南京國民政府時期駐外使節的政治任用與外交使命研究（1931—1945）

汪秋菊

（安徽大學 歷史系，安徽 合肥 230039）

自1931年起，中、日關系就較為緊張，萬寶山事件發生以后，中日情勢便急劇惡化，“當時，兩國之間未解決的所謂懸案，據說只東北地區便有五十三件之多?！盵1]“九一八”事變后，民族危機不斷加深，處此民族存亡之際，南京國民政府的外交事務顯得尤為重要，其國家之安全實有賴于外交之折沖樽俎及外交人才之沖鋒陷陣。但在此時期，南京國民政府卻大量任用從未辦理外交事務之軍政要人，充任駐外使節，對外交涉。

目前，學界對于南京國民政府時期以軍政要人充任使節的情形頗有研究，研究既包括對外交官的個體分析，也包括將其看作南京國民政府外交人事的新變化而進行的宏觀分析。石源華教授是對外交官進行個案分析的主要代表人物，他主持的《世界知識》“民國外交人”系列曾發表一系列文章簡短地論述這些駐外使節的外交活動。例如，他專門撰文分析了蔣作賓[2]、程天放[3]、楊杰[4]等人的外交事跡，稱贊蔣、楊二人為臨危受命的“軍人外交家”，并對他們給予了高度的評價。此外毛吉康[5]、關培鳳[6]、徐驚奇[7]等人也曾撰文介紹劉文島、魏道明、邵力子等人的外交經歷。在宏觀研究方面，山西大學的岳謙厚先生將其與此時期外交官的人事制度結合起來分析，并在其《民國外交官人事機制研究》一書中專設一節探討此時期外交官的黨派結構，經分析他認為國民黨政府之所以以黨員出任外交官，其實是為了維護國民黨的執政地位[8]。而南京大學的申曉云教授在考察南京國民政府前期駐外使領館的建設時，也對此問題進行了探討與分析，她認為正是因為南京國民政府奉行“以黨治國”的原則，才致使其對大使、公使的派遣更看重政治背景[9]。但總體來看，以上研究都較為零散，對于南京國民政府任用軍政要人的緣由也僅從宏觀上進行了分析，許多問題仍缺乏深入的論述。因此，本文試圖在前人研究成果上，聚焦于此時以政治身份介入外交界的特殊使節，并具體分析其被任用的緣由、特點及其特殊的外交使命，以期全面認識南京國民政府時期外交官隊伍的新變化。

一、任用緣由

（一）外交人才標準的變更及駐外使節作用的弱化

自“九一八”事變起，日本便大舉侵華，國際局勢較為緊張與復雜，國際交往的范圍及內容也日益擴大，民國初年那種只注重外交知識而培養起來的人才已不適用。1933年徐景薇便發表《外交人才訓練與培養》一文，對于應該建造什么樣的外交人才，他稱：“外交官固應熟諳國際政治，法律，經濟等科學，固應明白世界大勢，固尤應通曉外國文字，惟我國在國際間之立場如何，國內經濟政治國防等等之狀況如何，對外貿易之實際情形如何，以及歷來吾國外交上種種失敗之教訓何在，均須一一熟稔，而本國政治情形，國民心理，以及國民革命之重大意義，尤須有徹底的明了?！盵10]岳謙厚先生也曾明確表示：“現代國際社會或國與國之間的交往范圍正在不斷拓展，業已滲透至國家間文化與教育及政治黨派、軍事等專門領域，這些事宜絕非職業的外交官所能完全駕馭者。”[8]正是由于外交人才標準的此種變更，導致了處于國際交往進程中的南京國民政府更為需要的是既熟悉國內政情又善于辦理交涉，從而能更好地統籌國內國外兩方事務之人。也正因如此，其對于大使、公使等重要職位，開始就部內的高級人員，予以破格任用。

另外，南京國民政府成立后，駐外使節的作用開始弱化。據顧維鈞回憶，1928年以后，南京政府非但不屑于征求中國外交代表的意見，而且常常在作出決定時除通知那些駐在直接國家的外交代表外，對駐在其他國家的外交代表甚至連通知都不給。他表示國民黨政府成立后，公使降為了外交部長的代理人，外交部甚至常常在不完全了解國外反應的情況下作出決定[11]。確實，因科學進步，世界交通較前便利，各國外交領袖本身就可隨時交換造訪，而電報的發明，更使各駐外使節的地位及責任較前下降。到抗戰時期，南京國民政府急需加強與世界的聯系，元首外交、特使外交乃致民間外交都異常活躍，更加導致了駐外使節作用的弱化，其日益成為本國政府的名義代表，因此南京國民政府即使選擇那些從未辦理外交事務之軍政要人來充任使節，辦理外交，也未嘗不可。

（二）國民黨奉行“黨義外交”的結果

北京政府時代向來是以陸征祥、顧維鈞、顏惠慶等職業外交官執掌外交舞臺，這些職業外交官在對外交往中始終堅持國家和民族利益，在外交思想及實踐上又追求相對的獨立性，從而孤立于黨派紛爭之外，但南京國民政府奉行“以黨治國”的原則，在外交上亦奉行“黨國外交”“黨義外交”，因而他們對于國民黨的主義及國民政府的政策，都不夠了解，并時常與國民政府領導人發生矛盾。例如，“九一八”事變爆發后不久，朱家驊就針對當時國民政府駐國聯代表施肇基提出了批評，他談到：“此事發生后的第一天，國聯理事會開會時，是日本代表首先起立說話，希望東三省就能恢復秩序。第二天，也是日本代表首先說話，被人家占了先著！施公使的答話，只說不是中國挑釁，何不把日本數月以來對中國之種〔種〕侵略情形，完全說出？而僅僅以未接訓令為詞，便算了事……”[12]其后，汪精衛在主持外交部時，也認為施肇基在華盛頓過分消極，跟他合作不夠，并認為由國民黨制定，政府執行的外交政策，施總不能很好地貫徹執行[13]。對國民黨領導人而言，這些職業外交家并不是可望合作的好伙伴。因此，為更好地推行其外交政策，辦理交涉，南京國民政府開始直接任用黨內要人擔任使節，以作替代。例如，甄選中國首任駐德大使時，汪精衛便向從未辦理過外交事務的程天放發出邀請，征詢其同意，汪精衛更是直接表示：“現在中國還在訓政時期，中國國民黨代表人民行使政權，你是黨的中央委員，可以代表黨，也就可以代表國家”[14]，積極鼓勵程天放擔任此職。

（三）國民黨內各派系政治利益博弈的結果

南京國民政府時期，政治上的人事任免問題十分復雜，其中一個重要原因在于當時國民黨內各種派別與團體較為繁雜，且其在政治上相互傾軋，爭奪權力。這一時期，紛繁復雜的黨派關系延伸至外交，最終導致了劉文島、程天放等人直接以政治身份投身外交，出國就職。例如，劉文島之所以出使外國，乃是因為劉在任武漢特別市長時與當時湖北省政府主席何成浚等人矛盾尖銳。劉文島的妻子陸繼劭便談到：“當時湖北省省長何成濬（浚）是吃喝玩樂之徒，劉文島與他們有不可調和的矛盾。夏斗寅，何成濬，楊永康等人對劉恨之入骨?！麄兘葑阆鹊莵淼侥暇蚴Y介石報告了劉的各種編造的罪狀，建議把他調職。蔣受到群小的包圍，接受群小的意見，讓劉出使德、奧、意等國?！盵15]賀耀祖擔任駐土耳其公使，與蔣介石密不可分。當時，國民黨人對凱末爾主義及土耳其的復興十分感興趣，國人更是表示：“中國之于今日，已由老而衰，危險之大盡人而知。土耳其之在歐戰末期，情勢之險，遠我甚矣。而竟有凱末爾之起，復興士邦，一躣為強者之流。使民族回復少壯時代，頗值吾人欽仰與仿效者也！”[16]蔣介石更是直接表示土耳其這個國家跨歐、亞兩洲，地位頗為重要。因此，當中土兩國簽訂友好條約并首次互設使館時，蔣介石選擇了與其交好的賀耀祖，出任駐土公使。

程天放出任中國首任駐德大使一職，也與其黨派身份密切相關。中德使節升格之時，正值汪精衛以行政院長兼外交部長的身份主持外交部，而程天放與汪精衛之妻陳璧君關系甚好。1923年程天放在加拿大多倫多主持《醒華日報》時，陳璧君為執信中學募集資金，到達加拿大，在此期間，程天放不辭辛勞陪其奔走大半月，因而私交甚好。同時，程作為“CC”系骨干，素與陳果夫交好，因而在推薦大使人選時，“果夫先生就說天放同志是研究國際公法國際關系的，他可能勝任”[14]，此時汪精衛正深感國民黨內外交人才缺乏，用人困難，因而也十分贊成程天放擔任此職。駐美大使魏道明與其夫人鄭毓秀同為留法學生，其二人留法期間與國民黨元老李石曾關系密切，更被喻為“李氏系統的核心人物”。當駐美大使胡適與宋子文矛盾頻發，而宋欲以施肇基代替胡適出任駐美大使的想法破產時，李石曾便積極活動，向蔣介石推薦了魏道明，“魏道明擔任過行政院秘書長，對各方情況比較熟悉，他為人謙和、靈活，何況還加上一個擅長交際的活動家鄭毓秀，蔣介石對魏道明的印象也遠比施肇基要好得多。”[17]正因此種復雜關系，魏道明才得以繼胡適之后出任駐美大使。另外，駐蘇大使邵力子、駐比公使張乃燕也都因私人關系，受人力薦而被委以重任，當時更有人直接批評張乃燕稱其人于外交上無絲毫經驗，此番出任公使，純系憑借其閥閱之積勢而已。

二、任用特點

正如前所述，南京國民政府奉行“黨義外交”，在人才選拔上以能否貫徹黨的方針政策為第一要義，因此，其對駐外使節的選拔更看重其政治背景，也多以政治人才出任外交使節。但對于大使、公使的具體人選，國民黨政府并不隨意擬定，其任命始終優先選擇相對具有外交素養之人，并帶有鮮明的針對性。

（一）優先任用有留學經歷的軍政要人

外交官作為一種特殊的職業，除需具備專業的外交知識與訓練外，更需要通曉外國文字，但當時國內較為缺乏這種專門培養外交官的學校，因此，北京政府時代多吸納海外留學生來充實外交隊伍?！斑@支職業外交隊伍的主要成員，不僅基本都有海外留學經歷，且多數具有博士頭銜，其中不少人還有著某一方面的淵博知識和造詣”[9]，正因如此，北京政府時代外交官專業化程度較高，在辦理國際事務時也贏得了許多贊許與好評。到南京國民政府時期，雖多以軍政要人充任駐外使節，但這些被特殊任命的駐外公使及大使，從其教育背景來看，相較而言，也并非完全外行。具體情況如表1所示。

從表1中可以清晰地看到這些以政治身份出任駐外使節的國民黨要人，幾乎都有國外留學經歷并精通外語，劉文島、張乃燕等更是精通多國文字；另外，除邵力子只有留學考察經歷，蔣作賓、楊杰、賀耀祖、張惠長等4人屬于國外專門學校畢業外，其余5人均受過系統的現代教育，所學專業多為政治、經濟、法學等專門學科，且多獲博士學位并著有較高水平的專門著作，具有豐富的專業知識與國際素養。也正因嫻習外國文字，明達國際公法，因而他們對于世界各國的民風政俗、外交歷史都了然于胸，例如，作為駐德大使的程天放在未出使德國前就已多次發表公開演講論述德國歷史，并盛贊德意志人民好學深思，堅忍沉寂。另外，岳謙厚先生曾對1935年南京國民政府中重要外交官領事官的學歷結構進行考察，經統計，86名外交官領事官中留學國外者高達73人，約占總數的84.88%[18]，這足以說明南京國民政府在外交人才選拔上相當偏重留學國外經歷者。因此，在急需辦理外交事務，迫切需要外交人才之際，南京國民政府即使開始任用其黨內要人擔任使節，辦理外交，也仍是優先考慮具有海外留學經歷又精通外國語言、且具有良好素養的人士。

表1 南京國民政府時期駐外公使及大使教育背景一覽表

（二）有針對性的確定具體人選

在駐外使節的政治任用情形中，南京國民政府常針對某國具體情形決定使節人選，其特以其黨內某位政要專駐此國，辦理外交，更多體現的是“專人專用”的外交原則。例如，南京國民政府之所以任命蔣作賓為駐日公使，乃是因為其自濟南慘案時便洞悉日人之殘暴與野心，并極力主張對日交涉。至1931年奉召回國，途徑東北三省，見日本軍人氣焰更為囂張，蔣作賓乃 “至南京向當局力言，對日交涉之不容忽略，并建議仿德對俄例，速設中日交涉委員會”[19]，而國民政府也試圖以外交路線消弭在東北的危機，因此以其充當公使，設法補救。另外，據與劉文島相識、并曾在陸軍總司令部和國防部工作過的汪正本回憶，劉文島在德國時常到法國巴黎度周末，并在玩笑場合中結識了一位意大利朋友，而此人正與意外長齊亞諾有深交，經其牽線搭橋，劉文島與齊亞諾結識并取得聯系。因此，劉文島在中、意間積極活動，并條陳蔣介石“親德不如先親意”，主張效法法西斯衣缽。在征得蔣介石同意后，蔣特調劉出任駐意公使，積極活動，以增進兩國邦交。

而駐蘇大使楊杰，在未獲大使職位之前，就曾赴蘇聯進行軍事考察，其歸國以后更時刻關注蘇聯情況，并特意學習俄語。1937年更是率領軍事代表團，赴蘇洽談蘇聯對華物資援助事宜；其后繼任駐蘇大使的邵力子，一直奉行孫中山“聯俄、聯共、扶助農工”的三大政策，并“一貫主張對蘇友好，時任中蘇文化協會副會長，與蘇方人士多有接觸，是合適人選。”且其“1926年曾以‘友好代表’身份參加共產國際執委會第七次擴大會議，受到斯大林接見，與蘇方領導人聯系比較方便，有助于爭取蘇聯對華援助。”[7]因此，南京國民政府特以二人出任駐蘇大使。

三、外交使命

整體來看，自1931年起，南京國民政府面臨的是較為復雜與特殊的歷史時期。這一時期，南京國民政府雖于國內完成了形式上的統一，但軍閥混戰、國共內戰不斷，政治上四分五裂，經濟上亦百廢待興，這使其亟需進行工業及國防建設，從而增強國力，同時鎮壓國內各反對勢力。國際上，中日兩國關系較為緊張，其后兩國間戰爭亦是全面爆發，這決定了南京國民政府外交政策主要圍繞對日關系而展開，除需極力謀求以外交方式解決中日沖突外，為抵御侵略，亦急需爭取列強援助。這種特殊的歷史環境決定了這些以政治身份充任使節、辦理外交事務的軍政要人往往帶有國民黨政府所賦予的特殊外交使命。

例如，為更好地進行國內各項建設，南京國民政府亟需借鑒世界其他先進國家之經驗，因而程天放、張乃燕、賀耀祖等人帶有觀察與研究所駐國家狀況，以供中國取法之特殊任務。程天放在赴任前便表示：“德國在歐戰后之環境，較我現時尤劣。但歷時僅十余年，其國勢之蒸蒸日上，幾已恢復戰前之強盛，其民族精神之偉大超卓、艱苦奮斗，殊足為吾人效法。本人此去，當時彼邦情形詳為介紹，并將吾國實情，隨時向友邦宣揚。”[20]而駐比公使張乃燕在擔任建設委員會副委員長時，就曾赴法、比考察，此次榮獲公使頭銜，更是受令利用赴歐履新之機會積極考察歐洲各國的建設事業。另外，駐土公使賀耀祖也坦言，其出使土國帶有三項積極研究之目的：一、土國介于共產與法西斯兩主義中間，何以能夠不偏不倚，屹然樹立自己的文化中心；二、土國政治上形似獨裁，及一黨專政，何以議會仍能夠繼續存在活動；三、土國的經濟建設，為日無多，何以能夠達到經濟復興的途徑，提高了一般國民的生活水平[21]。賀耀祖更表示此去土國必將實際研究之結果，隨時供給國內各有關機關與團體，以作參考。正是帶有此種特殊任務，他們在返任歸國時，常常就其調查研究結果發表演講或報告，以供借鑒。例如，程天放歸國后談及他對德國人的認識一節時，將德國國民做事切實、嚴守紀律等特點進行了歸納總結，他還表示在此最危險最緊要的生死關頭，德國國民性之優點應成為今日中國的“他山之石”。

在謀求以外交方式解決中日沖突方面，蔣作賓一直積極主張對日交涉，并謀求兩國關系的改善。而在中日關系緊張之際，南京國民政府亦期望通過外交路線消弭東北的危機。因此，南京國民政府特以蔣作賓為駐日公使，令其持節東行，緩和中日間的情勢。而為了改善雙方緊張關系，蔣作賓在日也是積極活動，多次與日本外相晤談，其外交努力甚至被誤認為親日行動，遭致不滿。

正是鑒于國內外各種危機，南京國民政府急需列強之經濟及軍事援助，為更好地辦理求援事務，乃特以劉文島等人充任使節，并密令其向駐在國積極交涉，以期順利獲得援助。例如，針對日本不斷侵華，劉文島特奉蔣介石命著意增強中、意兩國關系，以期獲得意大利的幫助，而在劉文島多方活動下，意大利也確實積極援助中國的國防建設。據劉文島回憶，中意關系升格前后，“有義（意）人空軍顧問之效忠吾國，有義（意）人秘密海軍顧問之效忠吾國，有義（意）人財政顧問之效忠吾國，有義（意）國以工廠設備貸助吾國：在四川南川海空洞建立吾第一空軍制造廠?！盵22]除此之外，中國還派有數百位陸海空軍警察、航空機械學員、文學生等，前往意大利學習文化與技術。程天放在赴任前，也曾專門前往成都謁見蔣介石，聆聽其關于中德邦交的指示，其出使德國的重要任務即在于增聘德國軍事顧問及大量采購德國軍火。楊杰在擔任駐蘇大使時，“蔣介石給楊杰布置的任務是：最高目標為 ‘促進蘇聯參戰，即是促成中蘇互助條約’，最低希望為‘俾蘇方源源接濟我軍用物品’。”[4]為使其完成任務，蔣介石多次拍電楊杰令其就軍事援助事與蘇方洽談，楊杰也始終與蘇方積極接洽，成功的完成了任務。據統計，其共爭取到蘇聯2.5億美元的對華援助。其后，蘇聯對華軍事援助逐步停止，南京國民政府為繼續爭取蘇聯援華，認為必須積極促進兩國邦交，從而首先需要改派真正對蘇友好者繼任大使。在此情形下，邵力子被特任為駐蘇大使，繼續擔負起向蘇聯求援之重務。邵力子更是直接表示他在呈遞國書后，便馬上 “忙于接洽蘇聯的援助”，并表示中國“當時急需的是飛機。 ”[23]

這些被特殊任命的駐外使節雖被賦予了種種重大的外交使命，但其出使結果卻往往不那么令人滿意。有如蔣作賓、程天放等，受所駐國外交政策之影響，無法真正促進兩國邦交，外交活動難以開展，最終不得不匆匆回國。蔣作賓坦言經二二六事件后，日本政綱日益不振，軍人氣焰十分囂張，根本無人敢負責解決中日之事，其四年心血付諸東流，最終返國。程天放亦是如此，因德國調整其遠東政策，逐步放棄中德傳統友誼，開始棄華親日并做出承認偽滿、停運軍火等一系列損害中國政府利益及中國人民感情之事，中德關系開始惡化，作為駐德大使的程天放在外交上“無事可做”，只能被迫請辭歸國，程天放對此結局亦表示始料未及。另外，也有因自身缺乏相關外交經驗與訓練，主持外交工作時手段生疏且狀況頻出，最終不得不被召回，甚至成為外交界笑柄者。例如，駐比公使張乃燕在任期內就常鬧笑話，“一次，張訪比國國務總理，至于認錯了人，被比京某報披露出來；一次，比王之喪，因張不知帶通過證，致為警兵所阻，席次座位亦被撤?！盵24]更有甚者如駐蘇大使楊杰，他曾對蘇聯國防部長表示：“在中國，他的職責是服從蔣委員長，但是在蘇俄，他的責任是聽從并永遠追隨伏羅希洛夫元帥?！睂τ跅罱艽朔N大膽言行，顧維鈞便表示：“這也是派一個完全外行的軍人到國外去當外交代表所不免要付出的代價。 ”[25]

四、結語

綜上，南京國民政府直接以政治人才來充任使節，辦理外交，既是其在復雜的社會環境下做出的特殊任命，也是國民黨“黨義外交”的具體體現。這種特殊任命既能使南京國民政府行之有效地推行其外交政策，又打破了北京政府時代由職業外交官壟斷外交舞臺的慣例，從而構成了外交人事上的重大突破。從現代外交的視野來看，這一變化其實是現代外交的發展趨向。因為外交是國家內政的延續，一國的外交也始終要為其國家制度及代表此制度的統治階級服務，這決定了外交工作本身就是一項具有高度政治性的工作，“政治第一”也始終是所有國家選拔外交工作人員的首要標準。但同時，我們也應看到，外交工作還是一項事務性、技巧性極強的工作，外交事也從無小事。南京國民政府時期這些被特殊任命的駐外使節，往往缺乏專業的外交知識，在外交博弈的舞臺上亦缺乏相關技巧，因而主持外交工作時常感吃力，外交生涯也就較為短暫，不得不畫上遺憾的句點。