全面推進基層行政事業單位內部控制建設研究

代瀟灑

摘 要：本文在簡要分析內部控制制度缺陷的基礎上，針對我縣行政事業單位內部控制中存在的問題進行深度剖析，并提出全面推進我縣內部控制制度建設的建議。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;建設

一、相關案例

我縣某鎮財政所原副所長任某挪用公款案例，是我縣財政系統最典型的廉政風險防控反面教材。2010年10月至2016年7月期間，任某利用在我縣農村商業銀行開設的個人賬戶，長期存儲南坪鎮各村上繳的新農合籌資款。在2012年2月至2016年1月期間，任某在負責收繳新農合籌資款的過程中，利用資金管理漏洞，公為私用，擅自挪用農合籌資款歸個人使用，進行營利活動，涉案金額較大。

實施有效的內部控制在保證行政事業單位各項經濟活動的合法合規、資產的安全和有效使用方面至關重要、不可或缺。這一案例是我縣部分基層單位存在內部控制缺陷的突出典型，“亡羊補牢，為時不晚”，以案促改，不僅要嚴肅基層財經紀律，扎實開展基層廉政建設，更要健全基層內部控制制度建設，強化內部流程控制，明確關鍵控制節點和風險評估要求，提高基層內部控制的針對性和有效性，防止權力亂用濫用，在其內部構筑一道有效防范舞弊和預防腐敗的“防火墻”。

二、基層行政事業單位內部控制存在的缺陷

在加強廉政風險防控機制建設的大背景下，我縣各級行政事業單位根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》積極推進內部控制建設，加強本單位風險管理，雖然在相關領域上取得了初步成效，但是也應該看到并不能忽視部分單位重視不夠、制度建設不健全、內部流程控制不完善、風險評估不到位等問題。

1.基層單位內部控制意識淡薄

內控制度合理有效實施缺少不了良好的內控意識，特別是管理者的內控意識。我縣部分基層單位負責人對內部控制重要性和現實意義認識存在短板，導致內控制度的制定形式大于實效，對經濟活動業務層面的控制不足，單位內控制度束之高閣，再加上基層單位人員風險防范和權力制衡等內控意識后知后覺，致使相關人員利用內控中存在的漏洞挪用公款、徇私舞弊。在本案例中，時任南坪鎮財政所所長劉某因未正確履職，對單位人員疏于管理，內控意識淡薄，風險管理遲滯，也要相應追究其責任。

2.內部控制制度缺乏針對性和有效性

“明者因時而變，知者隨事而制”，基層單位內控制度應當符合國家有關規定、本單位業務性質和范圍，并隨著控制內外部環境、單位經濟活動的變化而不斷調整和完善。我縣部分基層單位雖然制定林林總總的內部控制，但其目的只是迫于上級壓力應付相關部門的檢查而制定，沒有具體針對單位內部管理薄弱環節和風險隱患設計制度;抑或雖然制定了比較完善的內控制度，但遇到問題依舊靠經驗和慣例辦事，內控制度卻被置若罔聞，缺乏有效的執行力。

“行成于思毀于隨”，這種敷衍了事的內控制度，因缺乏針對性和有效性，有百害而無一利。在本案例中，南坪鎮財政所因沒有嚴格執行本單位內控制度，對收支業務控制、資產控制隨意性較大，沒有將各村上繳的新農合籌資款及時、足額上繳國庫或財政專戶，而是存入任某私人專戶，為其截留、挪用該籌資款提供“便利”。

3.內部控制體系不完備，單位層面和業務層面控制存在盲點

在單位層面控制上，基層行政事業單位礙于編制有限、人手不足等資源局限，崗位職責權限劃分不科學，內部權力制衡存在盲點，崗位設置不合理，一人多崗的現象屢見不鮮。

在業務層面控制上，部分基層單位在財產保護控制上存在空白點，缺乏實施有效的資產日常管理制度和定期清查機制，賬外資產屢禁不止。再者，基層單位長期的慣例固定下來形成的“一把手”審批模式，在內部授權審批控制上存在誤區，以往形成的審批模式考慮到單位規模較小的實際情況，符合成本效益原則，但基層單位也要審時度勢相應采取補償性控制措施，定期或不定期對“一把手”進行獨立的監督檢查，以避免出現舞弊和欺詐行為。在任某挪用公款案例中，一一暴露了以上崗位職責不清、授權不當和風險定期評估機制缺位等問題。

4.內控制度監督檢查和自我評價不足，缺乏有效的外部監督

內部控制建設并不是一朝一夕的，而是一個長期的、動態的過程，在內控制度執行的過程中不免存在偏差，這就需要采取必要的監督措施，且行且監督，及時發現內部控制缺陷并加以改進。對此，基層單位積極建立健全內部監督制度，是內控有效實施之保障，不足的是我縣部分基層單位大都沒有建立專門的內部監督部門，而是由本單位財務部門負責，監督工作缺乏相對的獨立性，內部監督制度形同虛設。

與此同時，基層單位人手不足，沒有設立專門的評價部門，自我評價工作由財務人員承擔，而財務工作大都由其他人員兼辦，缺乏獨立性、專業勝任能力和權威性，單位內部控制自我評價工作顯得力不從心，很可能事倍功半。

此外，審計部門主要側重對基層單位財務報表進行審計，幾乎對單位內部控制不發表審計意見，缺乏有效的外部監督，以上不足導致我縣部分基層單位在資金管理方面存在很多問題。

三、全面推進基層行政事業單位內部控制建設的建議

1.深化宣傳教育，強化基層單位內控意識

各單位要加大宣傳教育力度，提高內部控制的重要性認識，做到內化于心，有計劃地組織單位負責人進行培訓學習，做到固化于制，強化其在單位內控制度建設中的“第一責任主體”意識，始終把責任扛在肩上。

同時，根據不同崗位職責，特別是關鍵崗位，開展有針對性地職業道德教育和業務培訓，層層負責，人人擔當，引導基層單位自覺提高風險防范和抵制權力濫用意識，進而形成良好的內控意識，管好關鍵人、管到關鍵處、管住關鍵事、管在關鍵時，為全面推進基層單位內部控制建設營造良好的控制環境。

2.健全內部控制體系，強化內部流程控制

（1）在單位層面控制上?；鶎訂挝粦敯凑諆炔靠刂埔?，建立適合本單位實際情況的內控體系，合理合規的優化業務流程，完善風險評估機制，并針對本單位內部管理薄弱環節和風險隱患，成立風險評估工作小組，制定風險應對策略，修補短板的缺陷。

加強本單位內部權力制衡，對“三重一大”事項應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，徹底擺脫“一把手”審批模式的路徑依賴，將短板變成長板。

建立健全內部控制關鍵崗位責任制，對本單位重點領域和關鍵崗位優先控制，尤其對關鍵崗位人員建立人員交流、定期輪崗制度或強制休假制度，發現問題及時上報并追究相關人員的責任。此外，對不具備輪崗條件的單位應當采用專項審計等替代性控制措施。

（2）在業務層面控制上。全面推進基層單位內部控制建設，還應強化內部流程控制，分析各業務環節的風險因素，明確各環節關鍵控制節點，并采取相應的控制措施。以任某挪用公款案例為鏡鑒，針對資金活動管控不嚴情況，分析如何強化資產控制。

建立資產日常管理制度和定期清查機制，定期盤點單位的資產，對資產實施動態監控，做到賬實相符、賬賬相符，對賬實不符的及時處理，嚴禁資金的體外循環，確保資產安全完整。

建立健全貨幣資金管理崗位責任制，加強歸口管理，不得由一個人辦理貨幣資金的全過程業務，嚴禁一人保管銀行預留全部印鑒章。同時，加強貨幣資金的核查控制，指定不辦理貨幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金，核對銀行存款余額，發現問題及時上報并查明原因。

3.強化監督檢查工作，提高考評問責力度和外部監督強度

“無規矩不成方圓”，基層單位應當建立健全內部監督檢查制度，并對本單位內部控制的有效性進行自我評價。通過日常監督、專項監督，會會診、把把脈，及時發現單位內部控制存在的管理短板和薄弱環節，對癥下藥，有針對性地建立健全內部控制體系，以評促建，把內部監督、自我評價和績效考核有效結合，加大考評問責力度，以追責問責促責任落實。

建立內控報告制度，促進內控信息向單位內部和外部定期公開，以信息公開的監督之力推動單位內部控制建設，全面提升內控信息化水平，充分發揮內控監督平臺的自動防控作用。

同時，財政部門要加強與審計、監察等部門的交流、協商和信息共享，提高外部監督強度，規范和監督單位內控建設，推動社會第三方參與單位內部控制建設，積極探索建立單位財務報告內部控制實施情況注冊會計師審計制度，充分發揮外部監督作用，形成監督合力。

參考文獻

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4.楊曉華.關于加強行政事業單位內部控制的思考.財會通訊·綜合，2010（9）.

（責任編輯：王文龍）