“城中村”改造經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題的思考

黃費(fèi)連，雷華鋒

城中村是指城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的農(nóng)村社區(qū)。實(shí)施城中村改造不僅是改善居住環(huán)境、提升城市價(jià)值、提高生活品質(zhì)的必由之路，是建設(shè)中國(guó)現(xiàn)代城市物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明的重要保障，也是以人為本、民生至上、惠及全民的重大舉措。

城中村改造面臨的首要問題即征收補(bǔ)償問題，由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，特別是國(guó)有土地與集體土地有著重大的制度性差異，導(dǎo)致集體土地及其上房屋征收補(bǔ)償一直是困擾實(shí)踐與理論的現(xiàn)實(shí)問題。集體土地及其地上房屋的征收補(bǔ)償法律、法規(guī)尚不健全，現(xiàn)實(shí)中部分征收部門與被征收人要求差距過大、利益沖突十分明顯，個(gè)別征收主體及其受托人采取制度外灰色甚至黑色手段，個(gè)別被征收人不惜以自焚等極端方式予以抵制，在媒體宣傳與網(wǎng)絡(luò)放大下，維穩(wěn)形勢(shì)更為復(fù)雜。

一、城中村土地征收特性及現(xiàn)狀分析

中國(guó)當(dāng)前的土地制度是城鄉(xiāng)二元土地所有制，即土地的全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制并存。“城中村”的土地在所有權(quán)歸屬上屬于集體所有，按照土地類型劃分為農(nóng)用地（包含耕地）、建設(shè)用地以及未利用地，隨著城市化建設(shè)的推進(jìn)，“城中村”集體土地中的農(nóng)用地越來越多的被國(guó)家征收轉(zhuǎn)為了城市國(guó)有土地，但是“城中村”內(nèi)還是保留了大量的村民宅基地、村辦企業(yè)等集體建設(shè)土地。“城中村”內(nèi)的宅基地等集體建設(shè)雖然與周邊國(guó)有土地同處于城市同一區(qū)域范圍內(nèi)，但由于“城中村”集體土地所有權(quán)性質(zhì)不同于城市國(guó)有土地所有權(quán)性質(zhì)，“城中村”土地所有權(quán)主體享有的土地收益不同于城市國(guó)有土地所有權(quán)主體，而且這種因土地性質(zhì)不同所導(dǎo)致的土地收益差距也很明顯。

“城中村”改造是實(shí)現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)的途徑，也是實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)以及資本化的過程。通過其改造，將集體土地統(tǒng)一規(guī)劃與管理，部分土地進(jìn)入市場(chǎng)，可以提高土地利用效率同時(shí)也利于城市轉(zhuǎn)型與更新。而我國(guó)關(guān)于宅基地存在無償使用、一戶—宅、有限流轉(zhuǎn)、限制建設(shè)的規(guī)定，城中村主要表現(xiàn)在“一戶多宅”的現(xiàn)象，并且是未被確權(quán)的違法建筑。根據(jù)“房地一體”的原則，轉(zhuǎn)讓和出租宅基地以及宅基地上的房屋的行為很常見，由于法律的不完善以及監(jiān)管的缺失，形成隱形的土地市場(chǎng)，例如“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象，這種非正式的土地市場(chǎng)給土地管理和城市住房管理增加很大的成本。

村民是集體土地的所有者，只有充分照顧到村民的利益，改造才能順利進(jìn)行。在現(xiàn)行《土地管理法》框架下，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地一律實(shí)行征收，但征收不僅使村民失去土地所有權(quán)，也失去了日后土地轉(zhuǎn)變性質(zhì)和用途后的轉(zhuǎn)讓權(quán)和土地增值的收益權(quán)和發(fā)展權(quán)，這也正是矛盾出現(xiàn)的焦點(diǎn)。征收補(bǔ)償必須建立在對(duì)城中村改造的正確認(rèn)識(shí)之上，充分考慮被征收人的實(shí)際與預(yù)期損失，在現(xiàn)有的政策法規(guī)框架下，尋求公平合理的解決之道。

二、當(dāng)前城中村征收補(bǔ)償存在問題分析

（一）直接損失補(bǔ)償不完整，間接損失補(bǔ)償缺位

集體土地征收造成的間接損失主要包括土地增值損失，停產(chǎn)停業(yè)損失、社會(huì)保障損失等。在現(xiàn)有的補(bǔ)償體系下，被征地農(nóng)民所獲得的間接損失補(bǔ)償只有部分社會(huì)保障損失，即安置補(bǔ)助費(fèi)。如土地增值損失、停產(chǎn)停業(yè)損失、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、生育保障等都未在征收補(bǔ)償費(fèi)中得以體現(xiàn)。

集體土地征收造成的直接損失不但包括土地所有權(quán)及他項(xiàng)物權(quán)、地上物所有權(quán)的滅失，還包括由于前述權(quán)利的滅失所造成的遷移費(fèi)、生活安置費(fèi)、農(nóng)具閑置費(fèi)、轉(zhuǎn)承包人、承租人損失、殘地?fù)p失等。這些可以量化的損失在征收補(bǔ)償中也未得到完全的體現(xiàn)。

（二）征收補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障功能嚴(yán)重缺失

如上所述，土地對(duì)我國(guó)農(nóng)民來說發(fā)揮著重要的社會(huì)保障功能，尤其是在我國(guó)社會(huì)保障實(shí)行城市與農(nóng)村二元制的情況下，土地可以說是農(nóng)民最后的“依靠”。而土地征收只對(duì)農(nóng)民的就業(yè)進(jìn)行保障，而忽視了社會(huì)保障的其他功能，無法建立起同原先土地發(fā)揮一樣功能的保障機(jī)制，這不失為現(xiàn)有土地征收補(bǔ)償無法化解征收過程中征收人與被征收人矛盾的重要原因。

由于《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障、房屋所有權(quán)、集體土地上用益物權(quán)都有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，而《土地管理法》沒有這方面的規(guī)定，地方在劃定土地征收補(bǔ)償范圍時(shí)存在差異，最終損害了被征地農(nóng)民的利益。

三、城中村補(bǔ)償機(jī)制研究

（一）構(gòu)建公平合理的補(bǔ)償原則

對(duì)被剝奪或被限制權(quán)利者受到的特別損失應(yīng)采取靈活的態(tài)度，使用不同的標(biāo)準(zhǔn)予以盡可能補(bǔ)償。包括補(bǔ)償直接損失、補(bǔ)償物質(zhì)損失和補(bǔ)償實(shí)際損失。

（二）合理劃定補(bǔ)償項(xiàng)目和范圍

我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償項(xiàng)目的設(shè)置帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，由目前的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)調(diào)整為土地補(bǔ)償費(fèi)和其他損失補(bǔ)償費(fèi)。除了包括土地補(bǔ)償費(fèi)之外，包含安置、社會(huì)保障等在內(nèi)的其他損失補(bǔ)償都應(yīng)列入。每年可設(shè)置調(diào)整系數(shù)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平日益提高而逐年增長(zhǎng)。

補(bǔ)償范圍也是提高征地標(biāo)準(zhǔn)的重要因素之一。由于我國(guó)集體土地使用權(quán)的殘缺分散，集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民都無法分享到合理的增值收益。因此，首先要明確集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，強(qiáng)化被征地農(nóng)民所有權(quán)能。從而保障被征地農(nóng)民權(quán)益可以得到充分補(bǔ)償。其次，要進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能和本質(zhì)。

（三）妥善處理租賃權(quán)補(bǔ)償問題

對(duì)承租人在征收中的合法權(quán)利予以依法保障，是實(shí)現(xiàn)公平正義的應(yīng)有之義。現(xiàn)實(shí)中，承租人的合法權(quán)利未能得到充分保護(hù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，承租人所受的損害往往難以獲得有效補(bǔ)償。房屋承租人對(duì)房屋擁有占有、使用、收益的權(quán)利，在法律地位上獨(dú)立于房屋所有權(quán)人。在房屋征收中，承租人對(duì)房屋的使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而歸于消滅，其生活、生產(chǎn)也隨之遭受嚴(yán)重影響，如果不對(duì)這些權(quán)利損害予以彌補(bǔ)，既會(huì)造成社會(huì)不公，又不利于承租人“安全感”的確立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)。

四、結(jié)論

城中村現(xiàn)象表面上是一種空間形態(tài)，而本質(zhì)上是一個(gè)利益沖突的焦點(diǎn)。城中村的主要矛盾，表面上是空間形態(tài)的沖突，本質(zhì)上則是相關(guān)利益主體，尤其是村民和城市各自對(duì)權(quán)益模糊的體制下的既得權(quán)益和潛在權(quán)益的博弈。本文通過對(duì)當(dāng)前城中村改造的現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析，針對(duì)城中村征收補(bǔ)償操作的問題，按照土地價(jià)值理論與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，統(tǒng)籌兼顧各方利益，提出城中村改造征收補(bǔ)償?shù)膸c(diǎn)建議，以期對(duì)解決實(shí)際問題提供參考。