒發組織，在從事會員服務、專業注冊、項目認可及認證鑒定等活動時，都會涉足跨境高等教育，并肩負起質量保障職責。比如英國工程技術學會負責設計維護工程專業標準，面向符合資格的機構頒發許可證。學會制定的標準和規范同時適用于英國本土與海外地區，在印度和中國都設有辦公機構來支持其認證活動。學會認證的跨境高等教育類型十分廣泛，其中既有全部在海外實施的計劃或者分校，比如諾丁漢大學馬來西亞校區；也包括各種合作性的安排，比如倫敦大學的威廉瑪麗學院和北京郵電大學的聯合培養項目。

歐洲高等教育質量保障協會的調查顯示，50%的質量保障機構已同海外質量保障組織及高等教育機構建立合作機制(6)Micheo R，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: The European Perspective，2018-08-18，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/QACHE-presentation_Rafael-Llavori_Macao.pdf.，包括質量保障機構間簽署相互認可協議、質量保障機構與海外高校的相互協議、質量保障機構網之間的相互合作等。然而，機構間的相互合作和信息共享還有待加強，在跨境高等教育中，不同國家、地區間的語言障礙、文化隔閡及教育差異都可能帶來質量問題，也特別需要質量保障機構在其中發揮協調作用。

二、歐洲跨境高等教育中質量保障機構的制度基礎

各類法規、政策和原則是跨境高等教育質量保障的重要基礎，是確保其規范運作與健康發展的根據，其中對質量保障機構的地位、職責與作用均有所涉及。

(一)跨國層面

就歐洲地區而言，國際層面和歐洲層面對于跨境高等教育質量保障問題具有重要指導意義的政策，分別是2005年的《跨境高等教育質量保障指導方針》和2015年的《歐洲高等教育區質量保障標準與指南》。第一項政策由經濟合作與發展組織以及聯合國教科文組織聯合發布，致力于保護學生和其他利益相關群體免受低質量教育和無信譽機構的損害，同時維護高水平的跨境教育，以滿足人力、社會、經濟和文化發展的需求。該國際框架針對輸出國和輸入國的政府、高等教育機構、學生群體、質量保障機構、學術組織以及專業團體提出行動指南，以促進各方相互尊重、增進對話和共擔責任。其中，針對質量保障和認證機構的共有7項原則：(1)確保質量和認證包含各類跨境教育形式；(2)維持并強化現有的地區和國際關系網或者在新地區開辟新的網絡；(3)加強輸出國與輸入國組織間的合作；(4)提供易于獲取的有關評估標準和程序的精確信息；(5)運用現有國際文件中有關跨境高等教育的原則；(6)在相互信任專業實踐的基礎上與其他組織達成認可協議，開發內部質量保障體系并定期接受外部評估；(7)考慮采用包含跨國同行評審小組以及國際標準、規則與評估流程在內的程序，同時承擔聯合評估項目，以增加補貼質量保障和認證組織評估活動的可比性(7)OECD，Guidelines for Quality Provision in Cross-border Higher Education，Organisation for Economic Co-operation and Development，2005，pp.17-18.。第二項政策致力于設定共同框架、推動質量改進、促進相互信任并提供相關信息，由內部質量保障、外部質量保障以及質量保障機構三個部分構成，涉及歐洲質量保障機構的原則和標準共7條：(1)質量保障的活動、政策與程序，機構應從事規定的外部質量保障活動，具有明確清晰的宗旨與目標，并在使命宣言中公開注明；(2)官方地位，機構應擁有成立的法律依據，并被權威公共部門正式認可為質量保障機構；(3)獨立性，機構應具有獨立地位，能夠自主行動，應全權負責其行動及行動結果而不受第三方影響；(4)專題分析，機構應定期發布描述和分析其外部質量保障活動總體結論的報告；(5)資源，機構應擁有充足的資源，包括人力和財力；(6)內部質量保障與專業行為，機構應妥善處理與界定、確保、提升活動質量水平和完整程度相關的內部質量保障問題；(7)面向機構的周期性外部檢查，機構每隔5年至少接受一次外部檢查，以證明其符合歐洲高等教育區質量保障標準(8)Enqa，Esu，Eua，et al.，Standards and Guidelines for Quality Assurancein the European Higher Education Area，European Association of Institutions in Higher Education，2015，pp.22-24.。

在上述兩項國際政策中，《跨境高等教育質量保障指導方針》針對性強但認可度低，歐洲國家對其不甚清楚也未貫徹實施；《歐洲高等教育區質量保障標準與指南》更具適用性，歐洲各國已普遍將其作為外部質量保障的參考框架。

(二)國家層面

近年來，跨境高等教育發展勢頭迅猛，但不少歐洲國家仍缺少相關政策規范。這一方面源于各國多重視本土的教育質量問題，認為輸入國也要承擔起相應的責任，從而在某些方面疏于管理；另一方面也與歐洲不少高校的學位制度相關，西班牙等國的學位分為國家認可與高校認可兩類，后者的水平完全由高校自主把控，缺乏外部質量保障機構的介入，這其中也包括部分跨境教育活動。但不少歐洲國家已開始著手填補該領域的空白?？傊?，歐洲各國質量保障機構關于跨境高等教育制度建設的情況可以分為三類：一是沒有出臺相關文件，歐洲高等教育質量保障協會面向22個國家質量保障機構的調查顯示，60%的受訪者認為本國缺乏專門的監管制度(9)Duclos V，The Challenges of QA of CBHE: European QA Agencies，2018-09-13，https://www.eurashe.eu/library/ quality-he/Challenge-of-QA-of-CBHE_European-QA-Agencies_Vanessa-Duclos.pdf.；二是部分政策對跨境高等教育監管有所涉及，強調質量保障機構要加強管理，但缺乏對監督內容和方式的具體闡釋，如《德國聯邦政府及各州科技部關于高等教育機構國際化的戰略》界定了9個行動領域，以推動高等教育機構的國際化，并在每個領域確立聯合政策目標，督促認證機構推進聯合學習計劃的認證工作；三是出臺專項政策或專門條款，確?？缇掣叩冉逃|量，如法國頒發的2005-450令，規定法國高校與外國機構合作授予聯合學位或雙學位時，雙方必須簽訂協議，且要接受法國的認證檢查和外部評估。協議中必須明確以下內容：教學方法和教學團隊信息，知識和能力檢查方法，認證方法，符合授予法國學位認證程序的質量要求，招收學生的方法，在有關國家平衡不同教育階段的條件，審查委員會的組成方式，授予歐洲學分的方法、設備及語言等(10)Lecocq J，Papin H，Pernot F，et al.，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: Country Report (France), 2018-07-15，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Report-France.pdf.。

三、歐洲跨境高等教育質量保障機構的評估過程

跨境高等教育質量保障涉及的內容和地區比較廣泛，因而質量保障機構常需根據輸入地差異而采取多樣的評估方式。在過去5年中，英國高等教育質量保障署每年會選擇一個國家作為檢查對象，包括印度(2009—2010年)、馬來西亞(2010—2011年)、新加坡(2011—2012年)、中國(2012—2013年)、阿聯酋(2013—2014年)以及加勒比海(2014—2015年)。對各國的評估內容也會根據當地實際進行調整，比如面向中國是合作關系的審查，面向阿聯酋偏向于分校的建設，面向加勒比海側重遠程學習方法。目前，不少歐洲國家針對跨境高等教育已經確立了一定的標準與程序，以推動該項活動的有序開展。

(一)評估標準

跨境高等教育在本質上是一種項目流動和輸出方流動，因而其評估對象也主要包括這兩個方面。項目評估更加強調課程符合既定培養目標，教育計劃要結合輸出地的區域特征、社會經濟環境以及國際化教學團隊的組建等方面。比如法國工程師職銜委員會對于雙學位和聯合學位認證都有明確的要求，以雙學位為例，必須符合如下標準：(1)課程要同時包含在2所高校的學習；(2)因國家不同在2所高校的學習時長可以有所變化；(3)2所高校的學習階段要有效平衡；(4)確保獲得2所高校學位所必備的能力；(5)課程根據協議進行管理，協議要規定培養目標、學生必須掌握的能力、教育計劃、課程內容和方法、學位授予條件以及招生和入學程序；(6)目標英語水平是C1，最低要求是B2；(7)外國學生建議達到法語B2水平；(8)在授予法國學位方面，學生最后3年的學習必須在授予工程學位的法國高校中就讀至少3個學期，保證至少1個學期的工作實習，實習可安排在法國、合作國或第三方國家(11)②Lecocq J，Papin H，Pernot F，et al.，Quality Assurance of Cross-border Higher Education: Country Report (France), 2018-07-15，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Report- France.pdf.。輸出方評估更重視教育機構的發展規劃是否包含跨境教育的相關制度，是否有效地管理和組織了相關的教育培訓，是否對教育質量予以監督和公開。比如法國科研與高等教育評估署在其機構評估中列出如下標準：(1)機構戰略要覆蓋歐洲和國際政策，要與主要合作伙伴的政策相關聯，并有助于提升區域形象；(2)管理層要依據歐洲和國際政策，引領機構發展并凝聚其內部的各個組織，以確保教學和科研合作的連貫性與協調性；(3)機構要了解合作行動，針對合作擁有監督工具和支持手段；(4)機構要作為歐洲高等教育區的一部分，并致力于開發課程的國際維度；(5)機構要鼓勵、支持法國師生的國際流動以及外國師生來法交流；(6)機構要負責海外課程運作的管理，并保障其質量②。

(二)評估步驟

《歐洲高等教育區質量保障標準與指南》將外部質量保障過程劃分為四個步驟，即高校開展自我評估、高校接受外部評估(通常包含實地考察)、質量保障機構完成專家報告以及高校改進行動與質量保障機構的后續追蹤(12)Enqa，Esu，Eua，et al.，Standards and Guidelines for Quality Assurancein the European Higher Education Area，European Association of Institutions in Higher Education，2015，p.19.。不同質量保障組織的評估過程雖然存在差異，但都普遍遵循上述流程。如英國質量保障署針對跨境高等教育的檢查包括四步：一是數據分析，重點了解英國跨境高等教育在既定國的范圍和種類，選擇確定檢查對象；二是案例分析，致力于獲取供給方滿足跨境高等教育質量要求和標準方面的初步情況；三是審查訪問，追蹤既定問題并考察海外教育的實際運作與管理；四是結果公布，涉及被檢查方的獨立報告、跨境高等教育供給的案例研究以及英國跨境高等教育在目標國的總體狀況報告等(13)UK Quality Assurancen Agency for Higher Education，Quality Assurance of Cross-border Higher Education Project :UK Country Repor，2018-09-06，https://www.euras he.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Repor t-UK.pdf.。跨境高等教育的評估結果包括以下情形：一是未滿足質量要求，不達標；二是滿足質量要求，基本達標；三是超過質量要求，較好達標；四是大幅度超過質量要求，非常達標，可作為相關標準的典范。

跨境高等教育的類型不同，對其實施質量評估的難易程度也存在差異，有些更易接受評估程序的監督，有些則較難受到制約。阿拉伯地區作為歐洲跨境高等教育重要的輸出對象，較典型地反映出這種差異(見圖1)。

從圖1可以發現，由于輸出國肩負著主要責任，雙學位、聯合學位以及網絡遠程教育相對較易開展質量保障評估工作，而在特許權授予中，輸出國質量保障機構的作用范圍相對有限。

圖1 阿拉伯地區不同形式跨境高等教育實施質量評估的難易程度比較(14)Al-Sindi T，Quality Assrance of Cross-border Higher Education: Survey Results & Analysis，2018-07-18， https://www.eurashe.eu/library/quality-he/CBHE%20Presentation%20as%2030%20Oct%202014%20Tariq%20Al%20Sindi.pdf.

四、歐洲跨境高等教育質量保障機構的經驗啟示

歐洲跨境高等教育質量保障機構的做法與經驗值得借鑒，有利于更好地服務我國高等教育的國際化目標。

(一)加強質量保障機構間的合作

輸入國和輸出國質量保障機構間需進一步增進溝通與聯系，比如歐洲質量保障組織就十分注重質量保障機構網絡的作用。質量保障機構網絡通過召開國際會議、建立工作小組、協調聯合項目、開發統一術語以及收集整合數據，推動地區質量保障組織結成聯盟共同工作，加強組織成員間的相互合作、促進對話并進行宣傳。我國各省(市、區)教育質量監管部門應在教育部的宏觀指導下，結合本地高校以及合作方的基本情況，加強相互交流與監督。地方教育質量監管部門應在遵循國家相關政策法規的基礎上，主動與合作國建立數據共享和問題協商解決機制。地方層面應具有清晰的跨境高等教育政策和明確的管理方式，并將相關信息與輸出國的質量保障機構進行分享，主要包括接受過質量認證的高校名單、從事跨境教育的機構與項目、跨境教育相關的制度法規、監管部門的參照標準以及檢查方式等，以防因信息不暢形成制度壁壘，減輕跨境教育輸出方的負擔。在此基礎上，質量保障組織還可通過建立聯合檢查小組、簽署雙邊或多邊諒解備忘錄以及信賴并參考合作機構質量保障方案等方式，進一步增進互動。

(二)完善國家政策體系

部分國家已著手相關政策制度的完善工作，如英國的商務、創新與技能部和教育部聯合印發了《國際教育戰略：全球增長與繁榮》，明確提出要加強質量保障來發展英國的跨境教育。質量保障機構和英國高等教育國際部被要求會同高等教育機構，共同確定跨境高等教育質量保障的重點(15)UK Quality Assurancen Agency for Higher Education，Quality Assurance of Cross-border Higher Education Project :UK Country Repor，2018-09-06，https://www.euras he.eu/library/quality-he/QACHE-Country-Repor t-UK.pdf.。我國自2003 年9 月1 日和2004年7月1日起，先后施行了《中外合作辦學條例》《中外合作辦學條例實施辦法》，但主要適用于以中國公民為主要招生對象的教育機構。在我國日益成為亞洲重要留學目的國以及擁有越來越多教育輸出機會的情況下，國家涉及跨境高等教育的法律規章亟須完善。以政策保障和制度建設為核心的國家行動，一是提供了質量保障組織作用發揮的基礎，凸顯了跨境高等教育質量保障的作用；二是規定了質量保障組織的職責、權限，能夠更好地引導各類跨境教育活動的行為；三是闡述了質量保障組織的運作規則，有利于更加高效地開展工作?？缇掣叩冉逃呒纫鹬貒H規則，又要彰顯自身特色，還要增強諸如規模、比重和數量的把控等風險防控意識，就國際學生、跨國教育、教育技術、合作關系以及品牌建設等制定專項政策或條款，以明確質量保障的職責、權限及范圍。

(三)規范評估運行流程

目前，歐洲高等教育區就跨境教育中的某些領域已著手構建更合理的框架，比如在聯合培養方面，歐洲高等教育認證聯合會開發出專門針對聯合培養項目的評估程序。評估標準包括總體條件、預期學習結果、項目內容、內部質量保障體系、設備和服務、教學等(16)European Consortium for Accreditation in Higher Education，Assessment Framework for Joint Programmesin Single Accreditation Procedures，2018-07-15，https://www.eurashe.eu/library/quality-he/JOQAR_Assessment%20 framework%20 for%20 joint%20programmes.pdf.。我國也必須重視教育輸出的質量保障問題，既遵循質量評估的一般程序，又突出自身的特色。一是在自我評估中，收集更廣泛的資料，包括輸出國和輸入國的統計數據、政策文件、內部報告、項目信息及會議記錄等。二是在外部評估中，專家組成要更多樣，包括學科專家、質量保障專家以及具有國際經驗的專家。質量保障組織要確保公開、恰當地選定評審專家并對其開展培訓，并結合實際制定更有針對性的評估標準。同時，海外考察是必不可少的，檢查海外教育的實際運作與管理，需要協調好經費、時間和人員等方面的問題。三是專家報告的內容要豐富，不僅要包括被檢查的項目或機構的表現總結和典型案例分析，還要針對我國在該地跨境高等教育的總體狀況進行數據對比與分析。四是注重后續跟進工作，由于地理距離、文化觀念及教育理念的差異，質量保障機構在執行評估和監督工作時難免遭遇困難，但決不能就此松懈，必須確?？缇掣叩冉逃|量的穩定性與持續性。