新中國70年農村體育基本公共服務供給機制：演變歷程、現實困境與創新條件

姚 磊

（巢湖學院 體育學院，安徽 巢湖 238000）

新中國成立70年來，農村體育發展取得了顯著成效，其中體育基本公共服務供給是其發展最為重要的動力之一。進入新時代，全民健身國家戰略推進、新型城鎮化發展、鄉村振興戰略布局和體育強國綱要實施，都對農村體育基本公共服務發展提出新的要求和新的任務。在新的歷史起點上，回顧農村體育基本公共服務發展歷程，深刻把握其實態和特征，認真思考我國農村體育基本公共服務供給機制的創新條件，對于新時代全面推進農村體育發展、提升農民身體素質、促進鄉村文化振興和實現全面建成小康社會，意義重大。基于此，本研究依托2014年國家社會科學項目農村體育基本公共服務課題組，在江蘇省、安徽省和四川省的農村實地調查，采用分層隨機抽樣，在安徽省、江蘇省各選3個地級市，每個地級市選取3個鄉鎮，每個鄉鎮選取3個行政村；在四川省選取3個地級市，每個地級市選取3個鄉鎮，每個鄉鎮選取4個行政村。共計選取90個行政村。

一、農村體育基本公共服務供給機制的演變歷程

（一）農業合作社和人民公社時期（1949—1984）

新中國成立之后，農村為了發展農業經濟，成立農業合作社。伴隨著農業合作社發展，農村體育基本公共服務也逐漸成型，其主要任務就是發展農村體育組織和開展體育文化活動服務。1956年的全國農村體育工作會議上提出“服從生產、堅持業余、自愿原則、開展簡單易行的體育活動”方針，要求青年團繼續領導農村體育發展，繼續結合民兵訓練開展農村體育。在人力資源方面，1951年中華全國體育總會籌備委員會“建議各地分會，協同地方教育系統，利用暑期進行體育干部培訓，發動中小學體育教員、部隊中愛好體育者參加”[1]。在場地建設方面，主要依靠青年團發動農民自己動手建造簡易、適用、標準低、花費少的場地。這一時期，農村體育基本公共服務主要是改造、恢復，政府是唯一供給主體。

1958年，我國進入“政社合一”的人民公社化運動，農村體育基本公共服務也隨之進入新階段。在供給主體方面，1959年，中央對國家體委的體育十年規劃的報告批示指出 “體育運動應在人民公社的統一安排下，結合勞動，使之成為廣大群眾熱烈喜愛的事情”，此時期供給主體是人民公社；在活動內容方面，1961年，《全國體育工作會議紀要》明確指出“現階段群眾體育活動應該根據生產發展需要，采用自愿與可能的原則”。1964年后，結合民兵工作和衛生保健工作，積極開展廣播體操、游泳、登山運動、球類運動等小型多樣的體育活動；在籌資機制方面，主要是制度內和制度外兩種，農民體育活動主要依靠民兵參加勞動解決。1982年后，主要依靠公社生產隊集體經濟支持，同時依靠社中青年從事副業補貼點、熱衷于體育的社會人士資助點，按照“民辦公助”的原則，政府也撥付一點，在沿海地區也出現鄉鎮企業贊助修建運動場地；在決策機制方面，由于人民公社的資源高度集中化，農民是公社成員，對體育基本公共服務供給缺乏話語權和參與權，基本都是由政府自上而下單向決策。

（二）家庭聯產承包責任制時期（1985—2005）

1978年改革開放之后，農村施行家庭聯產承包責任制。這一階段，農村經濟社會發展較快，農民的體育需求呈現上升且多元化特色。同時農村體育基本公共服務也呈現多元化的供給態勢。在供給主體方面，政府依然是主要提供者。1993年《關于深化體育改革的意見》提出“國家調控、依托社會、自我發展活力的體育體制和良性循環的運行機制”，農村體育基本公共服務供給主體呈現多元化樣態，在江浙一帶的鄉鎮企業和體育單項協會已經開始投入農村體育領域。在籌資機制方面，仍然是制度內和制度外，由于各級政府責權利劃分不清，基層政府承擔大量轉移下來的體育基本公共服務事權，但財權未下沉，導致基層政府體育服務財政不足，籌資不得不依靠制度外，以“三提五統”等分攤形式到農民頭上。在供給決策機制方面，一方面，由于政府的高度行政化管理模式，農村體育基本公共服務決策依然是自上而下為主，領導意志、政績思維濃厚，農民偏好得不到體現，習以為常地不主動參與相關決策；另外，聯產承包制讓農民全身心投入到家庭生產之中，對體育之類的文化需求意識不上升反而下降。

（三）農村稅費改革后時期（2006—）

隨著農業稅改革的逐步推進與實施，包括體育在內的農村公共服務供給機制也發生深刻變化。在供給主體方面。政府仍然占主導，基本形成以縣、鄉（鎮）、村的行政機構，縣級政府承擔供給主要責任。在政府的支持和激勵下，社會團體、企業和個體等也積極參與到供給行列之中，特別是政府“購買”服務的形式，吸引一大批社會團體、企業。在籌資機制方面，農業稅取消之后，為了彌補基層政府體育基本公共服務供給不足現實，中央政府增強了供給責任，以體育彩票公益金為主進行供給，廣泛用于體育場地、國民體質監測、全民健身活動、社會體育指導員培訓等。同時，諸如村民自籌、鄉鎮企業贊助和個體資助等制度外的籌資開始活躍，較好地彌補政府供給的不足。在供給決策機制方面，這一時期農村基層民主建設成效顯著，自下而上的“一事一議”在體育方面受到重視，但是政府的主體地位沒有變化。

二、農村體育基本公共服務供給機制現狀審視

（一）供給現狀

1.體育場地設施供給

課題組調查顯示：有14.4%的鄉村無體育健身場所，主要集中在四川省。當前農村體育健身場地的類型，排在前5位的是籃球場（65.3%）、乒乓球臺 （60.6%）、健身路徑 （58.7%）、文化廣場（55.6%）、綜合文化室（48.3%）。在有健身設施的77個村中，人均面積0.05~0.94m2的占63.3%，0.95~1.46m2的占比 15.7%，1.47~2.01m2的占比13%，2.02m2以上的占8.0%；場地使用率較高的行政村只有22.3%，一般的有33.4%，不高的有33.6%，基本不用的10.7%；在管理方面，有77.9%的村選擇有專人維護，有22.1%的村選擇放任自流；有5個村籃球、羽毛球、排球、乒乓球場地缺損網、地面破損程度不一，有3個村只有半個籃球場地，全部符合標準的村26個；有11個村的籃球場地、排球場地存在被占用、閑置和廢棄狀態；12個村具有塑膠層面和籠式場地，其它基本上是水泥地、沙地和土地，有燈光設備場地7個村，室內場地5個村；在村委會和學校內的場地有9個村。課題組調查表明，僅是籃球場、乒乓球臺和健身路徑的高達42個村，超過3種類型場地的村占15.6%，有3種類型場地的村占38.9%。以集中形式布局場地的有43個村。

2.體育文化活動開展

課題組調查發現，有35.6%的村在2017—2018年沒有開展1次體育活動，9.0%的村舉行過1次，13.3%村舉行過2次，23.3%村舉行過3次，17.8%的村舉行4次及以上。同時，村民認為體育活動組織較好的占11.9%，認為一般的占66.7%，認為較差的20.3%，認為很差的1.1%。可見當前農村體育公共服務供給活動得到村民的一定認可，但還是有待完善，特別是活動的受眾群體多數是女性、老年人和青少年，而對于中青年很少，這與中青年外出務工有關系，政府在供給中應該要慎重考慮，盡量使得體育公共服務惠民全體。

3.體育組織建設

體育組織服務是農村體育基本公共服務開展質量的重要保障。在江蘇省，2014年后，鄉鎮的體育總會、老年人體育協會、社會體育指導員協會覆蓋率達到100%。2018年，安徽省滁州市各鄉鎮基本建成1（體育總會）+2（老年體育協會、社會體育指導員協會）+N（各類單項協會）的村鎮發展模式。2017年，四川省建成農村鄉鎮體育組織3305個，健身站點15496個，各級各類體育社會組織基本覆蓋了全省城鄉[2]。而在川南地區的5市20村的一項調查顯示，當前有體育組織的僅占15.3%，沒有體育組織的村莊高達到84.7%，可見川南地區農村體育組織嚴重匱乏[3]。本課題組通過調查也發現，雖然目前農村體育組織建設有了一定的進展，但是總體缺口較大，在90個鄉村中，有晨晚練點的占78.9%，主要以廣場舞、各類健身操、太極類為主。村級健身組織1個的占33.3%，有2個的占23.3%，有3個的占11.1%，有4個及以上的占11.2%，無健身組織的占21.1%。從組織的類型看，老年體育協會和婦聯比例大，分別為84.4%和65.5%，農民體育協會占12.8%，單項協會占17.2%，共青團占28.1%，文化、教育等其他組織占20.8%。村民認為農村體育組織開展工作較好的占17.5%，一般的占60.8%，較差的占21.7%。

4.經費投入

查閱國家體育總局網站了解，2011—2015年國家體育總局本級體育彩票公益金用于群眾體育發展的比例基本在79.0%至88.7%，其中直接用于農村體育基本公共服務的經費比例在18.8%至39.9%，基本呈上升趨勢。2016年國家體育總局安排彩票公益金23.2億元用于全民健身事業發展，其中實施農民體育健身工程為5.42億元；2017年安排20.4億，用于農民體育健身工程建設、改造和更新工作3.98億元；2018年安排20.9億元，但是沒有單列農村體育發展經費，僅有5.9億元的專項扶貧縣級建設體育設施[4]。

從調查的安徽省、江蘇省和四川省2014—2018年部分市區與轄縣人均體育經費支出比值變化，直觀地反映出城鄉體育基本公共服務差異（表1），其中支出差距大于3的有鹽城、黃山和涼山州，大于2的有南京和合肥，相對差異較小的是成都、常州和淮南。調查還顯示，當前村級體育基本公共服務經費投入主要是專項經費和村集體收入，諸如社會團體、公益組織和村級自籌、個人出資等形式較少。在90個村中，有35.5%的村沒有固定經費投入，有活動就臨時湊；經費投入每人1~3元的村占20%，4~5元占 16.7%，6~10元占20%，10元以上僅有7.8%。村級體育公共服務經費來源渠道主要有：政府專項占64.4%，村集體占34.4%，村級企業投入占16.7%，村民個體捐贈占3.3%，社會公益組織、市場化資助、社會團體贊助和政府購買服務等占15.6%。

表1 安徽省、江蘇省和四川省2014—2018年部分地市區與轄縣人均體育事業經費支出比值

5.體育指導、宣傳與監測服務

本課題組調查顯示，鄉鎮社會體育指導員數（表2），截止2018年底，江蘇省每2千人達到1.2人，超過《全民健身計劃（2016—2020）》最低指標，但是在各市之間發展不平衡，且差異程度趨于下降態勢；而安徽省、四川省的結果不理想，安徽省每2千人只有0.8個指導員，四川省只有0.7個。安徽省和四川省不僅各市之間不平衡顯著，而且各市內部三年之間的差異波動也較明顯。村民對體育健身指導服務方面的選擇，鍛煉方法指導占27.9%，信息咨詢與講座占33.7%，專業健身指導7.8%，鍛煉計劃監督占13.2%。因此，農村人還是傾向于對健身方法和咨詢講座服務需求。另外，在對村民調查是否接受過相關體育指導時，接受過占48.8%，沒有接受或是不需要、沒必要的達到51.2%。

表2 江蘇省、安徽省和四川省各市鄉鎮社會體育指導員人數實配與應配人數對比表

當前體育信息服務供給調查，報刊宣傳占23.4%，電視占76.5%，廣播占65.9%，宣傳欄占78.8%，而網絡僅占19.0%。就是在村民需求較強的體育健身講座和健身宣傳方面的供給也不理想，選擇村中每年舉辦5次及以上占7.4%和8.8%，選擇4次分別占17.6%和19.9%，選擇3次占23.3%和34.5%，選擇2次分別占38.3%和25.5%，選擇1次分別占13.4%和11.4%。課題組調查發現，只有23.1%接受過2次以上體質監測服務，有26.5%居民接受過1次體質監測服務，還有高達50.4%沒有接受過監測服務。

6.體育基本公共服務民意

課題組在對供給滿意度調查結果顯示，達到滿意的為38.3%（非常滿意12.4%，滿意25.9%），處于中立態度 （一般）的為33.5%，不滿意為29.0%（不太滿意18.9%，非常不滿意10.1%）；按照省份看，江蘇省農民總體達到滿意為75.3%，安徽省為46.8%，四川省為12.7%。在四維度的各自滿意度方面，各省份農民的選擇在趨同情況下稍有各異（表3），在省際區域和內容維度上呈現差異。

表3 三省份農民對農村體育基本公共服務供給的滿意度

課題組調查顯示，村民對體育基本公共服務供給的需要，強烈需要占23.5%，較需要占28.4%，一般需要占31.7%，無所謂占8.8%，不需要占7.6%。選擇達到需要等級的合計為83.6%，可有可無和不需要占16.4%，可見，農村居民對體育公共服務還是較為向往。對細化14項具體指標的調查結果看（表4）：在場地設施建設、日常體育活動、農民體育協會、村級體育管理機構建設和體育賽事等方面居民整體的滿意度較高，都在3.0分以上，而且除了體育賽事和村級體育管理機構兩項之外，都表現出需求排序靠前的趨勢。居民對體育設施投入需求期望值擺在第1位，主要是村民體育需求升級追求多樣化的結果。體育活動開展和體育組織建設的高滿意和高需求，說明我們的工作投入和百姓需求吻合。農村居民對體育賽事舉辦和體育文化宣傳的評價與期望都不高，說明這方面的工作開展有待加強。對于指導員配備、經費投入和健身指導都是低滿意度和高需求，反映出新時代農民意識到經費、指導和專業人員的作用，但也說明當前農村體育基本公共服務在這方面的工作不力。在國民素質監測、體育信息平臺和健身產品的評價和需求方面都表現低評價和低需求，造成這一狀態，主要是農村居民目前對該類項目的健身價值認識不深，理解不透。

表4 各項體育基本公共服務供給滿意度與需求度得分、期望值及排名

（二）農村體育基本公共服務供給機制特征

1.管理機構、供給主體和經費投入呈現多元化

領導機構多元化。目前農村體育發展基本形成“黨委領導、政府主導、部門協同、社會參與”的管理模式。基層政府、體育協會、村委會、婦聯、殘聯、共青團、社會組織、鄉鎮村企事業等單位在地方黨委領導下，發揮各自優勢推動農村體育基本公共服務供給。例如，四川省農村體育領導機構多為村級社會文化管理服務站，里面設置全民健身協會、文體宣傳辦公室等。供給主體多元化。以政府主導、社會參與的“多元共存”協同供給在江蘇省、安徽省和四川省農村不同程度地健康發展。目前，四川省以政府供給和購買服務為主；安徽省是政府主導、社會組織和市場有限參與；江蘇省是政府主導，社會組織和市場等供給參與相對廣泛。體育組織管理網格化。當下三省已經形成縣、鄉（鎮）、村三級管理，在江蘇省還延伸到自然村。在安徽省滁州市形成1+2+N的村鎮發展模式。體育經費投入多元化。本課題的調研數據顯示，有44.5%的村在事業發展規劃中單列體育經費，20%的村把體育經費納入村文化事業之中，其中經費來源渠道已經涉及到政府專項、村集體收入、鄉鎮企事業穩定投入、村委會自籌與集資、村民自發組織集資、體育彩票等方面。當前農村體育基本公共服務經費保障還是縣級政府，鄉鎮和村委會主要起著發動、籌備資金作用。

2.公共服務差異化正在形成

在農村，體育基本公共服務差異化逐漸顯現，而且這種差異化主要表現在農民的需求側。新中國70年，雖然農村和農民家庭發展與城鎮相比，其社會結構復雜性、經濟水平較低和結構不合理依然突出，但在城鄉一體化進程中，在城市文化反哺作用下，農民追求文化需求也呈現“分層與差異化”，同時也造就農村體育基本公共服務需求與供給的矛盾，各種現代體育文化元素呈現在鄉村，因財力因素，使得政府供給無法滿足、適應老百姓的差異化需求。例如沿海地區農村、西部地區農村和中原區域農村，無論是人文地理、民風民俗還是經濟社會，其差異性特別大，對于體育文化追求、需求都各顯特色，在種類、形態和水平上差異性都很強。調研中得到求證，在江蘇省村民對健身指導、體質健康建檔、體育文化信息以及體育衛生咨詢等較高層次要求明顯；安徽省村民對健身活動開展、健身知識講座和老年體育組織建設需求明顯；四川省村民對場地設施建設、組織活動開展和體育旅游服務更感興趣。課題組在調研中還發現，在鄉村場域之中，村民的階層分化顯著，各階層隨著自己的經濟地位、文化程度、職業性質和社會交流需求，其體育文化需求差異顯著。

3.村民供給需求表達話語權式微

首先是需求表達缺失。通過課題組調查得知，當前村級文化場所功能較為齊全，但很難吸引村民“到此一游”。在安徽省肥西縣小井莊、成渝經濟區的隆昌縣南華村實地觀察，發現村級綜合服務中心功能齊全，其中閱覽室、文化信息服務點等館室門牌齊全、桌椅整潔，但卻空空蕩蕩，倒是露天廣場上聚集一些活動人群。同樣，調研組在其它省份也發現類似情況，把服務中心、文化廣場當成風景、擺設和面子，農村體育基本公共服務內容有形無質、有形質差、質存量少現象不在少數，其根源在于農村體育基本公共服務供給決策的“官員”意識強，村民基本不參與不表達。其次是評估權受限。當前績效評估基本上是上級考評下級，很少有第三方介入，農民群體或是其代言人都未進入評估主體范圍。在這樣的機制之下，上級根據自身定標準，下級根據上級需要逢迎，例如江蘇省農民體育健身工程的“四個一工程”和“八個一標準”的考核體系；又如四川省的考核，主要集中在硬件設施的數量、健身人數達標率、指導員數量、群眾體育活動覆蓋率上，甚少涉及到設施使用率、指導效果和群體活動效應等軟性指標。

4.農村體育基本公共服務供給同質化

當前農村體育基本公共服務供給的同質化較嚴重。首先，在政策層面，課題組梳理近5年的國家、省級和地市縣相關基層群眾體育發展文件，發現文本規格上都是重“規模”“數量”“規劃”和“標準”，而輕“管理”“產出”“評估”和“滿意度”等。 基本標準和相應規劃是必要的，但文件政策制定與執行卻剛性有余而靈活不夠，例如國家體育總局對農民體育健身工程的項目內容、建設數量、規格和選址要求等都明確限定；又如當前各級地方政府出臺的農村體育發展文件，基本上就是根據國家、省級文件的模板套下來，如江蘇和安徽的農民體育健身工程實施要求，地市級和縣級文本雷同，而且在省內實施也是一個文本，沒有考慮省際、省內農村地域差異。其次，建設內容相同。課題組調研顯示，有42個村僅是場地設施供給，并且整齊劃一為籃球、乒乓球臺和健身路徑，3種都有達39個村，相應設施以村服務中心、小學集中布局的有50個村。顯然，政府僅僅從所謂的“效益”視角，把農村體育基本公共服務的種類、數量和選址等需求信息“一刀切”，沒考慮村民的獲得感。這種任性行為，產生了一些任意供給現象，既造成資源浪費，也造成公共服務供給的同質化。

（三）農村體育基本公共服務供給績效分析

采用數據包絡分析法（DEA）對農村體育基本公共服務的“輸出”和“輸入”指標數據進行分析，以期發現供給機制在各省市間相對有效性。數據包絡分析有多個模型，其中C2R和BCC最常見，C2R是基于技術效率的模型，如果有效，那么技術和規模均為有效。但是實際之中，許多生產單位不可能達到最佳的生產規模，當生產可能集只是無效或是最小時候，得到一個可改變產出大小的BCC模型。本研究選擇BCC模型對農村體育基本公共服務供給績效值進行測算[5]。該模型假設在Z個企業或部門，即Z個決策單元 （DMU），每個DMU 都有 N 中投入（xi）和 S 中產出（yi），于是可以得出以下公式（1）和（2）

對偶形式如式（2）

以上公式中，e為元素向量，ε是非阿基米德無窮小量，是一個比任何正數小且大于零的數。μ0表示規模收益，如果μ0＜0，那么規模收益增加；如果 μ0＝ 0，則規模收益不變；如果 μ0＞ 0，則規模收益遞減。

評價指標選擇。對農村體育基本公共服務投入的評價可從財政投入、基本體育設施和人才隊伍建設3個維度。因此選取體育彩票公益金、農民體育健身工程、文體站數、體育場地設施類型、從事體育事業人數等5個指標；在產出指標上主要考慮體育活動服務和群眾受益2個方面，因此選擇基層體育文化活動（競賽）開展次數、經常參加鍛煉人數比例、萬人擁有晨晚練點、萬人擁有體育組織數、體育設施擁有率、人均體育場地面積和社會體育指導員數等7個指標。

以人、財、物3個方面的數據指標，以江蘇、安徽、四川和三省的9個地級市作為決策單元記作DMUx（x=1，2，3……）。 分析當前農村體育基本公共服務供給績效。通過利用DEA專業軟件deap2.1計算得出2018年3省和9市農村體育基本公共服務供給效率值（表5）。

在DEA模型中，TE、PTE、SE三個值都是在0~1之間，數值越大代表投入產出的績效越高，而且當綜合效率值為1時表示DEA有效。表6數據顯示，常州和成都的值均為1，達到DEA有效，這表明常州和成都的農村體育基本公共服務供給效率較高、供給規模適中，增大投入和運行機制優化結合可以提升供給效益，滿足農村居民需求。這兩個城市的基本公共服務較好，主要是身處全民健身公共服務示范區和城鄉統籌示范區。但是，其它城市和三省省級層面數值不高，說明目前農村體育基本公共服務作為要素投入，其產出效率尚未達到最優水平，對農村體育發展和鄉村文化振興，還有進一步拓展的空間。

表5 2018年江蘇省、安徽省和四川省9市農村體育基本公共服務供給效率

對數據進一步分析發現，江蘇、安徽、四川和南京、合肥、淮南的綜合技術效率值小于1，其純技術效率和規模效率都較高，有的接近1，但是規模值高于純技術值，提示這類地區的綜合技術效率無效率主要是純技術效率低所致。應該加強農村體育基本公共服務的管理，完善運行機制。而黃山、鹽城三個值均小于1，純技術效率值接近0.75，而且規模效率接近0.85水平，可見，在規模效率方面它們所處水平，還是較為合理的，同時，這個水平還有提升空間。由此可知，相對這類城市來說，主要是純技術效率無效率導致其綜合技術效率的無效率。所以，在這樣的城市中，要提高供給績效，應該強化農村體育基本公共服務供給機制的改善，以期來提高其純技術效率，進而使得問題得以解決，另外，也要在規模投入上發力；涼山州和綿陽綜合技術效率很低，處于0.5之下，純技術效率值也低于0.7，規模效率也是在0.7左右，這說明此類城市農村體育基本公共服務績效較低的根源在于其投入規模小、技術效率低所致。

三、農村體育基本公共服務供給機制的困境

（一）財政供給制度

公共財政投入二元化，城鄉差距顯著。國家體育總局2015—2018年體育彩票公益金直接投入到農村體育發展之中占比較小，2015年為37.7%，2016年為 23.4%，2017年為 15.0%，2018年沒有直接體現農村體育發展專款，間接測算占比33.0%。而省、市級的體育彩票公益金直接用于農村體育發展的經費更少，主要集中到競技體育、青少年體育和城鎮全民健身方面。而且地方財政文化經費專項，實際用于體育方面關聯度不是很大。在城市，體育公共服務財政投入基本穩定為政府為主、社會資金為輔，其他資金補充的多元化投入機制；反觀農村，由于縣財政不足和鄉鎮經濟發展脆弱，基本上只有政府投入，稅費改革之后，鄉鎮村的體育服務熱情和力度更不高。財政、事權還未理清，農村稅費改革之后，農村體育基本服務供給的財權層層上移，事權層層下移。面對“巧婦難為無米之炊”的基層政府，其體育服務職能一再被弱化。這種弱化一方面是財權上移、事權下移的制度安排，另一方面是當前形成的中央、省、市、縣、鄉鎮和村多元化體育服務行政機構，使得鄉鎮村面臨3~4個層級政府管轄，無形中縮小了鄉鎮和村擁有的財權。財政轉移制度不完善。課題組調查得知，目前沒有規范統一的農村體育公共服務轉移支付制度，隨意性較大。轉移支付是層層下撥到各級政府，而不是直接支付到具體公共服務任務上。而且轉移支付多為“專項化”轉移，一般性轉移支付很少，這種專項化，使得人為因素和政策因素干擾較大。還有就是轉移支付缺乏激勵、監督和評價制度，使得各級財政力量對農村體育基本公共服務關注不強，以及轉移資金使用效果和后續規劃都很難直觀評估，更為地方政府尋租提供機會。

（二）自上而下供給決策機制導致供需失衡

課題組調查得知，目前以需求為導向的農村體育基本公共服務決策機制尚未建立，“政府為本”政績觀導向仍然影響各級政府的決策。在這種決策機制作用之下，農村居民體育文化需求偏好得不到準確反映。基層政府在主導農村體育基本公共服務供給過程中，一般都是以上級政府指令和自身利益、政績為依據，來決定供給的內容和結構。對于見效快、成本低、易出成果、能突出政績的短期體育項目投資興趣大，而對于見效慢、周期長但具有長遠意義的體育公共服務項目，如民俗民間體育場地建設、村民體質健康監測站投資態度較為冷淡。決策機制不以農民需求為導向，也就無法有效滿足農民體育多元化、層次化和差異化需求，也必然導致供給總量不足、供需錯位，更無法適應農村體育發展和鄉村文化振興需求。

（三）供給主體分工體系不完善，問責機制缺失

課題組調查中發現，當前各級政府之間、部門之間對農村體育基本公共服務供給分工不清晰。例如在農村體育行政職能方面，從國家體育總局群體司到省體育局群體處，再到市縣級文（教）體育局的群體科（室），其職能基本上是一個模子，農村體育基本公共服務職能細化、具體化在基層部門不突出。同樣在政策制度執行中也是，沒有對上級任務進行吸收、消化后轉為具體產出的措施，由于財政困難，基層政府多熱衷于上級直接撥款的體育服務項目，很少投以自費開展的熱情，使得本應接地氣的體育基本公共服務，由于財力有限而荒廢于最后一公里。同時，也正是分工不明確，沒有清晰的權責界定導致農村體育基本公共服務供給缺乏必要的問責機制。四川涼山州的鄉鎮負責人普遍反映“因分工不明確，只能被動接受任務，沒有相對應的財權，事權很難兌現，服務供給的職能邊界不清，只能按照上面指示干，有任務就組織，無任務就打烊”。在安徽調研，有6個鄉鎮負責人和3位縣級文體局負責人反映一個共性問題“農村體育基本公共服務供給標準不清晰，服務評價體系缺失，無法定性與定量對日常供給服務進行評價”。可見問責制的缺失客觀上縱容了供給主體的不作為、慢作為或是作為不力。

（四）供給缺乏有效的績效評估體系

課題組調研中發現，目前我國農村體育基本公共服務供給的績效評估體系還未建立，特別是在政府購買公共服務方面可操作的政策法規不完善。在現有的地方性法規和辦法中，對于農村體育基本公共服務績效評估明顯存在 “既是運動員又是裁判員”現象。首先在評估主體方面無外乎就是“政府組織評估”和 “政府召集相關部門專家評估”；其次是評估對象方面，主要是上級評估下級，或是單一評估承接組織，使得評估流于形式或是評估約束缺失；第三是評估內容中具有政績體現，規避不利因素，出現評估者走過場，被評者忙于應付；第四是評估標準方面，當前評估缺乏有效指標和明確標準，特別是服務對象的感知評估缺乏，導致評估的準確性難以保證。例如，常州市2016年評估體系覆蓋組織管理、經費使用、服務運行和群眾滿意度，但在2017年和2018年則修改為基礎條件、組織措施和社會影響。

四、農村體育基本公共服務供給機制創新的迫切性分析

（一）解決農村體育基本公共服務供給矛盾的需要

農村體育基本公共服務有效供給對于農民身體素養、農村體育文化發展和鄉村文化振興可以起到重要的推動作用，是鄉村文明和治理有效的重要手段之一。由于長期城鄉二元社會格局，城鄉體育基本公共服務差距顯著，農村體育基本公共服務供給存在諸多問題和矛盾。農村體育基本公共服務供給總量不足，表現在場地設施數量、健身指導服務和培訓數量、體育文化信息平臺建設和國民體質監測規模等方面；供給結構失衡，主要是區域間的公共服務供給的不足與過剩并存，農民需求的與適宜地方特色的供給內容不足，而與政績有關的供給相對過剩；城鄉體育基本公共服務供給水平差距較大。這些問題必然導致農村體育基本公共服務供給低效問題出現，使得供給不能滿足當前新農村建設、新型城鎮化發展和鄉村振興戰略的需求。因此，為了解決供給的矛盾和問題，以促進農村經濟社會發展、農村文化繁榮和農村體育發展，迫切需要對農村體育基本公共服務供給機制進行創新。

（二）城鄉一體化發展和城鄉和諧發展的需要

黨的十六屆三中全會提出“五個統籌”的科學發展戰略，其中“城鄉統籌發展”擺在首位，隨后，黨的十七大、十八大和十九大報告中多次提到要加強城鄉一體化發展。在體育事業發展規劃（十二五、十三五）文件中，也明確提出城鄉體育公共服務一體化發展和均等化發展。但是由于我國歷史發展現實、國家政策導向和國家不同階段戰略推進任務需要等因素，我國城鄉體育基本公共服務水平差距較大，農村體育基礎設施落后和農村體育基本公共服務供給不足的狀況一直處于 “水漲船高”的狀態，供給不平衡、不充分的局面改觀不明顯。農村體育基本公共服務供給不足等問題必然阻礙了農村經濟社會發展、鄉村文化振興步伐和農民體質健康提升，導致差距顯著的城鄉體育文化、體育公共服務水平的差距更大，進一步阻礙城鄉一體化發展和和諧發展進程。為了改變這一局面，應該對我國現行的農村體育基本公共服務供給機制進行創新，加大供給力度，使得農村體育基本公共服務有效滿足農村社會文化發展需要，促進農村體育發展，從而縮小城鄉體育差距，努力實現城鄉一體化發展與和諧發展。

（三）滿足農村居民公共體育文化需求多元化的需要

我國當前是世界第二大經濟體，2015年人均GDP已經達到7100美元，農村人均純收入中位數達到10291元，2018年這一數據上升為9286美元和人均純收入中位數13066元；而且2018年我國農村恩格爾系數已經下降到30%，可見農村地區經濟、社會、文化和生態環境整體狀態得到極大提升，農村居民的發展性、享受性需求不斷提升。人們的公共服務需求進入快速發展階段和深刻轉型階段，特別是當前我國主要矛盾的變化，農村居民在物質需求得到滿足條件下，對于體育文化在內的文化需求強度明顯上升。而且調查中發現，農村居民的體育文化需求呈現多元化和差異化趨向。廣大農村居民不僅要求政府供給在數量上滿足其需要，更要在種類、質量、規模上滿足需要。但是，目前的供給機制，由于其表達需求機制、供給決策機制和評估監督機制等方面還很不完善，有的機制名存實亡、流于形式，政府、社會組織等供給主體對于農村居民的體育文化服務需求差異性、多樣性的現實了解不深，相應提供的基本公共服務不能有效滿足民眾的需求，出現供需錯位、偏差和無效等現象。因此，需要對當前農村體育基本公共服務供給機制進行完善與創新。

（四）國家發展戰略推進的需要

農村體育基本公共服務有效供給對于新型城鎮化發展、鄉村振興和健康中國戰略推進具有重要的作用。首先，全面掌握農村居民的體育文化需求，在此基礎上供給農村居民需要的內容，可以保證農村居民能夠公平、均等享有體育公共服務，這不僅維護了廣大農村居民的體育文化利益，滿足了農村居民的體育文化需求，豐富了農村居民的業余文化生活，充分實現人們美好生活向往的愿景，更是“以人民為中心”價值取向的踐行，對鄉村文化振興和鄉風文明的推進起到“點睛”和“鑄魂”的功能。但是，當前農村體育基本公共服務供給機制運行不能滿足農村居民體育文化多元化需求，沒有考慮農村的發展不平衡、不充足的現實，不能使農民公平享有所有的農村體育基本公共服務內容，這些都和“以人民為中心”的發展理念相悖，因此，創新農村體育基本公共服務供給機制迫在眉捷。其次，全面建成小康社會和城鄉一體化發展，要求包括農村體育基本公共服務在內的公共服務均等化發展。由于我國長期的剪刀式發展，重視城市、輕視鄉村，使得二元體育公共服務體制占據主流，導致農村體育基本公共服務整體落后于城市，這與新時代的全面建成小康社會總體要求不相稱，也是城鄉一體化發展中必須改變的現實問題。因此，我們應該創新農村體育基本公共服務供給機制，以服務國家戰略發展。

五、農村體育基本公共服務供給機制創新條件分析

（一）國家各級各類的政策支持

近幾年，政府一直非常重視農村體育基本公共服務的發展，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》明確提出繁榮發展鄉村文化，完善鄉村公共體育服務體系，推動村健身設施全覆蓋，廣泛開展形式多樣的農民群眾性體育活動。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“加強鄉鎮綜合文化站等農村公共文化和體育設施建設，提高文化產品和服務的有效供給”；2014年國務院46號文明確提出“推進實施農民體育健身工程，在鄉鎮、行政村實現公共體育健身設施100%全覆蓋……，提高農民體育健身工程設施使用率”[6]；《體育發展十三五規劃》更是明確“逐步推動基本公共體育服務在地域、城鄉和人群間的均等化，鄉鎮健身設施覆蓋率超過80%，行政村（社區）健身設施全覆蓋”；《全民健身計劃（2016—2020 年）》也明確“以鄉鎮、農村社區為重點促進基本公共體育服務均等化”；《“健康中國 2030”規劃綱要》提出“到 2030年，基本建成縣鄉村三級公共體育設施網絡，人均體育產地面積不低于2.3m2”；2017年農業部、國家體育總局聯合發布 《關于進一步加強農民體育工作的指導意見》明確提出“發展農民體育事業是實施鄉村振興戰略的重要組成部分，意義重大。要大力推動全民健身公共服務向農村延伸，……到2020年，實現農村體育健身公共服務水平和鄉村居民身心健康水平雙提升，農民健身公共服務體系基本建立。”[7]2019年國務院辦公廳印發《體育強國建設綱要》（國辦發[2019]40號）明確“到2020年建立與全面建成小康社會相適應的體育發展新機制。……公共服務體系初步建立，……逐步推動基本公共體育服務在地區、城鄉均等化”[8]。這些都為農村體育基本公共服務供給機制創新提供良好的政策支持。

（二）良好的經濟環境

2018年我國農村居民人均可支配收入14617元，比上一年度實際增長6.6%，農村恩格爾系數為30.1%[9]。農民的生活需求層級也隨之發生變化，在物質生活需求得到滿足之后，精神文化生活需求躍然而出。當前全民健康理念深入人心，很多農民將參與體育健身作為追求美好生活的重要內容，風靡鄉鎮和村莊的廣場舞、健身操就是明證。農村經濟水平提升為農村體育基本公共服務發展提供了強有力的經濟保障。其次，隨著鄉村振興的生態宜居和治理有效的深入發展，農民的生活方式也在發生變化，在休閑中發展經濟，在健身中追求獲得感和幸福感。隨著生活條件的改善，農村生活環境、生態環境和鄉風文明大幅提升。其次，在“城鄉一體化發展”和“精準扶貧”的雙層策略推動下，農村不再是那種“與世隔絕”狀態，“互聯互通”在農村已經普及，城市文化反哺農村也成常態，農民對外界的認知增強。同時在政府主導下大力倡導的“健康村鎮、健康社區和體育小鎮、健身休閑示范區”的帶動下，農民體育認知加強。在鄉村振興戰略下，農村體育基本公共服務供給獲得良好的經濟環境。

（三）市場和社會組織的快速發展

隨著我國經濟、社會、文化和生態環境的不斷發展，市場化和社會組織也隨之蓬勃發展，在公共服務領域，政府、市場和社會組織的各負其責的社會功能也越來越重要。由于政府壟斷地位，其在農村體育基本公共服務的過程中缺乏應有的競爭，同時其有限的服務能力，導致政府在農村體育基本公共服務供給中的低效率、低質量和結構缺失。市場、社會組織根據自身特點，在籌資渠道、了解民情方面發揮各自的潛在優勢，有效彌補政府供給體育基本公共服務的缺陷，因而成為農村體育基本公共服務供給的重要力量。近年來，隨著我國改革開放進一步加大和服務型政府快速發展，參與到農村社會大發展中的社會組織和企業也在“蓄勢待發”。同時，改革開放的深化也為社會組織發展提供了寬松的政策、技術環境，也營造了良好的社會環境，特別是非盈利組織發展勢頭強勁。2019年前2個季度統計數據：社會團體37萬個，民辦非企業組織45.8萬個，基金會7333個[10]。其中，2018年的體育服務組織占比達到7.1%，間接從事體育文化服務工作的文化、社會服務組織占比達到23.7%[11]。可見，我國社會組織迅速發展，為農村體育基本公共服務供給機制的創新提供了良好組織環境。

（四）農村居民的價值觀念不斷進步和健身意識不斷提升

農村體育基本公共服務供給的對象是農民，他們的認知和需求是公共服務供給質量的最直觀、最具有代表性的反映，擁有落后思想觀念的農民無法理解體育文化基本權利對自身發展的價值，自然參與意識不強、表達意愿不濃，這樣會給農村體育基本公共服務創新帶來阻力。值得欣慰的是，經過改革開放的40多年不斷發展，特別是進入新時代，隨著國家對“三農”問題的持續關注和新型城鎮化建設、鄉村振興等國家層面的利好政策推動，農村在經濟、社會、文化和人力素養等方面不斷取得進展，農民的思想觀念也在不斷進步，富裕起來的他們的需求也呈現多元化和差異化，對于體育健身認識和需求也漸漸進入生活視野，對于體育基本公共服務的觀念、供給方式、需求偏好等漸漸有著明確感悟，部分村民還欣然接受與自己密切相關的體育文化活動的有償服務，對于農村體育基本公共服務多元化供給方式也表達出濃厚興趣，對自己的體育需求表達也不再茫然不顧。農民的價值觀和思維意識的不斷進步，一方面為農村體育基本公共服務供給機制改革提供廣泛的群眾基礎，更是為供給機制創新提供人力資源和智力支持；另一方面，為調動廣大居民的參與提供了思想保障，使得農民參與其中，這些對于農村體育基本公共服務供給機制創新都具有很大的推動作用。