經濟改革背景下的“村改居”問題研究

[摘要]隨著經濟改革與城市化快速推進，“城中村”改造也進一步加快，村居形態與經濟結構發生巨大變化。為進一步理順“城中村”改造后的基層治理政策支撐體系，完成集體資產處置工作，實現基層治理重構，政府應著重推進“村改居”工作。在經濟改革的背景下，文章對溫州市龍灣區“村改居”基本條件與現實情況進行分析，指出當前“村改居”存在的障礙，亦為加快推進“村改居”工作提出對策建議。

[關鍵詞]經濟改革;村改居;城市化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201929034

1問題的提出

隨著經濟改革推進，中國城市用地需求因經濟快速發展而進一步擴大（李菁怡，2011）。而依托“城中村”改造的城市用地擴展帶來社會與經濟的結構調整，產生較大的社會與經濟影響，不斷擴大城市與農村經濟之間的不均衡（LiuJY，2002）。在經濟改革的背景下，“城中村”改造已然成為推進經濟轉型與城市轉型的必然產物，它不僅是村居形態的變遷，還是經濟結構、基層治理模式與社會形態的調整。近年來，溫州市經濟改革力度不斷加大，“城中村”改造規模也不斷擴大，“城中村”改造取得一定成效，但“城中村”改造后暴露出的問題卻十分嚴重。

2011年以來，溫州市龍灣區拆遷共涉及6個街道，45個“城中村”，24926戶，86137人，平均安置房安置率與貨幣化安置率分別為619%、381%。其中，永中街道涉及12個村，6320戶，21935人;蒲州街道涉及5個村，3953戶，14442人;海濱街道涉及2個村，1668戶，5296人;永興街道涉及1個村，739戶，3610人;狀元街道涉及5個村，4212戶，13450人;瑤溪街道涉及20個村，8035戶，33094人。在如此大規模改造的背景下，為妥善處理“城中村”改造后的社會治理形態城鎮化與集體資產量化等問題，政府應加快推進“村改居”工作。

2現狀分析：龍灣區“村改居”條件成熟情況

經調研，溫州市龍灣區“村改居”條件成熟情況分為以下三種：第一種，基本條件已具備且改革阻力較小，適合推進“村改居”;第二種，基本條件已具備但改革阻力較大，暫時不適合推進“村改居”;第三種，基本條件尚未具備，不適合推進“村改居”。

永中街道的普門村屬于第一種情況，土地基本征收完畢，現有土地已經不能滿足村民生產生活需要，集體資產股份制改革已經完成，大多數村民已經轉移到非農產業，四個基本條件已經滿足;與此同時，普門村可以解決31周歲以上村民的社保問題，社保情況較好，村民改革意愿較強，改革阻力較小，適合推進“村改居”。蒲州街道的江前村與湯家橋村屬于第二種情況，全村的土地基本征收完畢，現有土地已經不能滿足村民生產生活需要，集體資產股份制改革已經完成，大多數村民已經轉移到非農產業，四個基本條件已經具備;但湯家橋村因指標與經費不足，60周歲以下的村民就無法解決城鎮社保問題，而江前村70周歲以下的村民都無法解決城鎮社保問題，村民改革意愿不強，改革阻力較大，暫時不適合推進“村改居”。永中街道的聯誼村與瑤溪街道的蘇川村屬于第三種情況，土地尚未征收完畢，村民轉入非農產業較困難（就業困難），四個基本條件尚未具備，不適合推進“村改居”。

總體而言，“村改居”工作非常重要，龍灣區需要選擇合適村莊為試點，逐步推進“村改居”工作。

3現實困境：龍灣區推進“村改居”工作面臨的問題

31政策體系不完善

溫州政府對“村改居”工作還處在前期的調研與試點階段，還未形成政策體系，指導文件與具體方案還未完善。一方面，“村改居”的程序、內容與制度，包括撤村建居步驟、社保制度的完善與落實、集體資產的量化等方面的工作思路、主要做法仍然有待完善;另一方面，各個拆遷村之間政策不平衡問題突出，尤其是在拆遷補償條件、集體資產分配政策、社會保障福利、子女就學、失地農民再就業、安置優惠政策等方面存在較大差異，致使各個拆遷村之間利益無法平衡。總而言之，缺乏完善的政策體系，就會存在制度與政策的漏洞，容易出現管理無序、管理混亂等問題，難以形成有效的治理體系與管理體制。

32村集體資產處置問題多發

第一，村集體資產改制中利益糾紛較多。集體資產改制關乎村民的切身經濟利益，而各個拆遷村的實際情況差異較大，使得集體資產量化與處置工作較難推進，過程中出現較多的利益糾紛。

第二，存在村集體資產收益縮水現象。如永中街道普門村，共1104戶，4941人。在“城中村”改造前，全村共有70多畝土地，且集體資產股改已經完成。通過村集體資產出租等方式，村集體年收入700多萬元，每股每年分紅50元，每戶能分到500元。在“城中村”改造后，村土地全部被征收，村集體資產大部分被拆除，只有村委大樓與農經大樓保留。普門村集體資產在征收過程中收益減少，村集體利益受損，集體資產面臨著流失風險。

第三，集體資產今后管理問題較多。在被拆集體資產重建之后，需要重新制定村集體資產管理制度，尤其是要制定關于經營主體、經營方式、經營期限等方面的具體制度。這些具體制度牽涉較廣、問題較復雜，政府部門需要科學論證，完善落實。

33社會保障問題難以解決

社會保障問題是龍灣區推進“村改居”又一個難題。

第一，村民轉城鎮社保指標、經費不足。如蒲州街道上江村共4000多人，城鎮社保指標只有1400多個;蒲州街道江前村因指標與經費不足，70周歲以下的村民就無法解決城鎮社保問題。按照溫州市龍灣區現有的政策，每個村的城鎮社保的指標與經費是依據“城中村”改造中被征土地的畝數來規定（每畝被征土地為24個人的指標，138萬元的經費），且20世紀90年代之前被征土地沒有分配城鎮社保指標與經費。因此，現有的政策與歷史遺留問題造成了社保指標、經費不足的困境。

第二，社保補償情況差異大。因拆遷情況與經濟實力不同，拆遷村之間社保補償情況存在較大的差異。如永中街道普門村可以解決31周歲以上村民的社保問題，而雙何村就只能解決51周歲以上村民的社保問題。因此，多數龍灣區拆遷村民一方面失去了農村基本保險，另一方面也沒有獲得城鎮社保，從而無法享有應有的社保權利。

34失地農民社會權利隱性缺失

其一，失地農民工作無保障、工作不穩定、收入低問題較多，就業權難以保障。失地農民由于沒有具備較高的知識水平與工作技能，缺乏城市工作競爭力，工作不穩定與收入較低問題突出。其二，失地農民子女臨時性讀書問題嚴重，受教育權難以保障。較多失地農民子女不能在居住地就近入學，只能到戶籍所在地的村鎮學校就學。如永中街道東林村，大部分村民是暫時居住在出租房內，其子女卻要到戶籍所在地的學校就學，就學距離與成本上升，就學的變動性與臨時性上升，就學便利度下降。總而言之，失地農民社會權利的匱乏與社會資本的萎縮帶來了社會治理新問題。

4對策建議：推進龍灣區“村改居”工作的思考

41不斷推進政策體系完善

其一，要增強政策的科學性與可操作性，政府政策制定之前要開展對龍灣區拆遷村的實地調研，進行專家政策論證，并開展意見征求與民主投票，真正實現政策的針對性與有效性。其二，要進一步細化“村改居”的實施步驟、實施保障與經費來源等政策文件，著重完善關于撤村建居法定程序、村干部安置政策、集體資產處置制度、歷史遺留問題解決方案等細則。其三，盡量平衡各個拆遷村之間的補償政策，特別是在拆遷補償條件、社會保障福利、子女就學、失地農民再就業、安置優惠政策等方面，出臺相應指導文件，減少村民之間的矛盾與糾紛。

42妥善推進村集體資產處置工作

其一，集體資產恢復工作需要規范。在集體資產被拆之前，需要制定有效政策，科學論證方案，合理評估價值，明確補償標準，消除村集體資產在拆遷過程中的流失風險;在集體資產建設過程中，規范建設行為，保證建設質量，確保村集體資產恢復工作的有效完成。其二，集體資產量化工作需要規范。在集體資產重建之后，集體資產的量化工作難度較大。妥善處理好返還地等村集體資產的核定工作，界定資產范圍與價值;做好資產量化與分配工作，依據各村實際情況，科學制定量化標準，出臺量化細則，合理界定村民資格，妥善分配股份。

43積極提高社會保障享有水平

積極促進社保政策的不斷創新，努力保障失地農民的社保福利。其一，加快拆遷地土地征收。由于社保指標、經費密度與土地征收畝數掛鉤，很多村社保指標、經費不足的原因就在于較多的土地未被征收。如永中街道雙何村大部分的土地未被征收，導致有一半以上的村民沒法享受城鎮社保。其二，實現社保政策與補償政策的多樣化，增強政策的有效性。不同的參保對象要有不同的社保政策，如早期征地人員，尤其是20世紀90年代之前被征土地村民，應依據被征時間長短等因素，給予一定的社保補助;為新征地人員設置多種參保方式，提高參保政策的靈活性;而暫時無法參保的人員，政府與村應以適當的比例給予社保補貼。

44努力實現失地農民權利同化

其一，多渠道進行就業扶持，保障就業權利。通過開展創業等相關的宣傳活動，提供投資知識與信息，建立合適的投資創業的平臺（如互聯網創業平臺），鼓勵失地農民投資與創業;完善再就業幫扶制度，就業服務部門制定再就業優惠政策，提供職業介紹服務，提供優先就業崗位;免費提供再就業培訓機會，提高失地農民城市就業技能。其二，緩解失地農民子女臨時讀書問題，保障受教育權利。適當放寬就學范圍，優化拆遷地區教育資源分布，覆蓋范圍可至拆遷村周邊的多家學校或拆遷村民集中安置地的學校;以教育費用補貼的方式降低就學成本，以教育費用減免的方式幫扶困難家庭，緩解“就學難”“就學貴”問題。

參考文獻：

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[作者簡介]朱呈訪（1988—），女，漢族，浙江溫州人，碩士，中共溫州市委黨校，講師，研究方向：區域經濟。