三農金融事業部中的組織結構張力

羅建章

2019年2月，中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部及農業農村部聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，強調了“加大商業銀行對鄉村振興支持力度”，明確要求中國農業銀行要強化面向三農、服務城鄉的戰略定位，進一步改革和完善三農金融事業部體制機制，加大對縣域地區的信貸投放，逐步提高縣域存貸比并保持在合理的范圍內。與之呼應的是2019年“中央一號文件”，提出“研究制定商業銀行三農事業部績效考核和激勵的具體辦法，鼓勵銀行業金融機構加大對鄉村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度”。?

三農金融事業部在緩解農村金融供給不足發揮了重要作用。自2008年中國農業銀行三農金融事業部（以下簡稱“三農金融事業部”）設立以來，中國農業銀行在三農和縣域市場的貸款投放每年以11.37%的速度增長，十年累計投放25.94萬億元。三農金融事業部的資金投放決策受到組織結構張力的影響，改革和完善三農金融事業部的體制機制，激勵三農金融事業部更好地服務三農領域和縣域經濟，需要重視三農金融事業部中的組織結構張力。

事業部制、多元目標與執行張力的產生

三農金融事業部的總分行結構

三農金融事業部改革是中國農業銀行股份制改革的一大亮點，中國農業銀行也是首個在縣域和三農業務上采取事業部制組織結構的大型國有商業銀行。從2008年三農金融事業部改革，到2015年三農金融事業部覆蓋農業銀行全國縣域支行，再到近年來三農金融事業部在服務三農和縣域經濟，十年間，中國農業銀行逐漸形成了以管理邊界“縣域+涉農”、組織結構“部門+中心”、治理機制“雙委員會+雙線考核”、支持政策“內部+外部”、監測評價“定性+定量”、管理機制“六個單獨”為特征的三農金融事業部管理體制機制。

總行層面，中國農業銀行在董事會設立三農金融發展委員會，主要負責推動全行三農金融業務發展，審議三農金額業務的戰略計劃、政策和基本管理制度;在高級管理層設立三農及普惠金融事業部管理委員會，主要負責落實董事會有關三農金融業務的戰略規劃、決策及具體計劃，履行績效考評等管理職能，協調三農金融業務發展中的重大問題;設立三農金融事業總部，下轄“三部八中心”，對三農金融業務實施專業化經營和管理。三農金融事業部實行總裁負責制，行長擔任三農金融事業部總裁和管理委員會主任。

分行層面，農業銀行在一、二級分行分別設立三農金融事業部，作為三農金融業務基本經營單元的管理機構，負責開展各項三農金融業務。總行對三農金融事業部授權經營，賦予其相對獨立的經營自主權。在三農金融事業部內部實行逐級授權經營，明確經營責任。三農金融事業部在執行全行統一的管理政策制度基礎上，在信貸管理、資源配置、績效考核、風險管理等方面實施差異化的管理體制。

不同條線下的多元目標

結合總行與分行兩個層面來看，事業部制下的縣域支行至少面臨著來自組織結構中不同條線的三個目標。一是支農性目標，來自于三農事業總部/三農金融發展委員會這一條線;二是安全性目標，是“總行——分行——支行”這一條管理條線賦予的;三是盈利性目標，來自于縣域支行自身條線考核的要求。

事業部制的組織結構在一定程度上避免了職能部門制的多重“委托——代理”問題，在三農金融事業部的組織架構下，存在“組織結構——多元目標——資金投向”的傳導路徑。由于組織結構中不同條線主體賦予的目標不同，由此產生了三農金融事業部的組織結構張力。

支農性目標來自于三農事業總部條線，表現為農業銀行響應國家支農支小的號召。三農金融事業部的設立一方面是為了開拓縣域藍海市場，另一方面是為了響應國家政策的號召，加大三農領域的金融服務力度。具體來看，包括如“擴大普惠型涉農貸款規模，提高普惠型涉農貸款增速”等具有“規模沖動”和“速度情結”的目標。

安全性目標來自于農業銀行總分層級條線，表現為防范金融風險的要求。三農事業部的縣域貸款審批權限仍停留在與業務一線距離較遠的省級和地市級層面，在強行政管控的背景下，三農金融事業部的設立未能從根本上克服業務流程過長的“大銀行模式”弊端。此外，三農金融事業部通過試點評估后，三農金融事業總部旨在“擴大縣域支行的網點布局”，具有“重單元、輕業務”的特征。農業銀行是國有商業銀行中在縣域分支機構最多的機構，這主要得益于三農金融事業部在全國縣域的全面鋪開。

盈利性目標來自于縣域支行條線，表現為縣域支行三農金融事業部需要提高自身資本盈利率的目標。與普惠型涉農貸款的增長率這一支農性目標相比，凈利潤增長率與凈息差是衡量事業部經理績效的關鍵指標。

從三農金融事業部監管指標的設置來看（見表1），體現了對多元目標的部分兼顧與變通。監管指標中要求“三農金融業務資產/負債在全行資產/負債的占比”不低于當年水平，“普惠型涉農貸款增速”不低于全行貸款平均增速，反映了支農性目標;“存貸比”“不良貸款率”低于5%，“撥備覆蓋率”不低于60%，反映了安全性目標;“成本收入比”不高于50%，“資本回報率”不低于0.5%，反映了盈利性目標。

多目標沖突與張力的產生

組織結構張力指目標執行者對多元目標作出的綜合反饋。組織結構張力存在于多元目標之中，三個目標各自決定的資金投放方向存在明顯的不一致，三個方向的彼此相互作用的合力則是組織結構張力。舉例來說，縣域支行三農金融事業部面臨著支農性目標和盈利性目標，需要平衡支農任務要求與支行考核要求。由于農業農村投資具有長期性、高風險性及低盈利性，與資本投資追求的安全性、流動性及盈利性相悖，因此縣域支行三農金融事業部有動機將資金投向非農領域，以獲得更高的資本盈利率，抑或通過閑置資金的方式來降低經營風險，以滿足風險監管要求。可見，在組織結構張力下，資金無論是投放到非農領域還是閑置，都偏離了三農金融事業部的設立初衷。

如表1所示，三農金額事業部的具體實施情況受到了組織結構張力的影響。首先，帶有支農性目標的“三農金融業務資產/負債的占比”在試點期間能夠很好地滿足《三農金額事業部改革試點實施方案》中“不低于當年平均水平”的要求，但在全面推廣后難以兼顧。其次，帶有安全性目標的存貸比、不良貸款率及撥備覆蓋率等指標，在《農業銀行三農金融事業部貸款減值和呆帳核銷管理辦法》等條例的嚴格要求下，具體實施情況得到了不斷加強。尤其是在風險防范力度加強的背景下，通過利差收窄和審慎集體撥備等方式，不良貸款率受到了嚴格的控制，安全性的風險指標壓力過大，影響三農業務真實風險水平。最后，帶有盈利性的成本收入比、資本回報率等指標，在《縣域支行領導班子領導干部年度考核辦法》指引下，通過不斷厘清三農金融業務邊界，調整統計口徑（如2009年“涉農貸款投放額”調整為“發放貸款和墊款總額”、2012年“三農金融業務”調整為“縣域金融業務”），使得具體實施情況滿足監管要求。

從整體來看，在組織結構張力影響下，農業銀行提出了“雙輪驅動、城鄉同吃、左右逢源”的發展戰略，一手在城市“紅海”謀發展，另一手在縣域“藍海”中搶地盤，嚴格把控安全性目標與盈利性目標，縣域事業部績效考核的約束作用大于激勵作用，使得三農金融事業部的支持三農、服務縣域初衷在勉力維持。

組織結構張力與政策執行策略的選擇

“面向三農”是農業銀行一致堅持的市場定位。積極響應國家政策號召，金融服務三農領域和縣域經濟是三農金融事業部近年來的發展特征。縣域支行三農金融事業部作為農村金融政策的直接執行者，政策效果是否達到政策制定的預期，很大程度取決于三農金融事業部的政策執行策略，而組織結構張力又常常決定了三農金融事業部的政策執行方式的選擇。

根據“組織結構——多元目標——資金投向”的傳導路徑，一項農村金融政策的執行，將經過“農行總行——一級分行——二級分行——縣域支行（三農金融事業部）”，組織結構張力在執行策略的選擇起到了關鍵作用。

如果組織結構張力與支農性目標的資金投放方向一致，傳導路徑上的利益時一致的，作為政策直接執行者的三農金融事業部將會選擇忠實執行農村金融政策，實現政策制定預期的效果。

如果三農金融事業部需要兼顧上級監管機構的安全性目標或三農、縣域業務的盈利性目標，三個目標產生的合力將偏離支農性目標的資金投放方向。在這種組織結構張力作用下，三農金融事業部將采取變通執行的方式，其執行結果或許在一定程度上調和三大目標的沖突，但組織結構張力對原來的政策預期效果產生了負向影響。

當支農性目標與安全性目標、盈利性目標無法調和時，如支農性目標執行的受益主體是總行，各級分行及縣域支行三農金融事業部沒有直接利益，且無法兼顧安全性目標與盈利性目標時，組織結構張力與支農性目標的資金投放方向不一致，三農金融事業部將采取拒不執行的方式。

組織結構張力的存在一定程度上影響了三農金融事業部的使命履行。為此，農業銀行通過因時制宜、動態把控的做法，推動三農金融事業部更好地金融服務農業農村發展。

從農業銀行三農金融事業部的十年發展歷程來看，大體能夠分為感知市場變化、完善內部治理、響應政策號召三個階段，并在不同階段通過調整組織架構、動態兼顧多元目標來舒緩組織結構張力。

在三農金融事業部試點階段（2008～2011年），中國農業銀行股份制改革的同時，感知市場變化，逐步剝離不良資產，解決了部分歷史包袱，避免了為保障安全性目標而弱化支農性目標的現象，為防范金融系統風險、推進三農金融事業部改革奠定了良好的基礎。

在完善內部治理階段（2012～2016年），中國農業銀行在總行層面完善“三部六中心”管理架構，做實“六個單獨”運行機制;在分行及縣域事業部層面出臺縣域事業部考核辦法，并將三農金融業務考核納入分行綜合考核，在保障安全性目標的前提下，在實現了三農金融業務首次扭虧為盈的同時，存貸比不斷提升，很好地兼顧了支農性目標與盈利性目標，三農金融事業部制改革得以擴展到農業銀行全部縣域支行。

在響應政策號召階段（2016年至今），農業銀行圍繞脫貧攻堅、金融供給側改革及鄉村振興戰略，通過完善貧困地區物理力網點布局、逐年增加扶貧計劃貸款、上調分行綜合績考核中的三農指標權重等舉措，使得三農金融事業部不斷回歸本源、服務三農，強化了支農性目標。

從三大目標的具體執行效果看，首先，支農性目標得到了強化。中國農業銀行通過不斷健全三農信貸政策體系，制定三農信貸政策指引，修訂涉農行業信貸政策，以及推動建設三農單獨審批通道，提高了涉農領域信貸審批效率。三農金融業務資產和負債在全行占比逐年提升，涉農貸款增速高于全行平均貸款增速，存貸比也在逐年提升。其次，安全性目標得到了保障。農業銀行持續加強三農金融服務風險管控，三農金融事業總部指定縣域貸款風險管理政策，強化三農客戶評級管理，完善農戶貸款風險識別機制。同時，加大不良貸款化解處置力度，確保三農金融業務風險總體可控。自三農金融事業部改革試點以來，不良貸款率小于政策規定的5%，并且維持著較高的撥備覆蓋率。最后，盈利性目標得到了提升。中國農業銀行踐行服務三農、做強縣域的戰略定位，不斷開展三農產品與服務創新，提升縣域金融服務能力和市場競爭力，使得成本收入比逐年下降，三農金融業務的資本回報比高于同行水平。（見表2）

從三農金融事業部的監管指標與實施情況來看，三農金融事業部基本能滿足各項要求，表明了農業銀行因時制宜、動態把控的做法在一定程度上能夠克服組織結構張力。但從三農金融事業部的利潤變動情況來看，在保障安全性目標的前提下，隨著支農性目標的不斷強化，利潤變動出現負增長，盈利性目標并未得到很好地執行，表明了支農性目標與盈利性目標仍是處在一種負和平衡，需要三個層面共同發力來舒緩組織結構張力。

舒緩組織結構張力的幾點建議

三農金融事業部在農村金融政策的執行環節之所以產生組織結構張力，與多條線下賦予的多元目標密切相關。舒緩組織結構張力，鼓勵三農金融事業部加大對農業農村優先發展的信貸投放力度，需要三個層面共同發力。

在農村金融政策層面，一是加大政策支持力度，繼續實行優惠準備金政策，使三農金融事業部在自身可持續的前提下，忠實履行支農性政策目標。二是建立全國性的農村金融擔保體系，完善農村金融體系的服務功能，優化三農信貸風險補償制度，為涉農金融機構創造良好的金融環境。

在上級監管機構層面，一是調整政策激勵的傳導路徑，舒緩組織結構張力，不斷優化條線垂直管理體系，通過獨立授信和下放審批權限以提高金融服務效率，縮短政策激勵路徑。二是實行差異化監管，保持一級法人體制，將控制權和決策權進一步下放到縣域支行三農金融事業部，發揮農業銀行的整體性和系統性優勢，降低三農金融業務的系統性風險。

在三農金融事業部層面，一是堅持面向三農、商業運作的戰略定位，發揮事業部制的組織結構優勢，細分縣域和三農金融市場，將面向三農與商業運作結合起來，統籌三農金融事業部的多元目標，兼顧縣域經濟的金融效率與金融公平。二是推動三農領域的金融同業合作，在銀政企合作的基礎上，積極探索與農信系統、郵政儲蓄銀行等同業金融機構等合作，強化風險分散機制，降低交易環節的信息成本和制度成本，提升自身的盈利能力。

本文為中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃（15XNI009）“建設農村普惠金融體系研究”成果

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）

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