推行繼承登記告知承諾制應防范法律風險

劉博覽

摘要：2019年5月7 9，司法部下發關于《開展證明事項告知承諾制試點工作方案》的通知，確定在13個省（市）和公安部、自然資源部等5個國務院部門中開展證明事項告知承諾制試點工作。為落實通知精神，持續推進“減證便民”行動，自然資源部也于近期選擇了非公證繼承這個不動產登記領域的“痛點”，開展告知承諾制的試點工作，可以說是不動產登記制度的重要創新舉措。試點工作的成效將為各地登記機構提供有益的借鑒，但同時作為一項新生制度，推行后不可避免地存在一定法律風險，擬結合訴訟工作的經驗，對其中存在的問題作初步探討，以期進一步推動制度的完善。

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）11-0054-56 收稿日期：2019-09-15

1告知承諾制應用于不動產繼承登記符合“放管服”改革理念

告知承諾制作為對傳統行政審批方式的一項創新，在“人世”之初由上海浦東新區率先實行，最先試行于企業登記，逐漸擴展至衛生、工商、環保等范圍，取得了良好的社會效果。實踐證明，告知承諾制降低了行政管理成本，提高了行政效率，便利了申請人辦事，從源頭上預防腐敗，實現了政府從傳統管制型審批到現代契約化管理的轉變，符合市場經濟規律和建設法治政府的要求，因此得到各級政府和行政部門大力倡導。黨的十八大以后，黨中央、國務院高度重視轉變政府職能，不斷推進“放管服”改革，將告知承諾制的實施范圍涵蓋于行政審批的大多數事項，取得了突破性進展。

2016年司法部廢止了1991年下發的《司法部、建設部關于房產登記管理中加強公證的聯合通知》后，申請不動產繼承登記不再要求強制公證，由于辦理難度大，多數地區都存在畏難情緒因而推進緩慢，成為了人民群眾辦事的“梗阻”問題。自然資源部將此項工作作為試點推進，是在現行登記制度和法律框架下一次務實的創新和有益的探索，對提高登記效率，促進行政部門職能轉變具有積極意義。

2試點方案實施可能面臨的法律風險

不動產繼承涉及的民事法律關系眾多，以及被繼承人死亡導致一些證據無從核實、家庭關系復雜多樣等因素，一直是不動產登記的難點。試點方案要求，不動產登記機構以書面形式將規定的死亡證明、親屬關系證明一次性告知申請人，申請人確實難以獲取上述證明材料的，可以對證明材料所證明事項作出書面承諾并愿意承擔法律責任，登記機構即可依據該書面承諾辦理繼承登記。從以上具體內容看，存在以下風險點。

2.1法律依據不足

不動產登記作為一項物權確認和公示制度，與行政許可等告知承諾制廣泛使用的行政事項有很大區別。《不動產登記暫行條例實施細則》第14條規定，因繼承、受遺贈取得不動產，當事人申請登記的，應當提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產分配的協議以及與被繼承人的親屬關系材料等，也可以提交經公證的材料或者生效的法律文書。不動產登記嚴格依照法律法規的規定收取材料，申請人提交材料的真實性和有效性是登記的前提和基礎，如依據書面承諾即可代替證明材料，該方式是否有法律依據作支撐，或者說在現行司法體系中該書面承諾方式是否得到承認，建議進一步研究。

2.2行政訴訟時法院可能認定登記機構規避審查義務。導致不利結果

《物權法》第12條規定了登記機構的審查職責，《不動產登記操作規范（試行）》第1.8.6條對繼承登記審查程序作出了嚴格規定，并賦予相應的調查權限。實際上在強制公證取消后，依照上述規定，登記機構的審查標準和公證審查標準就具有高度相似性，應當對當事人死亡情況的真實性、法定繼承人的范圍、親屬關系等進行審查，必要時還須通過發函等方式進行調查。而告知承諾制與法定審查方式不一致，只對書面承諾和能夠提供的材料進行審查，而法院在審理不動產行政案件時，以法律法規設定的內容作為判斷登記機構是否盡到“合理審慎”審查義務的標準，如僅提交書面承諾，而缺少其他證明材料，則法院極有可能認定登記機構未充分履行法定職責，不符合審查的合法性原則，進而判決敗訴。

2.3擴大自由裁量權的使用可能導致登記錯誤

對于登記機構來說，申請人提供的材料只要能夠滿足登記的形式要件就是充分的，只要登記材料沒有明顯的瑕疵就是符合規定的。而對于申請人來說，總是傾向于免除自身提交證明材料的義務。在實務操作中如何認定申請人“確實難以獲取證明材料”就擴大了自由裁量空間，遇到一些惡意申請人，即使能想辦法獲取證明材料，卻隱瞞事實聲稱通過多種渠道無法獲取，作為登記人員難以核實，且目前登記機構與公安、金融、稅務等部門尚未建立信息共享平臺，在審核時難以通過該機制對申請主體信用情況、犯罪記錄、納稅記錄等信息進行核實，增加了審查難度，容易造成制度的誤用。

3因繼承登記引發的行政訴訟案例

3.1李某訴登記機構不予受理告知書案

基本案情：原告李某的父親李某平亡故后，原告于2018年4月，就其父親名下房屋申請辦理繼承轉移登記，提交了民事判決書、被繼承人李某平的死亡證明、繼承關系證明、不動產權證書等材料。登記機構查驗后發現，其提交的民事判決書載明，被繼承人李某平生前育有一非婚生子，根據《繼承法》第10條規定，屬于法定繼承人。經查驗和詢問等，原告表示被繼承人的非婚生子無法找到。由于申請人的缺失，登記機構向原告發出不動產登記不予受理告知書，李某不服遂訴至法院。

法院審理時，原告訴稱，民事判決書中雖寫明有非婚生子，但根據其調查和尋訪，無法找到該人存在的其他證據，而且該判決書作出所依據的筆錄上也有矛盾之處，目前時間相隔久遠，窮盡一切方式都無法找到此人，影響到其權益。目前原告已提起民事訴訟，該案中止審理。

3.2湯某訴登記機構不予受理告知書案

基本案情：涉案房屋登記在湯某富名下，湯某系其子。2018年6月原告湯某申請涉案不動產的繼承轉移登記時，提交了申請書、身份證明、不動產權屬證書、死亡證明等材料。并提供了當地公安局出具的戶籍信息證明及當地檔案館出具的湯某富婚姻檔案，以此認為其是湯某富的唯一繼承人。但是無法提供湯某富父母的任何資料。為此，登記機構以繼承證明材料不齊全作出不予受理，原告不服，提起訴訟。

登記機構認為，且不論湯某富的婚姻及可能有其他子女的情況，根據《繼承法》規定，湯某富的父母是第一順序繼承人，從原告提供的資料中，對于湯某富父母狀況無任何的資料反映。僅以公安局出具的戶籍信息證明及檔案館出具的湯某富婚姻檔案，認為其是唯一繼承人明顯欠妥。該案審理過程中經法院調解，湯某答應進一步提供材料，登記機構為其辦理繼承登記，湯某撤訴。

3.3以上兩個案件的研討焦點

李某案中，登記機構發現申請人提交的民事判決書載明被繼承人李某平生前育有一非婚生子的情況，據《不動產登記操作規范（試行）》第1.8.6.2條，受理繼承登記前應由全部法定繼承人共同到登記機構進行繼承材料查驗和詢問。因繼承人缺失而作出不予受理決定。

湯某案中，因其提交的材料不符合繼承登記的收件要求，據此向其發出不予受理告知書。

如果以上案件適用告知承諾制，則可使其作出書面承諾后為其辦理，免于訴訟，但又引發三個問題：一是登記機構往往通過對申請材料進行交叉印證發現其中的矛盾之處，如申請人無法解釋或證實的，是否都可以適用書面承諾方式？二是如果材料中顯示的情況屬實，今后第三人主張權利的，登記機構依然無法免于訴累。三是申請人如作出虛假承諾，或實際無法履行其承諾，發生登記錯誤后并不能免除登記機構未履行審查義務的法律責任，同樣給登記機構帶來了法律風險。

綜上所述，除方案中提出的信息共享、失信懲戒等制度外，在試點推進過程中，還應注重與各級法院的溝通協調，就該制度的法律地位以及可能產生行政訴訟后的司法裁量標準加深溝通。同時，建議在制定相關法律法規時，將該制度進一步確認和規范，以逐步完善此項制度，保障其順利施行。