清雍正時期保甲制的推廣和完善

保甲制是清代實施基層管控的重要法律制度，首要作用在于治安管理、打擊盜匪、戶口稽查，同時承擔解決基層糾紛、宣揚教化等職責。清代中期以后，保甲制逐步取代固有的里甲制，發揮錢糧催征方面的職能。鑒于其重要意義，以往有不少學者關注清代保甲制的演變過程和具體的實施情況，側重點各異：長時段、跨地域的研究，主要有華立《清代保甲制度簡論》（《清史研究集》第六輯，光明日報出版社1988年版），王曉琳、吳吉遠《清代保甲制度探論》（《社會科學輯刊》2000年第3期）等；具體時段保甲制的研究，代表作有常建華《清順康時期保甲制的推行》（《明清論叢》第十二輯，故宮出版社2012年版），常建華《雍正朝保甲制度的推行——以奏折為中心的考察》（《故宮學刊》第十輯，故宮出版社2013年版），王先明、常書紅《晚清保甲制的歷史演變與鄉村權力結構》（《史學月刊》2000年第5期）等；具體地域保甲制施行的研究，代表作有邱玟慧《清代閩臺地區保甲制度之研究》（臺灣師范大學歷史學系碩士論文，2007年），黃忠鑫《清代圖甲與保甲關系新論——基于徽州賦役合同文書的考察》（《安徽大學學報》哲學社會科學版，2014年第4期）等。總的來說，一方面，長時段、跨地域的泛述性研究較多，而對于某一具體時段、微觀地域保甲制演變情況及保甲制在基層實際形態的研究相對較少；另一方面，以往對于清代中后期保甲制研究較多，而對清代前中期，即順治、康熙、雍正三朝的保甲制關注稍顯不足。因此筆者以為，對于保甲制具體時段（尤其是清朝前中期）演變過程、具體地域施行狀況的研究探析，以及保甲制在基層地域的具體實施形態、保甲制與其他制度的聯系和區別等方面，將是今后相關研究的主要方向。

雍正年間系清代諸多行政制度（如國家中樞機構權力轉移、地方行政區劃系統調整）發生重大轉變的時期，保甲制亦然。筆者曾對明代及清初的保甲制作過長時段的研究。自明代嘉靖年間后，保甲法推行的地域已相當普遍，受到各級官員的廣泛重視，保甲規程也大體成熟完善。但明代保甲制實施的癥結在于，終明一代，保甲法基本上系地方官員應對治安形勢的權宜之計，興廢無常，各地的實施存在極大差異，朝廷并未著手建立適用全國劃一推行的保甲法體系。明代保甲制的這一特點，延續到清初順治、康熙年間。盡管康熙后期，朝廷曾將統一的保甲規程頒行于全國，但各地保甲規條的頒布實施仍很大程度取決于地方官員對當地實際情況的把握。明清保甲制度在誕生數百年后，真正于全國范圍推廣和完善，是在清代中期，尤其是雍正年間逐步實現的。研究雍正時期的保甲制演變問題，首先必須考察這一階段全國層面上保甲制推廣的脈絡和在地域上的擴展情況，以此作為進一步考察后續演變及其基層實施形態的基礎。筆者將在前人研究基礎上，系統利用清代政書、原始檔案等文獻史料，從宏觀角度厘清雍正年間保甲制推廣的基本脈絡，反映此時段在清代保甲制演變發展歷程中的重要意義。

一、順治康熙朝保甲法的頒行

（一）順治元年（1644）保甲法的頒行

清軍入關之初，攝政王多爾袞即頒諭旨，令各地推行保甲制，并擬定劃一的規程：“各省直地方，府衛州縣所屬村鎮莊屯，每十家立一甲長，百家立一甲總，稽察盜寇奸細，并無籍奸棍不法等事，及東來官軍仆從私自還家者。”［1］（《令旨諭兵部力行保甲》，順治元年八月初八日，A001-090）部分學者將這一事件視為清代保甲制在全國統一頒行的伊始。但從現實狀況來看，其時尚處于清廷與農民軍各部及南明政權對峙時期，清廷的統治范圍有限，紛亂動蕩的局面下也難以令保甲制在民間有效實施。所謂“順治元年令州縣編置戶口牌甲”，其實是北方個別地方實行。［2］(P323)

（二）康熙年間保甲法的全國推行

康熙九年（1670），清廷頒布《上諭十六條》，其一為“聯保甲以弭盜賊”，要求各地基層嚴格實施保甲制。但當時清廷仍未在全國推行劃一的保甲規程，具體執行措施由各地方官員自行擬定。

清廷首次在全國頒行統一的保甲規程系康熙四十七年：“先是順治元年即議力行保甲，至是以有司奉行不力，言者請加申飭。部臣議奏：弭盜良法無如保甲，宜仿古法而用以變通。一州一縣城關各若干戶，四鄉村落各若干戶，戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數于上，出則注明所往，入則稽其所來，面生可疑之人非盤詰的確不許容留。十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長，若村莊人少，戶不及數，即就其少數編之，無事遞相稽查，有事互相救應。保長牌頭不得借端魚肉眾戶。客店立簿稽查，寺廟亦給紙牌。月底令保長出具無事甘結，報官備查，違者罪之。”［3］（卷二十二《職役》二，P5051）

由此看來，這一次全國性的保甲規程頒行，實施范圍廣，施行地域遍及各州縣城關村落，施行對象除普通居民外涉及客店、寺廟；保甲組織層級分明，自上而下分為“保——甲——牌”三級；條規細致，對于人戶登記、保甲頭目職責等均有較為詳細的規定。但是，結合其他史料來看，這一次保甲制的頒行并未達到全國性的覆蓋，主要有下列地域的遺漏：

第一，京畿地區。明代晚期，京師城內曾一度推行保甲制，但實施難度較高，成效有限。［4］(P51-66)入清之初，京畿地區的治安管控主要依靠官方行政機構，在民戶中未設保甲組織。康熙四十七年保甲法頒行后，京師城內仍未推行保甲制。康熙五十年，監察御史楊篤生奏稱：“京城內五方雜處，匪類難于稽查，請于每十家編為一甲，每家承值一日，輪流稽查，則匪類無容身之處。”［5］（卷四十六，康熙五十年三月）但朝廷官員對京城實施保甲制并不贊同，“以九卿所奏，京城五方雜處，若編立保甲，恐奉行不善，滋事擾民，應再行嚴敕五城司坊巡捕三營官員實心稽查匪類”［5］（卷四十六，康熙五十年四月）。京畿地區作為保甲法的真空地帶，晚至嘉慶十八年（1813）方全面推行保甲。［6］（《軍機大臣等議復京城內外編查保甲等事奏稿》）

第二，水上居民。盡管早在明代即有不少地方官下令對水上船戶推行保甲法，但康熙四十七年保甲法并未涉及水上居民。直到雍正初年，清廷“念保甲弭盜行于鄉村，尚未行于江湖，猶有未盡，又頒訓旨……查駕船為業之人，令保甲鄰佑具結給票，詳書姓名、籍貫并攬載緣由記冊存查，遇有失事，按冊追緝”［7］（第二輯，《福建巡撫黃國材奏陳遵諭奉行保甲弭盜折》，P745-746）。

第三，少數民族聚居區。盡管自明代以來，某些地方官員嘗試在少數民族聚居區推廣保甲制，而康熙四十七年保甲法明確施行于流官統治的州縣地區，對少數民族土司統治區域并未加以規定。且當地地方官員也因實施難度較大，多未著手全面推行。如廣西總督孔毓珣在雍正元年（1723）九月二十八日的奏疏中稱：“至于保甲一事，乃弭盜安民之良策。臣謹遵圣諭先于城鎮店肆漢民聚集之處舉行查編。至于各州縣鄉村，因粵西地廣人稀，山多田少，零星散處，又有猺獞雜處之地，未能一體編立。”［8］（卷七之一）朝廷將少數民族地區保甲制納入日程，主要始于雍正時期。

二、雍正時期保甲法在全國范圍的推行實施

（一）保甲法的倡議與《圣諭廣訓》的頒發

清世宗雍正即位不久，鑒于康熙時期的保甲法行之日久，執行多有懈怠，光祿寺少卿羅其昌奏請貫徹保甲法：“今日著力行保甲之法責在州縣，至使州縣實心奉行，不敢視為具文者責在督撫。仰懇皇上敕該部轉行直隸、各省督撫，嚴敕州縣實心奉行，不得視為具文，如州縣官不實心奉行者作何議處。”［7］（第二輯，《光祿寺少卿羅其昌奏請貫徹保甲折》，P146-147）督撫大員中亦有力倡保甲者，兩廣總督楊琳奏“請皇上敕下沿海各省督撫，凡近海郡邑皆力行保甲十家牌之法，如有面生可疑、蹤跡叵測之人，皆責成總甲、里長不時查報，地方官不時訪查”［8］（卷十四）。湖廣總督楊宗仁上奏稱：“至清靖盜源，稽察窩賭、窩逃，法莫善于力行保甲。臣自到任后，即將編查之法備敘六條，通飭嚴革相沿陋弊，令紳衿兵役與齊民一體魚鱗挨編，自衛衛人，不許脫漏一戶。十戶共為一牌，一戶稽察一日，周而復始，聯絡守望，百姓稱便。”這一做法得到清世宗的肯定批示：“此論甚好。大凡舉行一法，必示以勸懲，方期有效耳。”［8］（卷四）

官員紛紛上疏請求頒行保甲法，必然引起皇帝的重視。雍正二年（1724）二月，清世宗頒發聞名于世的《圣諭廣訓》，將康熙年間頒布的《上諭十六條》詳細闡釋，于各地民間廣為傳揚，厲行實施。在“聯保甲以弭盜賊”一章中，雍正帝在指出保甲法的功效，闡明保甲法施行中的弊端之后，提出貫徹保甲制的命令：“嗣后城市鄉村，嚴行保甲，每處各自分保，每保各統一甲，城以坊分，鄉以圖別，排鄰比戶，互相防閑。一甲之中，巨室大戶，僮佃多至數百，此內良否，本戶自有責任。若一廛一舍之散布村落者，有業無業，或良或否，里正、保正得以微窺于平素，一出一入得以隱察其行蹤，遇有不務恒業、群飲聚博、斗雞走狗、夜集曉散，以及履歷不明、蹤跡可疑者，皆立為糾舉，不許暫容甲內。其荒原古廟、鬧肆叢祠，尤易藏奸，更宜加緊防察。”［9］這一保甲訓令建立在康熙四十七年保甲法的基礎上，主要意在強調保甲法的嚴格執行，而實施范圍已擴大到水上居民，“若夫江海出沒之區，有未可以保甲行者，舟楫往來，絡號聯防，彼此互相稽查，匪類亦難藏匿”［9］。而在此之后清廷推出一系列的新保甲法令，使保甲制的實施范圍進一步擴大。

（二）雍正四年保甲法的出臺

如果說雍正二年的《圣諭廣訓》，是推行保甲制提綱挈領式的著眼，那么雍正四年頒行保甲法的上諭，則是雍正年間保甲制在全國范圍具體實施的著手。是年雍正諭大學士等：“弭盜之法，莫良于保甲……乃地方官憚其繁難，視為故套，奉行不實，稽查不嚴。又有藉稱村落畸零，難編排甲。至各邊省，更藉稱土苖雜處，不便比照內地者，此甚不然。村落雖小，即數家亦可編為一甲；熟苖熟獞，即可編入齊民。茍有實心，自有實效。嗣后督撫及州縣以上各官不實力奉行者，作何嚴加處分，保正甲長及同甲之人能據實舉首者作何獎賞，隱匿者作何分別治罪……著九卿詳議具奏。”［10］（卷四十三，P636）這段上諭中，雍正重點提到幾個問題，要求朝廷大員具體探討：首先點明保甲法的執行薄弱之地，一是“村落畸零”之處，二是各邊省“土苗雜處”之地，必須強化實施。其次提出保甲制的有效實施，需要強化責任機制，建立明確的獎懲制度，重點針對各級地方官員和保甲頭目。

經過探討研究，清廷于當年七月頒布了新的保甲法，內容如下：

吏部遵旨議覆，保甲之法，十戶立一牌頭，十牌立一甲長，十甲立一保正。其村落畸零及熟苗熟獞，亦一體編排。地方官不實力奉行者，專管、兼轄、統轄各官分別議處。

再，立民間勸懲之法，以示鼓勵。有據實首告者，按名數獎賞；隱匿者，加以杖責。應通行直省，以文到半年為限，有能舉首盜犯者免罪。其從前未經發覺之案，地方官即行揭報者，亦免議處。［10］(卷四十六，P702)

《欽定大清會典則例》對雍正四年保甲法的記載，在地方官員與保甲頭目的責任懲處機制方面更為詳盡，對于家族聚居之處的保甲實施也另有規定：“如地方官不實力編排，以致盜賊窩藏，將州縣及營汛專管官照不能察緝奸民例降二級調用，兼轄官系同城者降一級調用，不同城者降一級留任，能察出詳揭者免議。保正、甲長、牌頭及同甲之人果能實力察訪、據實舉首，照捕役獲盜過半以上例，地方官按名數酌量獎賞；倘牌頭于所管內瞻狥隱匿，事發之日系強盜照不應重律折責，系竊賊分別輕重酌量懲警。若牌頭曾于甲長、保正處首告，（甲長、保正）不據實轉首者，一經發覺，甲長照牌頭減一等發落，保正減二等發落，牌頭免坐。若屯堡村莊聚族百人以上，保甲不能遍察者，選擇族中人品剛方者立為族長，如有匪類令其報官究治，倘瞻循隱匿，與保正一例治罪。”［11］（卷一百一十五《保甲》）

將雍正四年保甲法與既往的康熙四十七年保甲法比較，可以看到其保甲組織的結構完全一致，即自上而下的“保——甲——牌”三級，而不同點主要是強調保甲制在偏僻地帶（“村落畸零”）和歸附少數民族（“熟苗熟獞”）聚居地域必須一體施行，擴大了保甲法的實施范圍。此外，強化地方官和保甲頭目的責任機制，建立明確的獎懲制度，也是雍正四年保甲法的一大完善。

（三）雍正年間有關保甲制的特別法

雍正四年清廷頒行于全國的保甲法，可視為一般法。除此以外，尚有某些針對特定地域、特定群體的保甲法令、規定，可視為特別法。筆者下文中將分別對這些特別法加以闡明：

1.少數民族。雍正二年，湖南巡撫王朝恩針對境內少數民族地區加強管控，向朝廷奏稱：“……（苗猺聚居之處）原設有土千百戶，在總督衙門給發委牌管轄，亦各有寨長分理，似無庸再添練總名色，與齊民一體編查，徒滋紛擾（注：雍正帝此處朱批‘甚是’）……生苗生猺出入之處，現有附近鎮協營汛分防彈壓，失事照例詳參，已如條陳所云。今再移行文武，嚴敕苗猺雜處州縣實力舉行內地之保甲，加護隘口之稽防，則民自為民，生熟苗猺各以類聚，不致彼此勾引，內外釀禍。（注：雍正帝此處朱批‘是當之極’）。”［7］(第三輯，《王朝恩奏陳苗猺州縣推行保甲折》，P407-409)王朝恩將少數民族分為三種：一是居住深山，尚未完全歸附朝廷統治的“生苗生猺”；二是生活方式與漢民相近，雖歸附朝廷，但仍由土司、寨長管理，未納入州縣管轄的“熟苗熟猺”；三是與漢人雜居，由當地州縣直接管轄的少數民族居民。按照王朝恩的奏請，只有第三種人應被納入保甲體系——這個主張得到清世宗的贊同。

但其后雍正四年保甲法明確把所有的“熟苗熟獞”，即上述第二、三種人，均納入保甲體系。“申嚴保甲已議苗獞一體編排，其苗中保甲謂之‘合樁’，除隔省及生苗地方或村寨相遠者不必合樁外，村寨附近之處皆令合樁，互相防守。”［3］(卷二十三《職役》三，P5055)是年年底，“內閣等衙門議覆云貴總督鄂爾泰疏言……再，清盜之源莫善于保甲，云貴苗民雜處，戶多畸零，將零戶編甲，獨戶遷移附近，以便稽查之處，行令該督悉心籌劃，飭令該地方官善為奉行，安置得法”［10］(卷五十一，P772)。鄂爾泰提出“除生苗外，無論民夷，凡自三戶起，皆可編為一甲；其不及三戶者，令遷附近地方，毋許獨住。則逐村清理，逐戶稽查，責在鄉保甲長，一遇有事，罰先及之。一家被盜，一村干連”［8］（卷一百二十五之二）。

清廷不僅在南方少數民族地域推行保甲制，亦將其頒行于西北回民中。雍正九年，“巡撫許容奏言，甘肅回民居住之處，應令地方官編為保甲，除設立牌頭、甲長、保正外，選其中殷實老成者充為掌教，如人戶多者再選一人為副，不時稽查，所管回民一年之內并無匪盜等事者酌給花紅以示鼓勵，下部議從之”［3］（卷二十三《職役》三，P5056）。

雍正年間清廷一再籌劃邊疆民族地區的保甲法實施，不斷擴大其涵蓋的范圍，體現了這一時期清廷對邊疆少數民族區域基層控制逐步加強。

2.流動人口。這部分人主要包括三種：

第一，山區與海島移民。清代東南各省人地矛盾日漸突出，大量民眾離鄉背井，輾轉山區人煙稀少處搭建簡易住所，從事墾殖或手工業，這些流動或半流動人口被稱為“棚民”。棚民來源復雜，“有入籍年久，現在納糧當差者；有入籍未久，去留無定者；有遠在山箐，星散各居者；有土民雇其傭工，地主招其墾田者；有山主利其力作，曲為隱庇者，或種靛麻，或種茶煙，或佃耕做紙，統名之曰棚民”［8］（卷十五）。由于其所居地區遠離統治中心，清廷唯恐這批民眾形成反抗勢力，意圖通過推行保甲法加強對這些地區的基層控制。雍正四年保甲法頒行不久，清廷“尋議江西、浙江、福建三省各山縣內向有民人搭棚居住，以種麻、種箐、開爐、煽鐵、造紙、做菰等項為業，其間土著甚多，亦有鄰省失業之人流寓，令各該督撫將現在各縣棚民照保甲之例，每年照戶編查，責成地主并保甲長出具保結，州縣官據冊稽查；倘住居星散，不論柵數多寡，自為一甲互相稽查。內有棚民已置產業，并認糧承納入籍者，俱編入土著一體當差。至一邑中有四五百戶及至一千戶以上者，即于棚居鄉壯中揀選保甲長承充巡查，如棚民內有窩匪奸盜等事，地主并保甲長不行首告，連坐治罪。能首獲者照例優賞”［3］（卷二十三《職役》三，P5055）。從中可見，在棚民數量并不多時，清廷主要將其納入當地固有的保甲體系，由土著（包括已置田產，承擔賦稅，從而納入土著的原棚民）擔任的保甲頭目負責管理。但當棚民達到一定數量規模后，清廷即賦予其一定的“自治”權，在棚民內部指派保甲頭目，令其建立單獨的保甲體系。

廣東“寮民”的情況與上述棚民類似。“廣東省山多田少，窮民入山搭寮，取香木、椿粉、砍柴、燒炭，自食其力，（雍正四年）令各州縣將山內各廠照保甲之法一例編查，每寮給牌一張，令通寮之人互相保結，再于一寮之內擇老成謹慎有妻室之人點為寮長，寮戶悉聽鈐束，倘有窩藏奸宄等弊，寮長、互結之人報官究治，容隱不報，發覺連坐，寮長照總甲例治罪。”［3］（卷二十三《職役》三，P5055）

除輾轉山區，福建、廣東兩省另有一些民眾放眼海外，前往臺灣地區謀生。清廷對于大陸居民移居臺灣地區嚴加限制，規定“凡往來臺灣之人，必令地方官給照方許渡載，單身游民無照者不許偷渡，如有犯者官兵民人分別嚴加治罪”［12］(卷二百七十七，P5660)。對于抵達者亦從嚴管控，以防反抗勢力形成。“（雍正）十一年議準：臺屬多流寓之人，除立有產業兼有父母妻子者自有十家甲牌可稽，其并無家室產業，如佃戶傭工貿易之類取具業主、房主、鄰右保結，附于甲牌之末匯報，以備稽察。”［11］（卷一百一十五《保甲》）

第二，水上居民。將陸上無固定住所的船戶、漁民納入保甲體系，明代南方已多行之。清順治、康熙年間地方官員亦多有施行者，如黃六鴻《福惠全書》中即對此設置細致的規定。前述《圣諭廣訓》已將水上居民納入保甲法實施范疇，但對具體實施方式未作規定，由各地方官根據本地情形實施。如巡察河南戶科掌印給事中張元懷“訪得黃河各渡口間有不肖船戶暗通盜賊，往來接應”，故“行文令將沿河過渡船只俱連環具保，稽查匪類”。［8］（卷六十五）

雍正四年保甲法頒行不久，清廷專門對水上居民的保甲法實施作出具體規定。“（雍正五年）又覆準：各處大小船易于藏奸，令地方官取具船戶鄰右保結，編列號數，于船兩旁刊刻某處船戶某人姓名，給以執照。該船戶持照攬載，地方及營汛官弁不時稽查，其采捕魚船奸良更難分辨，照陸路保甲之例，以十船編為一甲，一船有犯盜竊者，令九船公首，若隱匿不報，事發將同甲九船一并治罪。至漁船停泊之處，百十成群，多寡不等，十船一甲之外，如有余船，即以奇零之數編為一甲，地方及營汛官弁隨時留心點驗，不得虛應故事。”［11］（卷一百一十五《保甲》）

第三，流動工商業者。清廷將流動工商業者納入保甲體系，目的與前述山海移民、水上居民類同，即加強對流動人口的管控，加大對不法行為的預防及打擊力度。雍正九年清廷下令在蘇州踹坊中設置保甲組織：“令江南蘇州踹坊設立坊總、甲長，南北商販青藍布匹俱于蘇郡染造，踹坊多至四百余處，踹匠不下萬有余人。時浙江總督李衛節制江南，因陳地方營制事宜，言此等踹匠多系單身烏合，防范宜嚴，請照保甲之法設立甲長，與原設坊總互相稽查，部議從之。”［3］(卷二十三《職役》三，P5056)

3.士紳階層。明清各級地方官府的官員數量、行政能力都相當有限，地方基礎設施建設與賑災應急事務等都有賴地方士紳支持。在民間，尤其是鄉村地區，士紳大族往往壟斷話語權，極具權威，他們對保甲法積極抵制或消極敷衍的態度，使保甲法在基層的推行阻力重重，功效難以有效發揮。

雍正年間，朝廷致力于限制士紳特權，打擊其獲取法外利益的行為。在取消士紳丁銀優免特權的同時［13］(P206-210)，清廷將士紳階層納入保甲體系。“（雍正）五年覆準：紳衿一例編入保甲，聽候稽察。如抗不遵依，比照脫戶律治罪。地方官狥情不詳報者，照狥庇例議處，其保正、甲長，紳衿免充。輪直、支更、看柵等役亦準免。至齊民內有衰老、廢疾及孤寡之家子孫尚未成丁者均準免支更、看柵及一應差徭。……又覆準：保正、甲長準免本身差徭，如有借名武斷鄉曲者嚴察革究，一切戶婚田土不許干與，專一稽察盜賊及人命、賭博等事。”［11］（卷一百一十五《保甲》）一方面，清廷將士紳階層完全編入保甲，對于抵制者依法懲處；另一方面，清廷免除士紳作為保甲成員所須承擔的巡邏看守等義務，并豁免其擔任保甲頭目，以示優待。此外，清廷還賦予保甲頭目管理職責和免役特權，但禁止其利用職權干涉他人民事糾紛。

三、雍正年間保甲制推廣實施的意義與局限

清廷于民間推行保甲制，旨在加強戶口控制，強化社會管控，維護基層治安和社會秩序。自明代沿用至清代的里甲制，除征發賦役外，原本亦同時承擔上述職能，但自明中期以后，隨著里甲黃冊體系脫離實際，難以發揮戶口實態管控的職能，且在國家財政緊張，無力培植大規模的正規武裝和偵緝力量時，官府要鎮壓變亂、維護治安，就必須建立一套既能有效掌控基層戶口，又能發揮稽查防御盜匪等犯罪行為的戶口管理機制，保甲法即在此背景下出臺。雍正年間推廣保甲制，于全國范圍制定劃一的實施規程，在中國戶口管理制度發展演變過程中具有重要的意義，但同時也存在明顯的局限。

（一）保甲制推廣實施的意義

保甲制作用于維護治安、查舉不法行為，包括打擊刑事犯罪（主要是盜匪）和維護社會秩序兩部分。一方面，保甲組織針對外來盜匪，制定了巡邏守夜和抵抗追捕的一套機制，筆者謂之“對外職能”，而各種外來不法侵擾相對而言是不特定的、時常難以預見的，故也可稱為“一般防御”（“一般防御”和“特定防御”借鑒現代刑法學的“一般預防”與“特殊預防”概念），也即對象不特定的防御。另一方面，保甲組織對于內部居民亦有監督糾舉責任，包括對于直接破壞社會治安的強盜、竊盜、縱火等犯罪行為和賭博、娼妓、邪教等影響社會秩序的不法行為，承擔糾舉告發的義務，筆者相應將之稱為“對內職能”，傳統社會——尤其是鄉村社區或宗族聚落，鄉里互相依賴，彼此熟悉，對內的防御、監控往往具有較強的針對性，即針對某些具有不良習氣或不法行為的人員，也可稱之為“特定防御”。但凡保甲系統，無一不具備這種“對外職能”（“一般防御”）與“對內職能”（“特定防御”）的二重性。

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官府設立保甲組織，意味著其中的每一戶居民，對于保甲內破壞社會治安的犯罪行為，都有檢舉揭發的義務，如果對鄰舍的犯罪行為知情不舉，亦要承擔連帶刑事責任——尤其是保甲頭目，這樣的責任更為突出。雍正年間頒布的保甲法規中有許多涉及具體法律責任的條款，如州縣地方官員、保甲頭目和甲內人戶執行不力，會面臨相應處罰。同時，清廷也明白單純懲處、重罰輕賞的機制無法調動官吏、保甲頭目及甲內人戶的執行積極性，故此也制訂了獎勵條款，以圖從正反兩方面確保與促進保甲法規實效。

雍正年間改革保甲制，于全國劃一推行保甲法，明顯地擴大其實施范圍，此舉強化了官府在偏僻山地水域、少數民族聚居區、邊疆地帶等統治薄弱之處的基層管控，強化了對流動人口和士紳階層的管轄，整體上有效增強了保甲法的實施效果。保甲制在明代和清初順治、康熙年間，盡管已受到朝廷和各級官府重視，但并未形成長期有效、劃一實施的法規，而是由地方官各行其是，帶有極強的應時性，因而具有實效短、實施不穩定、條規多變的特征，往往導致數年中保甲法在一地時行時廢，前任官員與后任官員頒行的保甲規程差異較大，不能有效承接等種種弊端。此外，即便在一省之內，各府州縣保甲法施行力度各異，保甲條規互不相同，勢必也會給相鄰地域的協作造成困難，影響保甲法的整體實施效果。雍正年間朝廷制訂統一規范的保甲規程，將其頒行全國，無疑能夠顯著提升保甲法實施的持續性和穩定性，增強實際效果。

（二）通過保甲制實施戶口編查的提議與挫折

保甲制的劃一推行，給人口統計方式的改變也提供了契機。保甲煙戶冊籍按照實際情況登記人戶情況，詳細登載每家每戶的人口數量、年齡職業，并記載出入情況以掌握戶口實態，是官府掌握控制基層戶口狀況的主要依據。保甲煙戶冊籍與賦稅脫鉤，因此相比以往的黃冊、人丁編審清冊體系更為具體可靠。

清代中期戶口編查統計的資料來源，由人丁編審冊轉為保甲煙戶冊，這是保甲制在國家體制中地位提升的重要標志，而在以往研究中尚未充分彰顯。國家戶口編查，在乾隆六年（1741）之前為人丁編審階段，在乾隆六年至乾隆三十七年為人丁編審與民數匯報并行階段，乾隆三十七年后為民數匯報階段。民數匯報數據的來源，即各地基層的保甲戶口登記。“（乾隆）五年戶部言，每歲造報民數，若俱照編審之法未免煩擾。直省各州縣設立保甲門牌，土著、流寓原有冊籍可稽。若除去流寓，將土著造報，即可得其實數。應令各督撫于每年十一月將戶口數與谷數一并造報。番疆苗界不入編審者不在此例。”［3］(卷十九《戶口》一，P5028-5029)

盡管清廷正式推行民數匯報制度始于乾隆六年，但早在雍正四年保甲法頒行前后，即有官員——直隸總督李紱向朝廷提出廢除人丁編審，以保甲戶口登記作為國家戶口編查唯一方式。李紱的理由主要有以下幾點：第一，固有人丁編審制有所弊病：“第向來編審之法，不過查照原冊略為添新補舊，從未將實在人丁盡數開造，而每逢編審之歲，民間派費甚多，各省皆然，直隸尤甚。”第二，康熙五十一年“滋生人丁永不加賦”與雍正年間各省攤丁入地普遍推行后，人丁數量變化和丁銀額數增減完全脫鉤，人丁編審已不具備原有意義。“臣查天下丁銀蒙圣祖永不加增之旨，直隸地方又蒙皇上軫念貧民照糧攤丁，則編審與否于丁銀毫無關涉，若為鄭重民數起見，則有無編審而稽查戶口之詳更甚于編審者。”第三，保甲登記較人丁編審在戶口統計方面更為準確，“保甲之法，按戶查丁，豈惟稽察奸民，即可周知戶口”。

李紱提議：“請嗣后嚴敕州縣于編排保甲時逐戶清查實在人丁，自十五歲以上毋許一名遺漏，造冊申送布政司匯齊，另造總冊送臣，歲終具題進呈御覽。冊內只開里戶人丁實數，免列花名，則簿籍不繁而丁數大備。其編審之例在直隸永行停止，既可省里民之費，又周知戶口之詳，其滋生實數必更甚于編審之冊，而國家富庶之盛亦永光于史冊矣。”［14］（第27冊，《直隸總督李紱題請嗣后如州縣編查保甲逐戶清查所造歲終進呈預覽冊只開人丁實數本》，P388）歸納起來：每年依照保甲登記統計人丁數量，造冊后按級上報；新的人丁冊只載丁數，不再開列花名；廢止人丁編審舊制。

但李紱的提議最終遭到清廷的批駁。朝廷的意見主要有以下幾點：第一，人丁編審制是國家重要典章制度，地位遠高于保甲制。“本朝順治四年定五年一編審之例，按里按甲審察均平，詳載原額、開除、新收、實在，造冊送部，如有隱匿捏報依律治罪，觀戶口消長以定州縣考成，所以稽生齒之登耗，驗賦役之均平，政典甚巨也。至于保甲之行，恐閭里中賢奸雜處，善惡難分，于儔類之中擇其醇謹自好者以為保正、甲長，令其稽查匪類，俾比里族黨之間不致容奸窩竊，此弭盜安民之一法也，較之編審輕重懸殊矣。”第二，人丁編審數據不實，主要原因是地方官吏沒有認真執行核查。雍正“于直隸州縣蠲租賜復發粟截漕百余萬石賑濟平糶，又將新舊錢糧緩停征收，億兆之感戴輸誠，自出于尋常萬倍，茲當編審之期，必欣喜鼓躍，報名恐后。況直隸已經按地攤丁，百姓更有何所顧慮而隱匿戶口？若云編審之時不過查照原冊添新補舊，從未將實在人丁盡數開造，此則有司奉行不力，該督嚴飭各州縣遵奉成法，實心稽查，自不至于虛應故事。至于吏胥需索或不能無此，亦在地方官正己率下防禁其端，該督不時留心稽查，自可厘剔積弊”。第三，人丁編審存在的弊病，保甲制戶口編查抑或也無法避免。“若以編審之年吏胥需索為慮，將來保甲按戶查丁，或有奸詐之徒價稽查戶口為名從中借端科斂，遺累閭閻，亦未可定。且編審五年一行，尚恐派費多端，今保甲每歲造冊，其中滋弊，如紙筆、飯食等項煩擾民間，正復不少也。”第四，免列花名將導致丁口隱匿，不利于準確查核丁數。“查《周禮》司民掌登萬民之數，自生齒以上皆書于版，此即今之花名冊也。前代議征役之法，必以土著僑寓厘正譜籍為先，宋時戶口冊籍必細書其鄉里都甲并乳名、年貌，歷代行之未有改易。今若免列花名，則將來之開除、新收、實在悉無以稽核，戶口之隱漏者從此必多矣。”據此，清廷認為“編審者，歷代比要稽民之大典，斷不可廢，應令直督李紱仍照舊例遵行，其所請停止編審并保甲歲終冊報之處均毋庸議”［14］(第28冊，《大學士管戶部尚書張廷玉等題飭直隸總督仍照舊例編審人丁及保甲本》，P175-179)。

考察當時的人丁編審制度，即可明確李紱所言“向來編審之法，不過查照原冊略為添新補舊，從未將實在人丁盡數開造”完全屬實，康熙頒布“滋生人丁永不加賦”詔令時業已指出，“一戶或有五六丁，止一丁交納錢糧，或有九丁十丁，亦止二三丁交納錢糧”［12］（卷二百四十九，P5413）。即便“滋生人丁永不加賦”和攤丁入地推行后，人丁編審亦因丁銀征收方式影響，與實際丁數大相徑庭，其精確度遠不如以實際戶口為基礎的保甲登記。［13］(P166-167)而人丁編審與保甲制地位高低問題，歸根到底，純屬朝廷官僚保守思維和因循作風的反映。盡管雍正年間保甲制已成為國家實施戶口管控的重要制度，但其法律地位則尚未超過固有的人丁編審制。

四、結 語

清代中期，尤其是雍正年間，是保甲制性質發生重要轉變的階段，由以往各級地方官員自行擬定規程自主施行，轉變為朝廷制訂劃一規程，于全國統一推行，且實施范圍顯著擴大。這一過程分幾個階段循序漸進。雍正二年清廷頒行《圣諭廣訓》，在民間深化保甲法的影響力，促進其施行。雍正四年保甲法的頒行進一步鞏固了保甲制在全國范圍的統一施行，擴大了保甲法的實施范圍。繼而，各種保甲特別法將保甲制的實施對象擴大到歸附少數民族、流動人口（山區海島移民、水上居民、流動工商業者等）及士紳階層，對保甲制在全國的施行起到極大的推動與完善。然而，盡管保甲制在加強戶口管理和基層管控方面功用顯著，雍正年間官員以保甲戶口登記作為國家戶口編查根本方式的提議，遭到清廷否決，保甲制在這一時期尚未成為國家戶口管理的根本制度，其地位的根本提升直到乾隆年間方才實現。