對依法推進各級政府履行國防行政職能的幾點思考

韓志凱

內容提要：政府依法履行國防行政職能，是維護和貫徹軍委主席負責制的政治要求，是構建一體化國家戰略體系和能力的使命要求，是打贏新時代人民戰爭的制度要求，關乎黨對軍隊絕對領導在國防建設領域的全面貫徹落實，關乎黨運國脈軍魂。當前，各級政府履行國防行政職能還面臨諸多矛盾和問題：思想認識不夠到位、職能區分不夠清晰、法規制度不夠健全。因此，強化政府履行國防行政職能，應從加強頂層監管、理清權責清單、構建職位體系、健全考評監督四個方面聚焦用力。

政府的國防行政職能，是指具有行政職能的政府機關及其公務人員，在法律規定范圍內，在組織管理相關國防行政事務中應履行的責任和應承擔的義務。當前，國防和軍隊改革深入推進，軍民融合發展上升為國家戰略，這對政府履行國防行政職能提出了新的更高的要求。

一、政府依法履行國防行政職能具有重大現實意義

習近平主席反復強調，強軍是強國的一個重要戰略支撐，也是我們黨的一項重要戰略任務。各級政府依法履行國防行政職能具有重大現實意義。

一是維護和貫徹軍委主席負責制的政治要求。是黨的執政能力在國防領域的重要體現，關乎黨對軍隊絕對領導在國防建設領域的全面貫徹落實，關乎黨運國脈軍魂。

二是構建一體化國家戰略體系和能力的使命要求。作為國家戰略在各領域、各層次的“傳導神經”和“調節閥”，各級政府擔負著消除軍民二元分離結構，消除各部門單打獨斗，實現統籌謀劃、整體推進和一體運用的重大責任。

三是打贏新時代人民戰爭的制度要求。繼承和拓展新時代人民戰爭的組織領導力，急需在以政府為主體的國防建設各領域彰顯黨領導人民戰爭的特有政治優勢，全面落實“大力支持國防和軍隊建設”的各項制度要求。

二、各級政府履行國防行政職能面臨的諸多問題

改革開放40年來，隨著我國國防體制的改革發展，國防經濟、國防教育、國防動員等社會活動領域中的國防行政職能，已從法律層面明確為“政府主辦”。但從現實情況看，各級政府在相關領域履行國防行政職能還面臨諸多矛盾和問題，亟須加強。

（一）思想認識不夠到位

在一些政府及相關部門，“軍隊辦國防”的認識誤區仍未徹底扭轉。抓國防建設的主體、主位、主動意識不強，將對國防建設的領導管理職能弱化為維持性保障和表態性支持，甚至片面理解為擁軍優屬、過軍事日、走訪慰問部隊、例行性會議等一般性事務性活動；沒有切實將國防建設納入地方經濟建設和社會發展的宏觀規劃中，參與具體建設和指導實踐的務實舉措較少。另外，長期的和平環境，使國防行政這一事關國家安全與發展戰略全局的“硬道理”，在一定程度上成了政府行政職能體系中的“軟指標”。抓國防建設“靠感情維系、靠協調推動”的非正常狀態還普遍存在，在一些長期建設項目上，“事由人設、事隨人變”的陳規陋習還未根絕。

（二）職能區分不夠清晰

在職能主體指向上，現行法律條款中，多以“國家”或“縣級以上人民政府和軍事機關”作為國防事權主體，指向較為模糊和籠統。

在國防行政執法中，擔負國防行政職能的政府機構普遍缺乏行政執法權，而政府行政執法機構的執法范疇往往未包括國防行政工作，致使國防行政“執法難”問題較為突出。

在支出保障上，由于保障渠道不明，中央與地方、軍隊與地方、政府與企業，以及政府部門之間相互推諉的現象也時有發生。

在社會資源調控上，由于地方政府和行業系統指導和管理職能的界限不清、權責不明，也造成政府國防行政職能在部分領域難以落地落實。比如，全國的鐵路網屬于鐵路系統垂直管理，相對獨立于地方政府的管理，其運營行為更是脫離一省一市的管轄，造成地方政府在履行對軍事行動的運力保障職能上能力弱化、意識淡化；同時，也因為對其規劃與建設，地方政府只有建議權，致使站點設置與動員資源富集區域不能準確銜接，只能被動適應，加大了地方政府落實國防需求的難度。

（三）法規制度不夠健全

十二屆全國人大三次會議審議通過的《中華人民共和國立法法》，首次提出“國防行政法規”這一新概念。但從目前國防行政立法現況來看，發展還較為緩慢，或長期缺失，或零散分布不成體系，地方配套法規中更是存在諸多空白，滯后于國防建設改革發展現實需求。同時，對國防行政的運行大多缺乏程序性規范，在實際操作中無章可循的情況較多，制約了政府依法行政的能力。

從監督管理上看，國防行政還沒有納入政府行政監管體制，對政府國防行政行為的考核考評還不夠制度化、規范化，存在行政領導的主觀意志凌駕于客觀職能評價標準之上的情況，“干與不干一個樣、干好干壞一個樣”的問題較為突出。

由于缺乏必要的行政監督，有些地方的城市建設或工程建設在規劃設計時，對戰時防護的考慮不足，地上建設突飛猛進，地下人防發展滯緩，甚至出現將“不建地下人防”作為招商引資“優惠條件”的短視做法；有些地方在城市開發中，不顧軍事設施保護法規要求，在一些國防生產基地或軍事管理區周邊廣建高樓大廈，致使這些地方的安全保障形同虛設；在交通運輸設施設備的設計、建設和采購中，國防方面的要求也往往被忽視，一些具有重要戰略意義的交通設施設備，戰時難以滿足動員需求和實現國防功能。

三、強化政府國防行政職能應依法推進落實

針對當前國家安全與發展面臨的諸多風險與挑戰，以及國防行政領域中存在的各類復雜問題，應在以下幾個方面強化政府國防行政職能落實。

（一）統一對政府國防行政行為的監管職能

對政府國防行政行為實施監督與管理，與政府普通行政行為相比，既有共通性，還因跨越軍地而具有特殊性。應以全面貫徹軍民融合國家戰略為統攬，以“黨是領導一切的”核心思想為指導，將國家機關和各級政府的國防行政行為納入中央和各級軍民融合委員會的監管范疇。

（二）理清政府國防行政行為的權責清單

應著眼于政府國防行政行為目的的政治主導性、結構的軍事主導性和形式的職能主導性，逐步構建并完善以“服從于軍事”為核心的國防行政法規體系。其中，應重點把涉及中央和地方的權責分清、把政府與軍隊的責任劃明、把政府有關部門的職責定實，確保政府的各類國防行政行為有法可依、執法必嚴、違法必究。

（三）立足責權平衡構建國防行政職位體系

責任到人，必須定崗定位。經調研發現，政府部門履行國防行政職能，普遍存在崗位虛設、編制散亂等情況。而且，越往基層，專職專司負責國防行政的崗位、人員缺口越大。應把國防行政體制建設納入國家政治體制改革的大局加以統一籌劃。尤其是在當前各級政府機構調整改革中，將構建一個職位、權利與責任相統一、相一致、相協調的政府國防行政職位體系，作為調整改革的重點，對于各級政府部門歸口領導和管理國防行政事務起到關鍵支撐作用。

（四）建立健全對履行國防行政職能的考評監督體系

建立完善各級人民代表大會中負責國家安全與國防建設的專門機構，為國防行政相關立法和行政監督的開展提供支撐。參照“環保問責”的相關考評監督機制，將國防行政納入中央專項督查范疇，國防行政同樣需要“利劍高懸”。強化國防行政領域的黨政同責和一崗雙責，建立健全對政府國防行政部門及其負責人的考評問責制度，將履行國防行政職能落到政績考核、領導干部評價及干部任免等實處。