自然壟斷行業(yè)實施混改面臨的特殊要求

廖建輝 林曉斌

[摘要]自然壟斷行業(yè)是混合所有制改革的重要領(lǐng)域，但由于技術(shù)經(jīng)濟等特征，自然壟斷企業(yè)混改面臨著五大方面的特殊要求：一是具有網(wǎng)絡(luò)屬性，要求混改要以保障網(wǎng)絡(luò)的物理統(tǒng)一和資源的大范圍配置為前提;二是具有公益屬性，要求混改后應(yīng)建立公益性目標(biāo)的公平分擔(dān)機制;三是準(zhǔn)入門檻高，要求混改時要適當(dāng)降低混改層級、嚴審引入企業(yè)資質(zhì);四是普遍業(yè)務(wù)多元化，要求混改要區(qū)分競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù);五是不同自然壟斷行業(yè)混改基礎(chǔ)不同，要求差異化實施混改。

[關(guān)鍵詞]混合所有制改革;自然壟斷;特殊要求

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929052

混合所有制改革是國有企業(yè)改革的重要突破口，中央明確提出，要在電力、石油、天然氣、鐵路等領(lǐng)域邁出實質(zhì)性步伐。截至目前，國家發(fā)展改革委已陸續(xù)推出三批共50家混改試點，其中，自然壟斷行業(yè)無疑是混改的重要領(lǐng)域。實踐中，自然壟斷領(lǐng)域的混改取得了重要進展，但仍在持續(xù)探索有效的混改之路。

自然壟斷企業(yè)由于生產(chǎn)上的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、成本次可加性、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟等技術(shù)經(jīng)濟特征，使得與競爭性國有企業(yè)相比，其在推進混合所有制改革過程中面臨一些特殊性，并對混改提出相應(yīng)要求。

1自然壟斷業(yè)務(wù)具有網(wǎng)絡(luò)屬性，要求混改要以保障網(wǎng)絡(luò)的物理統(tǒng)一和資源的大范圍配置為前提

鐵路、電網(wǎng)、電信、油氣管網(wǎng)等自然壟斷領(lǐng)域，都客觀存在一張規(guī)模大、運行復(fù)雜的完整物理網(wǎng)絡(luò)，相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)都必須借助這一基礎(chǔ)物理網(wǎng)絡(luò)平臺才能提供給終端用戶。一方面，網(wǎng)絡(luò)屬性帶來顯著的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，經(jīng)濟性越明顯，越有利于在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置;另一方面，網(wǎng)絡(luò)中的各環(huán)節(jié)必須保持高度協(xié)調(diào)運作，才能發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模經(jīng)濟性和保障網(wǎng)絡(luò)安全。

因此，自然壟斷業(yè)務(wù)實施混改不能搞徹底的“競爭化、自由化”，各市場主體仍需遵循網(wǎng)絡(luò)的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一調(diào)度，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)要符合相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。并且，要處理好所有權(quán)和運營權(quán)的關(guān)系，對于鐵路、電網(wǎng)等運行復(fù)雜、安全要求高的領(lǐng)域，適宜采取委托運營模式，從而確保網(wǎng)絡(luò)運營的統(tǒng)一性。

2自然壟斷業(yè)務(wù)具有公益屬性，要求混改后應(yīng)建立公益性目標(biāo)的公平分擔(dān)機制

自然壟斷行業(yè)普遍屬于公共事業(yè)，產(chǎn)品和服務(wù)涉及千家萬戶的基本生活需求，承擔(dān)著普遍服務(wù)、交叉補貼等社會公益性職責(zé)，也是其資產(chǎn)平均收益率普遍較低的一個重要原因，難以滿足私人資本的一般性投資回報要求。但由于自然壟斷業(yè)務(wù)不同環(huán)節(jié)的經(jīng)濟效益不同，若從項目層面推進混改，必然造成私人資本競相追逐效益好的項目，而效益不好的項目只能由傳統(tǒng)國有企業(yè)承擔(dān)。這既影響傳統(tǒng)國有企業(yè)履行公益性目標(biāo)的經(jīng)濟能力，同時又形成市場主體之間的不公平競爭。

因此，在實施混改中，應(yīng)對承擔(dān)公益目標(biāo)的成本進行清晰核算和動態(tài)調(diào)整，探索建立公平合理的公益性目標(biāo)的公平分擔(dān)機制。如可設(shè)立普遍服務(wù)基金并向所有市場主體公平征收，或?qū)嵤┕娣?wù)的政府購買制度等。

3自然壟斷行業(yè)準(zhǔn)入門檻高，要求混改時要適當(dāng)降低混改層級、嚴審引入企業(yè)資質(zhì)

第一，資產(chǎn)規(guī)模較大，適宜在三級子公司或項目層面推進混改。從企業(yè)規(guī)模來看，相對于民營企業(yè)而言，我國大多數(shù)自然壟斷企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模較為龐大，難以形成有效匹配關(guān)系。例如，2017年中國石化營業(yè)收入達到236萬億元，是國內(nèi)最大民營企業(yè)華為公司（6036億元）近4倍。并且，2016年中鐵總、中石油、中石化、國家電網(wǎng)等7家規(guī)模最大的自然壟斷央企的資產(chǎn)總額合計197萬億元，超過了國內(nèi)民營企業(yè)500強累計營業(yè)收入（194萬億元），詳見圖1。這意味著，自然壟斷企業(yè)難以在集團層面有效開展混改，選擇在三級專業(yè)子公司或項目層面較為適宜。

圖12016年典型自然壟斷企業(yè)與最大民營企業(yè)的規(guī)模比較

注：國有企業(yè)采用的是資產(chǎn)規(guī)模，反映其能夠用來混改的空間大小;民營企業(yè)采用的是營收規(guī)模，反映其出資能力。

第二，技術(shù)密集、專業(yè)性強，混改中須嚴格篩選合作企業(yè)資質(zhì)。電力、鐵路、民航、電信等領(lǐng)域，都是技術(shù)水平高、資產(chǎn)專用性強、安全責(zé)任重大的行業(yè)，專業(yè)要求強，技術(shù)壁壘高。這要求在混改中，不能“為混而混”，而要嚴格把好合作對象的企業(yè)資質(zhì)這一關(guān)，將技術(shù)水平高、專業(yè)相關(guān)性強、資質(zhì)信譽好作為重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。歷史上，我國在城市公用事業(yè)領(lǐng)域推行特許經(jīng)營制度過程中，就曾出現(xiàn)過因引入非專業(yè)性企業(yè)而導(dǎo)致項目運行失敗的案例。[1]

4自然壟斷企業(yè)普遍業(yè)務(wù)多元化，混改要區(qū)分競爭性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)

從現(xiàn)狀看，我國自然壟斷國有企業(yè)普遍已業(yè)務(wù)多元，既經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)，也從事相關(guān)競爭性業(yè)務(wù)，由于業(yè)務(wù)屬性、政策要求不同，兩者在混改中應(yīng)區(qū)別對待。從混改目的看，競爭性業(yè)務(wù)在于提高利潤和市場競爭力，分散未來經(jīng)營風(fēng)險;而壟斷性業(yè)務(wù)由于缺乏外部競爭環(huán)境，收益和利潤受政府管制，經(jīng)營風(fēng)險低，混改主要在于提高經(jīng)營效率、促進民間投資。從混改對象看，競爭性業(yè)務(wù)適宜在專業(yè)子公司層面實施混改，如民航集團的物流業(yè)務(wù);壟斷性業(yè)務(wù)適宜在增量項目層面操作，如鐵路干線、增量配電;從混改方式看，競爭性業(yè)務(wù)“宜控則控、宜參則參”，可根據(jù)政策要求和自身需要靈活決策，且上市是未來的發(fā)展趨勢;壟斷性業(yè)務(wù)由于涉及國家安全和國民經(jīng)濟命脈，應(yīng)保持國資絕對控股，引入戰(zhàn)略投資者是主要混改方式，且由于在業(yè)績上準(zhǔn)確衡量員工貢獻存在較大難度，暫不宜實施員工持股。

5不同自然壟斷行業(yè)混改基礎(chǔ)不同，要求差異化實施混改

由于不同自然壟斷行業(yè)的自然壟斷屬性強弱不一，且改制進程不同步，導(dǎo)致目前市場化發(fā)展程度不同，混改基礎(chǔ)條件差異較大，因而混改時應(yīng)“因業(yè)制宜”。從上市情況看，民航、電信、石油天然氣等領(lǐng)域均已實現(xiàn)核心資產(chǎn)上市，混改可直接借助上市平臺或所屬子公司來操作，有利于確保價格公允、操作規(guī)范;而電力、鐵路等尚未實現(xiàn)核心資產(chǎn)上市的領(lǐng)域，應(yīng)選擇資產(chǎn)界面清晰、收益核算清晰的項目推進混改。從規(guī)模來看，民航國有企業(yè)市值規(guī)模適中，民營資本進入障礙不大，可以直接在核心上市平臺進行混改;而其他壟斷領(lǐng)域普遍企業(yè)規(guī)模龐大，宜選取規(guī)模適中的子企業(yè)或項目進行。從股權(quán)結(jié)構(gòu)看，在國資絕對控股的底線條件下，民航國有企業(yè)均為相對控股，股權(quán)結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化空間有限，降低混改層級更為適宜;而電信、油氣、電力、鐵路等領(lǐng)域，均為國資絕對控股或國有獨資，股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化空間較大;從市場結(jié)構(gòu)看，民航和電信市場競爭比較充分，更有利于發(fā)揮混改的積極作用;而石油天然氣、電力、鐵路等領(lǐng)域缺乏競爭，尤其是電網(wǎng)和鐵路，混改時應(yīng)同時強化政府監(jiān)管。

參考文獻：

[1]章志遠，朱志杰我國公用事業(yè)特許經(jīng)營制度運作之評估與展望——基于40起典型事例的考察[J].行政法學(xué)研究，2011（2）.

[基金項目]本文受國家電網(wǎng)公司總部科技項目“公司混合所有制改革方法、方案及成效評價研究”（項目編號：SGTYHT/17-JS-199）研究資助。

[作者簡介]廖建輝（1987—），男，江西高安人，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：國有企業(yè)改革和電力體制改革;林曉斌（1988—），男，江西井岡山人，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：國有企業(yè)改革。