關系運作：社會組織參與基層治理的空間實踐
——以G市政府購買服務項目為例

一、問題的提出

近年來，治理理論的中國化引入和應用，折射出我國社會正在經歷新一輪的結構性轉型。當前，創新社會治理已然成為我國國家發展戰略和執政理念的重要組成部分，基層治理改革也已進入黨和政府的核心話語體系。在“全面推進國家治理體系和治理能力現代化”成為實現中國“現代國家構建”目標的過程中，治理理論的適用性及有效性必然會經歷中國本土經驗的挑戰和檢驗，并最終在實踐應用中體現出治理的“中國化方式”［1］。

改革開放前，我國城市基層社會的治理體系主要是以“單位制”為主、“街居制”為輔的管理體制，這一傳統基層管理體制的主要目標是實現國家對社會的控制和滲透。改革開放后，隨著單位制的解體，各種社會矛盾和問題不斷向基層沉積和轉移，導致城市基層社會出現管理上的“真空”［2］（P52）。同時，隨著社會管理體制與公共服務職能的轉變，各級政府不斷將大量行政性、社會性事務向基層轉移，來自于組織體系改革和社會結構轉型的雙重壓力使得城市基層治理體系呈現“全能化”“行政化”趨勢。針對上述治理困境，越來越多的學者開始將目光由“自治”轉向“共治”。隨著全球治理理論與治理實踐的發展，一種多元主體共治的體系應勢而生，以應對日益多樣化、復雜化的社會需求和碎片化、封閉式的官僚體制。由此，“多元共治”進入新一輪城市基層治理創新視閾，發揮多元主體共同治理的作用、重塑社區并推進社會治理創新，成為近年來我國基層治理實踐探索的經驗總結和改革新境界。基于多元共治體系在全球范圍內帶來的深遠影響，政府購買服務作為備受各國推崇、應用廣泛的治理工具應運而生，并迅速發展成為推動我國基層治理體系改革和創新的有力模式。近年來，上海、北京、深圳等地先后在購買社會組織服務方面進行了積極而有益的探索，形成了一系列特色鮮明的地方模式。［3］（P91）當前，在政府職能轉變、國家向社會賦權增能的過程中，政府購買社會組織服務已然成為我國城市基層多元共治中的一項重要創新舉措，源于實踐并用于指導實踐。正是在這種背景下，G市政府在全國率先啟動基層治理體制的改革創新。2011年，G市決定全面推進街道家庭綜合服務中心建設，并規定2012年6月底之前，完成全市所有街道家庭綜合服務中心的基本建設工作，同時推廣G市政府購買社會組織服務模式。項目通過政府購買社會組織服務的方式，由社會工作服務機構承接運營，采用“3+2”的服務模式，即根據各街區服務需求的實際情況，以“長者、青少年和家庭”等重點群體的服務為核心，以“義工、外來工、婦女兒童、殘障人士、社區矯正、社區發展等”服務為輔，以項目制運作的形式，面向全體社區居民提供專業的、多樣化的、優質的社會服務。

在此背景下，RB街道家庭綜合服務中心的項目建設（以下簡稱RB項目）得以迅速鋪開。筆者在對RB項目進行長時間參與式觀察后，注意到一個令人困惑的現象：近年來政府機構運作的制度化取得了很大進展，不論是政府官員的素質，還是法令法規的制定完善等方面都有了很大進步，但“行政關系人緣化”［4］（P215）的現象并沒有因此得到明顯改善。張云昊提出在基層政府實際運行中，一個引人關注的是，無論是正式權力的獲取或行使，還是各種資源的競爭和分配，都存在著一種非正式的途徑，即通過個人或團體的私下“關系行為”去獲取或行使職權，以爭取資源和現實利益最大化。［5］（P91-98）還有學者進一步指出，當今中國的非正式關系已經廣泛滲透到政治、經濟與社會生活的方方面面，利用非正式的關系網絡來獲取資源和權力，已經成為中國社會一個普遍存在的現象。本文將以RB項目為例，透過RB街道基層治理過程中呈現的各種“關系”，描述和解釋“關系”形成和運作背后的動力機制，并進一步探討G市基層治理的特殊樣態和空間格局。

二、基層治理的空間形態：各種“關系”的容器

“關系”在中國不僅僅指代關系結構本身，它還有著伸縮的邊界和豐富的內涵。中國人對于“關系”的理解不單單是指只有通過交往才能結成的紐帶，而更多還是指一種空間概念，或者說一種格局或布局性的概念。［6］（P135）早在20世紀40年代，費孝通就指出：中國傳統社會的結構狀態是“差序格局”，這種格局就“好像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋”，“每個人都是他社會影響所推出的圈子的中心”，“一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄”［7］。因而，中國的社會關系是從一個人一個人逐漸推出去的，是私人聯系的增加，而社會范圍就是一張由私人聯系所構成的網絡。

（一）人情、面子與權力的“私”化

在中國，個人的社會關系成為個人社會地位的重要決定因素之一。［8］人們不僅依據個人本身的屬性和他所支配的資源來判斷一個人權力的大小，而且還會進一步考慮他所屬的關系網絡。個人的社會關系網愈大，則代表他能夠運作的資源就愈多，他在別人心目中的權力形象也就愈大，因而我們說講究人情法則的社會必然是一個關系取向的社會。［9］（P22）質言之，在中國這種關系取向的社會中，個人所擁有的社會關系也是一種十分重要的權力。

“關系”和“人情”兩個詞本身并無貶義，隨著改革開放的深化及其所裹挾的高度市場化和貨幣化浪潮的侵襲，傳統的熟人社會向現代的陌生人社會快速轉型，城市基層在單位制時代所仰賴的人情和關系法則不斷被打破，“公共性和私人性”①的界限變得模糊不清。城市基層社會分化日益明顯，以利益為評判標準的時代逐漸成形，在這樣的背景下，傳統社會中人情往來上的“關系”發生了異化，隨之產生的是公共性的喪失和私人性的擴展。城市基層治理是一項“公”的事業，是以所有人的福祉和公共服務為旨趣的，講求公平和公正。和鄉村社會的“非程式化”［10］（P59）有類似之處，城市基層社會也講求人情和面子，基層干部利用人情和面子做工作本來無可厚非。早有學者對此進行過研究，并提出這是制度執行過程中的一種“變通”手法。然而，任由異化的人情關系規則在城市基層治理中不斷擴張卻是不可取的。正是在這個意義上，孫立平從社會資源配置的角度分析了中國當前社會關系模式的兩個基本組成部分：縱向的庇護主義關系和橫向的工具性個人關系。［11］（P22-32）楊美慧進一步證實，中國社會中的“關系”構成了與國家正式分配相對應的非正式的資源配置方式。［12］不論是縱向的庇護主義關系還是橫向的工具性個人關系，都屬于“私”的邏輯，與基層治理中的公共性有本質差異，“關系”（或稱非正式關系）的運作容易導致網絡的形成，在基層治理中很可能造成庇護主義盛行，派系斗爭激烈，從而改變城市基層治理的性質，衍生出一系列嚴重的社會問題。G市RB項目的實踐再一次證明，對非正式關系的運作在基層治理中有著典型的“化公為私”的作用。

值得關注的是，不論是社會組織還是各級政府，在很多項目實施中，其行為的主要動力都是“私”而非履行自身服務職能的“公”。甚至一些政府組織還鼓勵社會組織采用體制內部盛行的做法，運用“關系”去化解矛盾，而不是依靠自身的專業能力去爭取組織利益。“重關系而輕能力”的普遍現象似乎也預設著，社會組織進入基層治理空間中并非我們想象的那樣“高大上”，而經常是謹小慎微，夾縫求生的狀態，展現在社會組織面前的基層政權“機關”重重，稍有不慎就可能落得“退場”的結局。

（二）庇護關系下的“暗箱”操作

周雪光在詳細比對中國官僚制度與韋伯式官僚制度的基礎上提出，中國官僚體制中的向上負責制誘發了以人際關系來規避風險的傾向，所謂的“行政關系人緣化”指的就是中國政府組織內部的人緣化傾向。對于上級官員而言，在正式規章制度缺失的情況下，需要利用人際關系來確保政治的忠誠和任務的完成；而對于下級官員來說，一方面需要人際關系來降低或規避在完成任務過程中可能產生的風險，另一方面自身的晉升、獎懲和職業生涯在很大程度上直接取決于上級的主觀評判，其中非正式關系發揮了至關重要的作用。正是中國政府官僚體制中的不確定性和風險性導致了政府官員需要經營自身的社會關系網絡，動員網絡資源完成上級任務，出現問題時又能夠規避風險。這些做法加劇了政府官員在非正式關系基礎上形成的共謀行為，而行政關系人緣化則成為這些應對策略所導致的后果。在這種背景下，行政關系的人緣化帶來了官僚體制內部庇護關系的生產。作為一種特殊的非正式關系，庇護關系的形成和維系在于互惠互利的利益交換以及彼此之間信任和忠誠的情感融入。

隨著改革的進一步深化，單純的行政“依附性庇護”逐漸演變成政治與經濟行動者的“共生性庇護”關系。在共生性庇護關系網絡中，政府官員作為權力的持有者，利用所掌握的公共資源支配權與被庇護者進行交換，以獲取高額回報。而隨著G市政府購買服務的全面鋪開，一些經濟行動者偽裝成專業服務類社會組織，與政府官員形成一種新的“共生性庇護”關系。在RB項目的競標過程中，盡管大家形式上看到的都是按照正規程序開展各種活動，但還有更多對競標起關鍵性作用的活動是在我們視野之外的，而這些活動恰恰就是那些上不了臺面的、逆制度程序的“非常規行動”②。這些非常規行動熱衷于追求庇護關系以實現自身現實利益最大化的目標，而H先生就是一個地道的庇護關系網絡的經營者。誠如前文所述，對于RB街道的主要領導而言，相對于體制內部的熟人和外面的生人來說，與熟稔分利規則并游刃有余的H先生打交道，要容易和方便得多。由此，我們可以認識到，在由基層政府掌控的、有待分配的基層資源和機會面前，基層干部在正式組織內部進行尋租行為是有一定風險和難度的，但通過與體制外的行動者建立共生庇護關系網絡，相對來說風險不大且收益也更高。

有學者提出，國家并不是一個統一的整體，而是被各種裂痕所圍困的結構。裂痕之一產生于國家結構同一層次上（國家權力）的不同代理人之間，不同代理人具有不同的行動目標和價值取向；裂痕之二是由于政府官員對國家的忠誠不斷下降而產生［13］（P70），這進一步誘發了體制外被庇護者趨向于到政府組織內部需求庇護。庇護關系多數是一種工具性關系，庇護者和被庇護者不過是利用這種非正式關系進行權力與利益的交換，以實現各自現實利益的最大化。那些所謂的在庇護關系網絡中形成的各種“朋友關系”“兄弟關系”不過是經濟關系的偽裝，在絕大多數情況下，只有依靠經濟利益的紐帶，彼此間的關系才能得以維系。有趣的是，盡管如此，我們還是可以觀察到庇護關系形成的基礎是相互熟悉、相互信任的人際關系網絡，因而庇護關系又不是純粹的利益關系。

三、基層治理的空間實踐：正式權力的非正式運作

布林克霍夫認為，一個支持性的法律框架對具有活力的非政府性組織和充滿生氣的公民社會的出現，以及構建有效的伙伴關系都是首要的［14］（P3-18）。G市意欲通過購買服務的創新舉措改變以往政府單一提供公共服務的格局，并推動社會治理體制的改革，然而實然與應然之間卻存在著偏離。G市關于政府購買服務的制度框架仍不成熟，相關體系尚在進一步摸索并不斷調整中。

（一）項目招標：兩種不同的版本

事實上，關于G市RB項目的公開招標一直存在著兩個版本。一種是經過政府和學術界的一致認可，用于對外交流的“官方”正式版本。各街道確立項目需求意向后通過公開招投標的方式選擇社工服務機構，在中標機構公示過后區民政局、項目所在街道和中標的社工服務機構三方簽訂合同。區民政局為合同組織實施的監督方（丙方），街道辦事處為服務的購買方（甲方），社工機構為服務的提供方（乙方），合同以三年為一個周期，周期內一年一簽。在合同期內民政局組織第三方評估機構進行一年兩次的服務評估和不定期的服務抽查工作，目的是考核中標的社工機構服務開展和項目落實情況。評估成績結果為不合格的社工機構自動不再續約，評估成績結果為基本合格的社工機構由區民政局責令其在期限內完成整改工作，對評估成績結果為合格及以上的社工機構報批發放下一筆服務經費③，實現“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的家庭綜合服務中心創新模式。

在正式的版本之外，筆者通過實地調查發現，政府購買服務的實際運作遠比上述文件規范要復雜得多，我們暫且把它稱為一種隱性化的實際版本。也有其他學者注意到這一點并指出，“人脈”的關系運作在社會工作服務機構獲取項目中起到舉足輕重的作用，在某些項目的招投標中就出現了可能的“陪標”現象。［15］（P99-121）

什么叫“陪標”？為什么需要“陪標”？只有弄清楚這兩個問題，才有可能揭開實際版本的廬山真面目。所謂陪標，是指在項目進入招投標程序前，服務采購方就已經確定了意向機構，然后由意向機構自行聯系和邀請關系機構共同參加競標，以便確保意向機構達到中標目的的舉動。根據招標投標法第28條規定：“投標人少于三個的，招標人應當依照本法重新招標。”不難看出，即便采購方已經有了意向單位，但還至少要有另外兩家具備承擔招標項目能力、資信良好的法人或者其他組織參與投標，否則會導致流標和重新招標。因此，為了能夠確定無疑地投中標底，采購方都會有意無意地暗示，要求意向機構事前邀請其他兩家關系機構參與競標，以確保招標流程在形式上符合程序。

這種現象，在G市政府購買服務全面鋪開的過程中逐漸成為一種“常態”。凱特爾的研究發現，政府購買服務“并不總是那么容易發展或促進競爭”，“為社會服務尋找供應商，特別是合格的非營利組織，常常不是一件容易的事情”［16］（P132）。作為一個新出現的新生事物，取得合法注冊身份且具備一定資質同時還具有相關項目經驗的社工機構本就不多，如若按照招投標的正常程序進行，則有可能出現重復流標的現象。出于自身利益考慮，采購方傾向于招標前會與競標機構進行洽談溝通，并最終達成一定合作意向，這就有可能催生違規行為，產生一些隱性契約或是內部約定等。政府購買公共服務的過程，實際上是公共權力干預下的利益分配過程。［17］（P82）曾永輝指出在一般情況下，招標公司由街道具體負責，這就造成凡是與街道關系密切的機構都能夠得到“關切”和“特殊照顧”，甚至可以量身定制招標文件中“商務部分和技術部分”的得分設置，人為操控評標專家組人員，導致“蘿卜標”“圍標”等有失公允的現象時有發生。［18］（P101）

（二）政府購買：非正式關系主導下的“競爭”

組織研究很早就發現，組織成員間不僅有建立在正式結構之上的正式關系，同時也有與組織正式結構不同的非正式關系（也被稱為社會關系或私人關系）。正式關系一般指的是按制度執行的關系，具有一般性和普遍性的特征，在官僚體制內指的是科層關系，表示公事公辦；非正式關系多指代正式關系之外的各種社會關系，具有特殊性，組織成員間的互動因社會關系的迥異而截然不同。非正式關系不僅體現為互惠的和特殊的人際關系，而且深深根植于中國傳統的深層文化和合乎情理的邏輯之中。隨著經濟社會的發展，社會結構發生著重大變遷，非正式關系延伸到更為廣泛的政治、經濟和社會領域。非正式關系的運用在基層政府運行中表現得相當深刻和廣泛，相對于科層制體系的程式化和制度化的剛性約束，非正式關系所創造的靈活性空間對基層官員而言，更具有吸引力。非正式關系不僅是政府官員獲取權力資源的決定性因素，而且還是權錢交易活動實現的重要依托。RB項目之中是否存在權錢交易的違規內幕，根據筆者有限的調查，還不得而知，但是我們卻可以從RB項目背后復雜的關系網絡中找到一些蛛絲馬跡。

結合RB項目的實踐可以認識到，較為明顯的是通過“臺面下”的談判和極有可能存在的、制度外的私下交易來“購買”公共服務。不僅如此，G市所謂的競爭性招投標就筆者看來更像是一場“表演”，社工機構在臺上演戲，政府在臺下看戲。由此，G市自上而下發起的這場政府購買服務的運動其實是政府主導下的一場“造勢”，而所謂的“表演”其實就是當購買服務的倡導者（例如學者、改革派官員等）意圖建立多元共治社會治理模式的時候，基層政府就需要和社會組織相互配合在基層造“勢”來迎合這種意圖。

或許正如斯萊克所指出的，政府購買公共服務不像是出于對公共的經濟理性的信仰，而更像一種象征性的政治行為，它并不追求競爭和低成本，而只用來向外界表態“政府已經從直接的公共服務提供中解脫了出來，它并不侵占私人市場，變得越來越小、越來越有效了”［19］(P296-315)。顯然，對于G市基層政府而言，對政府購買家庭綜合中心服務項目的關注并不在于項目效益，而是對“象征意義的追求遠勝于服務創新的實踐”，購買不再是一種“政策工具”，而搖身一變成為一項“政治任務”。綜上，G市政府購買公共服務歸根結底并沒有形成一種真正意義上的契約式市場行為，而仍舊停留在政府“自上對下”的行政行為上。

四、基層治理的空間格局：正式與非正式的耦合

隨著G市政府購買服務的推進，筆者發現基層政府組織的治理能力并沒有得到很大改善，相反，大量謀利行為和越位行為的存在，導致基層政權的合法性被逐步消解。中國城市基層治理尚未真正實現制度化治理，而是充滿了半正式和非正式的治理技術，本文將這種半正式或非正式的治理實踐所生產出的基層治理空間視為一種“半制度化”的治理空間。所謂“半制度化”指的是從普遍認可的固定化模式向特殊的、不固定的方式進行轉化的過程，在基層規則混亂的治理實踐中，G市的基層治理并沒有朝著規范化、有序化的方向變遷，而是向著多重規則甚至無規則的方向發展。G市的實踐最終證明，中國城市基層治理空間既不同于西方的公民社會，也不是像制度設計層面描述的多元共治結構，而是充滿了種種實用性、技術性的治理痕跡，以一種“中國特色”的基層治理樣態存在著，且將長期存在下去，這是一種“半制度化”的彈性治理空間，意味著低規范性、低組織性以及高自利性。

RB項目的經驗表明，脫離了正式制度規則束縛的基層官員變得日益追求個人利益最大化，行政關系人緣化以及非正式關系的運作導致正式制度規則下的合法性開始消解。基層官員為了規避謀利的風險，會有選擇地執行政策安排，刻意歪曲理解甚至規避正式制度的設置。基層政府的行動邏輯也往往是由基層官員的動機所決定，政府行為的關鍵是由主要負責的領導人所左右的，領導人的趨利行為暗示著其掌權的政府組織的行為方式也將是趨利性的。質言之，基層政府將“政府購買社會組織服務，創新基層治理”這一國家意志僅僅用于服務自身意志的實現。

結合RB項目的實踐，筆者發現這些非正式制度的嵌入使得基層治理機制發生嬗變，同時亦引發制度自身的調整。隨著現代治理規模的不斷擴大，正式制度得以貫徹執行的鏈條相應拉長，更多的政府部門和官員參與到執行的過程中。但是，身處其中的官員并不是機械性地執行上級命令的“應聲蟲”，而是由帶有各自想法、情感、利益的社會人構成，他們也遵循自利人原則，并追求現實利益最大化。在RB項目的實施中，我們可以窺見一二：在S社工服務機構不能順利中標甚至產生質疑抗爭的想法時，街道辦的直管領導能夠從中進行干預和強勢回應，在一定程度上體現了基層政權對正式規則的遵守，但是為了避免S社工服務機構不服從安排而中途撤出投標，直管領導不得不搬出未來合作機會和領導面子進行說服，最終使得正式規則被非正式關系所打破。從實用性來看，這種“半制度化”的實體治理方式確實能夠達到官民兩便的治理效果［20］，但不容忽視的是如何把握“正式與非正式”之間的度，塑造“正式與非正式”之間總體性的“利益平衡”，成為下一步繼續研究的方向。值得一提的是，本文并不是要對現有基層治理模式進行一種道德或價值上的評判，而是在于通過分析和揭示基層政權的關系運作機制，展現不同場景和情境下基層治理空間的動態面向，進而深刻理解具有中國特色的治理實踐的復雜性和多變性。

五、結 語

在半制度化的治理模式中，政府購買服務項目并沒有真正按照國家意志發揮作用，社會組織獲得項目主要依靠的是“關系”而不是“能力”。G市政府購買服務的大動作并沒有真正帶來城市基層治理向多元共治機制的轉型，也沒有帶來基層社會力量的壯大與基層自治的出現，但同時這也并不意味著國家對基層社會治理沒有進行有力形塑，事實的真相似乎介于“國家權力弱化”與“社會力量不足”兩種觀點之間。根據這一理路，與其把政府購買服務視為一個培育社會力量的過程，或是一個國家試圖重新控制社會的動員嘗試，不如把它視為一個國家與社會在基層互動的事件，這一事件的動力來自于國家的主動變革，卻受到了基層政權非正式運作邏輯的消解，受到了基層社會既有關系結構的制約，導致整個基層治理空間規則的混亂，使得整個政府購買服務的過程呈現出一種碎片化的面向，其結果既不是國家希望看到的，也不是基層社會希望看到的。這就進一步引發筆者的思考：在基層治理新舊困境迸發的過程中，如何找回國家自主性，又如何找回社會自主性。

找回國家自主性：公共性再造。誠如前文所述，國家是普遍意義上“公”的代表，而基層治理的實踐所反映的卻是基層官員、體制外被庇護者乃至社會組織“私”的利益表達問題。國家的制度安排被官僚體制所吸納并按照官僚體制內部的規則和共謀邏輯執行，國家的項目資金被基層所俘獲并按照體制外被庇護者與基層官員內部約定的利益規則完成分配，基層治理遭遇到大量私利和無原則行為，資源再分配中國家自主性喪失的問題得以凸顯。要形塑國家的“公”而克服其他主體的“私”就必然要找回國家自主性，而公共性再造成為近年來加強國家政權建設的可行性路徑之一。無論是政治領域還是社會領域，公共性問題都是現代國家發展的一個核心議題。從前文的分析中，我們可以得知，無論是國家本身治理轉型的復雜性還是制度執行的低效性及基層社會實踐的具體化，都是造成公共性喪失的主要影響因素。

找回社會自主性：社會性歸位。根據米格代爾“社會中的國家”的分析路徑可知，國家影響著社會，社會也反過來影響著國家，國家與社會力量的對比是持續變動的，但是不管如何變動，他們中的任何一方都無法建立起絕對的權威。最終，國家與社會的持續博弈導致形成一個“社會中的國家”，國家的有限性是顯而易見的，如果我們理解了國家內生的有限性，那么實現社會性的歸位，推動社會發揮其不可替代的作用是大勢所趨。一是完善利益表達機制。加強社會組織利益訴求的制度建設，從制度上保障落實自下而上的話語權、參與權和監督權；加強社會組織利益訴求表達的法律體系建設，有針對性地根據社會組織的非營利性特征因地制宜制定相關的政策法規，并將社會組織表達利益訴求的方式和程序進一步納入法律法規體系中；合理發揮自媒體在利益表達中的作用，應用媒體理性表達社會組織利益訴求的功能。二是推進社會組織分類。對社會組織進行分類有利于實現公共服務需求的多元化回應，有助于推動公共服務品質向縱深化發展。

注釋：

①公共性一般指代事物不以個人意志為轉移，是一套大眾認可的社會運作機制；私人性則往往是個體經濟地位、認知方式和情感偏好等的體現。

②根據學者張兆曙的研究指出，非常規行動就是指那些在安排社會行動的過程中“不按套路（或常規）出牌”，或者在例行化的行動程序和路徑之外“另起爐灶”的行動。

③按照G市2011年9月發布的《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》規定，一年一撥款（分三次），政府購買服務資金在合約簽訂生效之日起15個工作日內撥付55%，年度中期評估結束后15個工作日內撥付40%，年度末期評估合格后撥付5%。