糧食主產區金融服務創新績效評估：四川案例

彭克強

改革開放以來，特別是國務院發布《關于農村金融體制改革的決定》20余年來，中央高度重視農村金融改革發展工作，先后出臺一系列旨在緩解農村金融服務難題的政策措施。然而，我國農村金融改革發展政策的實踐效果究竟如何？這是社會各界廣泛關注的一個重大實踐議題。為此，我們課題組對四川省16個農業大市（除成都、阿壩、甘孜、涼山外）傳統農區農戶進行農村金融服務抽樣調查，調查問卷涉及農戶就業收支、農戶金融需求滿足、農村金融改革創新等3方面情況。此次農村金融服務調查共收回有效問卷3147份，據此對四川糧食主產區金融服務創新績效作出評估。

糧食主產區金融服務創新的績效

農戶金融服務質量有所改善

從農戶銀行賬戶擁有情況看，在3147份回答問題問卷中，擁有1個以上銀行賬戶的家庭為3135戶，占比高達99.63%，而沒有銀行賬戶的家庭只有12戶，占比尚不足0.4%。這表明廣大農戶獲得存款等基本金融服務的狀況有明顯改善，同時表明農信社等農村金融機構在滿足農民群眾基礎性金融服務需求方面做了大量艱苦細致的工作。

從農戶與銀行網點的距離看，在3045份回答問題問卷中， 最近距離為0公里，最遠距離為43公里，平均距離為4.54公里。其中，僅有335個農戶與銀行網點的空間距離在10公里以上，占比為11%;距離銀行網點4.6～10公里的農戶有737戶，占比為24.2%;有1973戶與銀行網點距離小于4.5公里，占比為64.8%。這表明農村金融服務網點覆蓋密度有所增大，農民基本金融服務可得性有所改善。

從2007年以來獲得貸款次數看，在2156份回答問題問卷中， 有1667個農戶獲得過至少1次貸款服務，占比達到77.3%;而從未獲得過貸款的農戶僅占22.7%。這表明，農村金融新政以來， 各類農村金融機構信貸服務力度逐步加大，廣大農戶的正規信貸可得性得到一定程度的改善。

從農民對農村金融服務的評價看，在3137份回答問題問卷中，認為農村金融服務較好的農戶有2422戶，占比高達77.2%; 而認為當地農村金融服務較差的農戶有7 1 5 戶， 占比約為22.8%。同時，針對“農信社改革是否改善了農戶貸款可得性” 的提問，在作出回答的2984份有效問卷中，有2698個農戶認為貸款可得性有不同程度的改善，占比高達90.4%;而只有286戶認為貸款可得性沒有改善甚至有所惡化，僅占9.6%。這表明農戶金融服務質量的確有明顯改善。

農村金融體系建設取得進展

關于所在縣是否設立村鎮銀行，有3014個樣本戶給予了明確回答，其中有892個農戶所在縣設立了村鎮銀行，占比為2 9 . 6 %。可見，2007年農村金融新政以來，村鎮銀行這一新型農村商業性金融機構從無到有，已經覆蓋了近1/3的樣本縣（市），表明農村商業性金融機構體系進一步得到完善。

關于所在縣是否設有小額貸款公司，有2897個樣本戶作了明確回答，其中有1631個農戶所在縣已經設立了小額貸款公司，占比為56.3%。可見，隨著農村金融改革的逐步深化，由民間資本投資組建的小額貸款公司在農村地區發展迅猛，已成為農村小微企業的一個重要融資渠道，對于緩解農村小微企業貸款難發揮了一定作用， 表明近年來農村商業性金融組織體系建設取得明顯進展。

關于所在縣是否設有農村資金互助社，有2574個樣本戶給予了明確回答，其中有638個農戶作了肯定的回答，占比約為24.8%。這表明，盡管在新型農村金融機構中，農村資金互助社發展相對緩慢，但隨著近年來社會各界對新型合作金融發展重視程度的提高，農村資金互助社發展步伐有所加快，其在縣域地區的網點覆蓋率有所提升。

農信社仍然是金融支農主力

關于最能有效解決農戶貸款難題的融資渠道，有3012個樣本戶作了明確回答，其中有2732戶認為農信社最能有效解決農戶貸款難題，占比高達90.7%。可見，從農戶融資服務有效性的角度看，目前，絕大多數農民仍然高度認同農信社在農村信貸市場上的主力軍地位。這表明，在大力培育新型農村金融機構過程中，農信社的金融支農作用不僅不能削弱，而且應當繼續得到加強。

關于最常用哪家金融機構的銀行賬戶，有3017個樣本戶給予了回答，其中有2214戶最常使用農信社賬戶，占比高達73.4%;有510戶最常使用郵政儲蓄銀行賬戶，占16.9%;而只有385戶最常使用農業銀行賬戶，僅占5%;只有293戶最常用其它商業銀行賬戶，僅占9.7%。這表明，隨著國有商業銀行股份制改革的基本完成，國有控股商業銀行大量撤并農村網點，上收信貸審批權限，其金融支農能力明顯削弱;但令人欣慰的是，農村信用社堅守支農主戰場，目前仍是金融支農的主力軍。

關于距離哪家銀行網點最近的問題，有2879個樣本戶作了明確回答，其中有2524戶距離農信社網點最近，占比高達87.7%;有168戶距離郵儲銀行最近，占比為5.8%;有96戶距農業銀行網點最近，僅占3.3%;而只有91個樣本農戶距離其它商業銀行網點最近，占比尚不足3.2%。可見，從金融機構網點分布上看，在當前傳統農區信貸市場上，農信社仍然是金融支農主力軍。這表明，在未來農村金融政策設計上，既要積極培育新型農村金融組織，也要加大對農信社的財稅金融優惠政策扶持力度。

糧食主產區金融服務存在的問題

農村金融政策設計缺乏戰略思維

農村金融政策不適應農村金融環境。長期以來，農村金融改革發展政策未能充分體現農村金融市場相對于城市金融市場的異質性，決策層通常站在城市金融市場的角度審視和謀劃農村金融改革發展問題，嚴重忽視農村金融市場面臨的信息不對稱、交易成本難題，致使農村金融政策帶有不適應農村經濟社會環境的濃厚商業性和股份制色彩。

農村金融政策缺乏財稅政策的配合。其實，在我國金融援藏政策實踐中，正是中央財政給予農業銀行西藏分行4個百分點費用補貼，才基本保證了西藏農牧民群眾的正規信貸可獲得性。然而，在內地省份的農村金融改革發展實踐中，由于缺乏財稅政策的有力配合，農村金融改革發展事實上長期處于脫農、離農狀態。

農村金融服務缺位與錯位并存

關于農村信貸服務存在的問題，在2983份回答問題問卷中，有889個農戶認為銀行網點較少，占比為29.8%;有779個農戶認為貸款手續過于繁瑣，占比接近26.1%;有966個農戶認為信貸產品過于單一，占比為32.4%;有224個農戶認為抵押條件過于苛刻，占比約7.5%;有125個農戶認為銀行服務態度較差，僅占4.2%。同時，在具有現實信貸需求的867個農戶中，有629戶擬開展第一、二、三產業經營，占比高達72.5%;而在教育、生活、醫療、建房、購車等消費性或準消費性用途上具有貸款需求的農戶數量僅占27.5%。這表明現行農村信貸服務工作仍有待進一步改進，突出表現在農村信貸服務的針對性不強，工作不夠深入細致，特別是農村金融機構在支持廣大農民創業發展方面比較被動，致使農民創業潛能難以得到有效發揮。

從對銀行貸款程序的了解程度看，在2782份回答問題問卷中，多達1864個農戶基本不了解銀行貸款程序，占比高達67%;而了解貸款程序的農戶僅占33%。這表明各級政府和農村金融機構在農村金融服務上仍然存在工作較為粗放的問題，熱衷于增建金融服務網點等物理性建設，嚴重忽視對廣大農民開展深入細致金融知識培訓普及這一基礎工作，致使廣大農民巨大的潛在金融服務需求難以順利轉化為現實金融服務需求，從而造成政府、金融機構的金融服務供給與農村金融服務需求之間出現嚴重錯配。

關于最重要農村金融服務的問題，在2947份有效問卷中，仍有914個農戶認為存款服務更為重要，占比達31%;有1224個農戶認為信貸服務最為重要，占比約41.5%;而有809戶認為結算、投資理財、金融培訓等金融服務最為重要，占27.5%。這表明：糧食主產區經濟金融還不夠發達，存款服務仍是農民群眾需要的基礎性金融產品;現存農村銀行業金融機構在滿足農戶信貸需求方面依然比較乏力;當前農村金融服務需求呈現出某種趨勢性變化，集中體現為農民金融服務需求日益多元化，對于經營結算、投資理財、金融培訓等新興金融服務的需求不斷增加，彰顯了廣大農民創業發展動機逐漸增強，而農村金融機構在支持農民創業方面尚缺乏有效應對措施。

農村小微型金融組織發育滯后

長期以來，決策層往往通過簡單復制城市金融改革發展經驗去設計農村金融改革發展政策，而在克服信息與成本難題方面具有比較優勢的小微合作金融組織發育滯后。比如，在對“是否參加信用聯保小組”作出回答的2653份問卷中，只有297戶參加過信用聯保小組，僅占11.2%，而從未參加過聯保小組的農戶占比高達88.8%，這表明，即便是最基本的信用合作，樣本農戶的參加率也相當低下;在對“聯保貸款模式是否可行”給出回答的2648個農戶中，只有927戶的回答是肯定的，僅占35%，而認為不可行的農戶占比高達65%;在對“是否聽說過農村資金互助社”作出回答的3073份問卷中，從未聽說過的農戶有1231個，占比高達40.1%;在對“是否了解新型合作金融制度”給予回答的2469份問卷中，有1726戶不了解這一制度，占比高達70%;在對“最理想農業保險體系是什么”作出回答的2271份問卷中，有1437戶認為政策性保險體系最理想，占比高達63.3%，而認為合作保險體系最理想的農戶只有285戶，僅占12.5%。

農村貸款利率水平明顯偏高

在利率市場化改革的大背景下，2004年央行除規定2.3倍基準利率的農信社貸款利率上限外，放開其它銀行貸款利率上浮限制，2013年7月進一步取消了對農信社貸款利率上限管制，貸款利率由信貸機構根據商業原則自主確定。

在對“當前農戶能夠承受的最高貸款利率水平”作出回答的2684份問卷中，1423個農戶認為貸款利率不應超過5%，占比為53%;913個農戶認為貸款利率應介于5%與10%之間，占比為34%;另外，分別有155個、126個、67個農戶認為自己可以承受10%～15%、15%～20%、20%以上的貸款利率，占比依次僅為5.8%、4.7%、2.5%。可見，高達87%的樣本農戶可承受不超過10%的貸款利率，表明農村貸款利率定價機制設計上應當顧及廣大農戶實際的融資成本負擔能力，從而應當針對農村金融機構出臺財稅扶持政策。

然而，在正規農村信貸市場上，由于農戶信用水平較低，又難以提供合格抵押品，在存在貸款利率上限管制的條件下，農村正規金融機構實際執行的貸款利率通常一浮到頂;在全面取消貸款利率上限管制的情況下，農村正規信貸機構實際執行的貸款利率則更高。在農村非正式信貸市場上，各類民間信貸機構實際執行的放貸利率更是高得驚人。

深化糧食主產區金融服務創新的建議

應統籌謀劃和有序推進農村金融改革創新發展工作

應堅決摒棄單純金融觀點，把農村金融置于國家相關重大戰略的宏觀框架內，對農村金融改革發展與農業農村現代化、城鄉一體化發展作出統籌謀劃和戰略設計，制定出臺推動國家相關戰略目標漸進實現的一攬子農村金融改革發展政策舉措。當前，農村金融改革發展應緊緊圍繞國家有關重大關切，重點支持新型農業經營主體培育和農民創新創業活動，有效協調國家糧食安全目標與農民增收目標之間日益尖銳的矛盾，并在此基礎上統籌推進縣域城鎮化和城鄉一體化良性互動，從而為廣大農民非農創業和農業適度規模經營創造寬松的經濟空間和社會環境。

應緊緊圍繞信息和成本難題推動農村金融改革創新

鑒于信息和成本問題對于農村金融發展的決定性意義，決策層應盡快認識到信息問題和成本問題是農村金融發展面臨的根本障礙，牢固樹立以信息和成本為中心的農村金融改革發展觀念。在未來的農村金融改革發展中，應緊緊圍繞信息和成本問題扎實推進農村金融改革發展工作，通過綜合運用經濟、政治、法制、社會及倫理手段，因地、因時、因人制宜地培育和發展具有良好適應性和效率性的多元化農村金融組織，逐步構建起具有鮮明中國特色、濃郁地方特點和具體發展階段特征的充滿生機與活力的農村金融體系。

應以培育小微金融組織為抓手優化農村金融組織體系

隨著農村金融商業化、股份制改革的深入推進，我國農村金融機構體系呈現出商業化、大中型化局面，造成具有批發業務優勢的大中型金融機構難以適應以零售業務為基本特征的農村金融市場環境，從而凸顯了我國農村金融市場存在的組織結構不協調問題。當前和今后一個時期，應加快發展小型金融機構，特別要著力培育新型合作性小微信用組織、保險組織和信用擔保組織，盡快彌補現行農村金融組織體系的內在缺陷，為大中型金融機構開展支農業務提供承接主體條件。具體地，政府應加快落實鼓勵新型合作金融組織發展的各項扶持政策，并在總結實踐經驗的基礎上及時優化相關優惠政策，切實加大政策扶持力度，積極鼓勵廣大農牧民群眾和小微企業自主結成互惠性合作金融組織，同時做好金融培訓和輔導工作，為推動農村金融科學發展提供必要的政策環境和主體條件。

應著重滿足農業生產性和農民創業性金融服務需求

首先，國務院辦公廳、人民銀行、銀保監會應盡快制定、修訂、完善鼓勵農民創業的金融支持政策文件，各級地方政府及相關職能部門制定出臺本行政轄區的配套政策措施;其次，人民銀行、銀保監會等中央金融監管部門及其各自下屬機構，應深入貫徹落實國家關于金融支持農民創業的政策要求，及時優化和完善農村金融機構監管標準和指標體系，確保中央相關決策部署落地生根、見到實效;再次，各類農村金融機構應遵照各級政府有關文件精神，及時優化調整業務經營重點和績效考核辦法，切實將業務重心和經營重點調整到大力支持農民創業上來;最后，當前，農民開展農業創業和非農創業面臨著創業能力不足的嚴厲制約，這就要求各級政府和各類金融機構高度重視農民創業能力培訓工作，盡快構建起以金融機構為主體、各級政府扶持政策為支撐、全體農民為受益對象的中國特色農民創業技能培訓體系。

（基金項目：國家社科基金項目“我國農村金融改革與農村金融制度創新研究”[編號：13AJL010]）

（作者單位：西南財經大學中國金融研究中心）