過渡型社區黨建困境及破解路徑研究

邱浩

摘要：過渡型社區是我國城鎮化的快速推進過程中產生的新事物，是現代城市向鄉村擴張的結果。集中表現為村民開始向居民的轉變，傳統農村社區開始向城市社區的轉變。過渡型社區由于尚未發展成熟，其社區黨建工作面臨諸多新的挑戰。從我國新型城鎮化建設的大背景出發，通過實地調研總結出過渡型社區特征，然后著重敘述其在社區黨建工作中面臨著諸如社區黨組織設置不合理、社區黨組織服務功能薄弱，以及黨建未能發揮引領作用等一系列問題。最后，從大黨建角度探討新型城鎮化背景下過渡型社區黨建模式的創新。通過對蕪湖市S社區這一過渡型社區的調研，總結歸納出一些普適性經驗，以期對該社區和其他過渡型社區黨建工作提供理論參考。

關鍵詞：基層黨建 新型城鎮化 過渡型社區 大黨建

中圖分類號：H319 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009—5349（2019）19—0233—03

社區作為我國基層治理體系中的一個單元，長期以來在推動國家基層治理體系完善方面具有重要的作用。而過渡型社區是近年來隨著我國新型城鎮化建設背景下誕生的一種新的社區形態。簡單來說：“過渡型社區是伴隨著快速城鎮化而出現的新事物，是由于老城區向周邊擴展或因設立開發區而導致農村整體拆遷、村民集中安置的一種社區形態。”[1]該形態下的社區既存在著傳統農村社區的內涵，又體現出城市社區的面貌。由于缺乏對其充分的認識，基層黨組織在過渡型社區黨建工作上未能及時采取有效的應對措施，從而造成了過渡型社區黨建工作弱化的困境。在此背景下，尤其是在當前強調黨建引領基層治理的當下，如何根據過渡型社區自身特點，探索出一套新的適合過渡型社區發展的黨建體系就變得至關重要。

一、 新型城鎮化轉型過程中的S社區

城鎮化是現代化的必由之路，也是我國城鄉一體化發展的重要推動力。新型城鎮化是我國現代化建設過程中必然要經歷的階段，其強調城鎮化進程中城鄉統籌、城鄉一體化以及注重節約集約、生態宜居和和諧發展的城鎮化。[2]在新型城鎮化發展過程中人口城市化水平的也會日益提高，因為大量的農業人口轉化為城市居民，農村地區逐步演化為城市地域。通過實地調研，我們發現S社區屬于典型的新型城鎮化背景下產生的過渡型社區。作為過渡型社區，S社區有其自身的特點。

（一）社區身份的二重性

S社區于2007年5月由原S社區居委會和原S村合并而成。其轄區包括一條老街、一個小區以及6個自然村，社區面積約3平方公里。①通過調研我們發現，截止到2018年年底，S社區所轄區域還有4個自然村未搬遷，現有的社區常住人口3800人，社區管理服務對象為小區部分原從自然村搬遷過來的居民和4個尚未搬遷的自然村。我們可以看出S社區身份的二重性，既有居民也有農民。通過進一步調研我們發現，即使對于那些因失地而搬遷入住小區的居民來說，由于其長期生活在農村環境中，在心理上還是認可村民身份，對居民身份和社區概念并沒有充分的認識。因此，社區身份的二重性是S社區的典型特征，這是我們探討過渡型社區必須注意的問題。

（二）社區居民的異質性

社區居民的異質性是S社區的另外一個突出特征。通過調研我們發現，由于區位劃分、拆遷安置等原因導致S社區內的成員結構的復雜。比如S社區管理服務對象既有小區部分原從自然村搬遷過來的居民，又有附近其他行政村搬遷過來的居民。此外，S社區內也存在著一些租客，他們原本不屬于這個社區，但是因為工作、子女入學等原因暫時入住社區，成為社區的一分子。因此，較成熟社區來看，S社區居民構成比較復雜。當前S社區居民構成的這種異質性局面也使得社區的居民的居住環境由原來各自然村的熟人社會生活環境，轉變為現在的陌生人社會環境。這種轉變是過渡型社區發展過程中所不可避免的，也是我們探討過渡型社區問題所必須掌握的情況。

（三）社區發展的動態性

由于S社區處于新型城鎮化發展階段，社區發展的動態化是其必然的結果。當前我國城鎮化的發展極其迅猛，發展是一個動態的過程，在這種背景下，過渡型社區的發展也必然隨著城鎮化的推進而發生變化。S社區所轄區域內還有4個尚未搬遷的自然村，隨著時間的推移，這些剩余的自然村也會向城市化轉變，這種轉變也會給S社區的發展帶來新的變化。傳統的社區研究都建立在社區已經發展為成熟的城市社區基礎上，但是在過渡型社區的研究中，我們不能直接按照成熟社區來研究，對其社區發展的動態性特征我們必須予以把握。

二、S社區當前黨建工作中面臨的挑戰

基層黨建工作一直以來受到黨中央的重視。實施社會整合是政黨的一般性功能，對于中國共產黨來說，實現黨對社區社會整合是城市基層區域化黨建的歷史使命和終極目標。[3]街道社區黨組織是作為黨在城市社會工作的基礎，是城市社會治理中的核心主體，因此，街道社區的黨建工作必須引起重視。近年來S社區在基層黨建工作開展方面取得了一些成績，當然也因該社區尚處在城鎮化轉型過程中其基層黨建工作也面臨著諸多挑戰，存在著一些困境。

（一）基層黨組織建設滯后，黨建功能定位不明確

基層黨組織的建設是基層黨建工作的重要內容之一，要想更好地開展黨建工作，必須加強基層黨組織的建設。然而，通過我們的調研發現，S社區黨組織建設滯后，黨建功能定位尚不明確。

1.S社區黨建功能定位不明確，基層黨組織工作方式未能及時轉變

S社區目前尚處于向城鎮化轉型階段，在這一背景下，其各單位基層黨組織理應針對具體情況轉變自身工作方式。然而，S社區黨組織未能就社區所處過渡型階段而采取相應的工作手段，從而導致社區基層黨建工作受到阻礙。例如：S社區在黨員的管理教育上就出現了問題。因為S社區的過渡型屬性，社區內的黨員來自附近幾個不同的自然村，組織關系錯綜復雜。一方面，一些黨員雖然居住在新建小區中，但其組織關系依舊屬于農村，這就使得社區難以對其進行直接管理;另一方面，原來屬于農村的黨員同志雖然人已經住進社區，但其并未真正融入社區生活中，對社區生活沒有歸屬感，對社區黨建工作難以形成共鳴。面對這種情況，S社區黨組織未能及時作出改變，而是將黨建工作受眾對象放在最早入住小區的居民，其他尚未搬入社區的農民由其所屬行政村負責日常管理。在這種管理模式下，社區黨組織的社會整合功能受到了嚴重的阻礙，基層黨建工作也難以有效開展。

2.黨員干部素質有待提高

當前，S社區轄區內農村黨員干部在年齡結構上總體偏高，學歷偏低;一些黨員缺乏主動服務群眾的意識，習慣于等待上級的指示;部分黨員對自身身份不夠重視，經常不參加黨組織開展的活動，而其所在黨組織并不能對其作出有效的處理。

（二）社區治理機制不順暢，黨建工作未能與社區治理融合

《中國共產黨黨章》規定：街道、鄉、鎮黨的基層組織委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作和基層社會治理。①因此，基層黨建工作是與社會治理相關聯的。然而，在現實生活中很多街道社區的黨建工作因為治理機制的不順暢而導致黨建與社區治理二分局面的出現。處于城鎮化轉型過程中的S社區，正面臨這一問題的困擾。

1.社區治理領導機制不夠健全

通過調研，我們發現S社區社情復雜，轄區內存在村社分離、流動人員較多和組織結構較多等情況。作為該街道內唯一一個過渡型社區，S社區的主要領導單位為其所處街道辦事處。街道辦事處作為地方政府的派出機構不屬于一級政府，但是其在對S社區的管理中幾乎承擔一級政府的職能。在這種模式下，S社區黨委和居民自治委員會很難主動發揮自己的職能，黨建引領社區治理的功能也會被弱化。

2.S社區黨建工作機制不夠健全

在實際走訪中我們發現，受S社社情復雜的影響，其在社區黨組織設置上呈現出分散化局面;受S 社區黨員隸屬關系多樣化的影響，其在社區黨員隊伍教育管理上存在著表面化情況;受S社區黨員素質、年齡結構、業余時間等諸多因素的影響，其在社區黨建工作考評問題上出現形式化情況。這些因素的存在，導致S社區黨建工作機制不健全，黨建工作的發展受到嚴重的阻礙。

（三）社區黨建發展理念滯后，智慧黨建缺乏應有的基礎

智慧黨建是近年來比較熱門的話題。S社區所在街道在區政府的支持下也在其轄區內展開了智慧黨建工作的建設，但是其效果并不理想。

1.智慧黨建工作未能引起足夠重視

S社區尚未就智慧黨建工作作出更多的思考，更多的是完成街道層面布置的任務，社區范圍內的各單位在智慧黨建工作上進展差異較大。

2.智慧黨建的工作內容較單一，輻射范圍較窄

通過調研我們了解到，目前S社區集中精力圍繞“愛黨建”這一平臺來開展黨建智慧化工作。但是，實際效果并不好。在調研中就有基層工作人員跟我們說過，因為基層事務較多且處理起來復雜，很多網絡化平臺的運行也給其工作帶來負擔，針對那些他們連手機都不會用的老黨員來說，智慧黨建平臺更多是形式化的。

3.智慧黨建平臺未能與社區治理相結合

當前S社區智慧黨建工作主要圍繞著基層黨組織以及黨員的教育、管理等工作展開，總的來說處于智慧黨建初級階段，未能體現出智慧黨建工作給街道治理工作帶來的積極影響。

三、過渡型社區黨建模式創新路徑的選擇

過渡型社區作為新型城鎮化背景下的產物，一直處于不斷變化發展的動態過程之中，其最終將會演變成為真正的現代化城市社區。這種演變過程也是一個持續性的過程，因此，當傳統的黨建模式不能適應過渡型社區的時候，我們必須根據現實情況，創新過渡型社區黨建模式，從而最大限度地發揮黨建引領過渡型社區的治理功能。大黨建格局無疑給過渡型社區黨建工作帶來了一個新的思路。

大黨建是改革開放以來黨的建設領域圍繞“黨建科學化”這一重大命題提出的一個新概念。[4]近年來，學術界在社區黨建科學化的探索中不斷深入，不同的學者也從不同的角度對這個概念展開論述。筆者在這偏向于從黨建體系創新的角度來理解大黨建，那么我們完全可以將大黨建理解為一種“區域化黨建”模式。“區域化黨建”，其關鍵在于連線成面，把不同屬性的、管道式的單位黨建落在區域的平面上，打破單位自立門戶的壁壘，在轄區內形成互幫互助、共駐共建的家園式關系[5]，即通過黨建整合區域內一切有效資源，最終在該區域內形成共建共享的黨建工作格局。

（一）以大黨建工作模式整合過渡型社區基層黨組織

黨的十九大報告對新時代黨的建設提出了許多新的要求，其中明確指出黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策貫徹落實的基礎。②因此，我們要以大黨建工作的格局來加強基層黨組織建設。

過渡型社區處于變化發展的動態過程中，與成熟的城市社區有所不同。所以說，“構建一個契合并扎根于新經濟社會結構的組織體系，是過渡型社區黨建工作的重要基礎。”[6]為此，我們可以嘗試運用大黨建思路，整合與過渡型社區相關聯的基層黨組織。具體來說，我們要以過渡型社區黨組織為基礎，對外要打破社區與街道、社區與周邊機關等單位黨組織之間的壁壘;對內應敞開大門辦黨建，主動對接物業公司、業主委員會，以及駐區單位的黨員、黨組織。通過這種成立大黨委、推動大黨建的工作格局形成，可以理順過渡型社區黨組織錯綜復雜的隸屬關系，更好地整合社區黨員、黨組織。樹立街道社區大黨工委工作模式后，我們要充分發揮街道大黨工委的引領作用，推動其轄區基層黨組織的標準化建設。具體來說，我們可以從街道層面出發，訂立一套街道黨組織建設標準，該標準一定要突出黨建基本規范，如黨員發展計劃、黨員考核機制、黨員干部任職期限等。嚴格遵照中央有關基層黨組織建設的文件精神，制定一份適合本街道社區大黨建工作格局的基層黨組織建設標準。

（二）以大黨建工作模式優化過渡型社區治理體系

過渡型社區因為自身存在諸如社區身份二重性、社區利益主體多元化等特征，其治理難度比傳統社區更大。黨的十九大會議修改的黨章，首次明確了基層黨組織具有領導基層治理工作的功能。因此，通過大黨建引領基層共治是給過渡型社區治理提供了一個新的思路。我們應該將大黨建工作格局與過渡型社區治理工作高度結合起來，以破解過渡型社區治理體制運轉不暢的問題。

社區共治系統的建立是實現社區共治居民的基礎，其核心在于增強城市基層黨建整體效應。為此我們可以從大黨建工作格局出發，來完善社區共治系統。具體來說，在過渡型社區治理過程中，我們要以社區黨委為領導核心;以社區內各駐區單位、社會組織、社區服務中心等為社區治理多元主體，形成“一核多元”局面的治理體制。社區共治系統確立后，為確保該系統的有效運轉，我們還要做實社區共建共治體制。做實社區共建共治，其重點在于以制度來保障黨建活動開展，其目的在于實現社區黨建工作的系統化、規范化。為此我們可以從社區層面出發，探索建立社區黨建工作的橫向交流機制;完善區域化黨建單位之間的例會制度;深化社區黨建工作聯席會議制度，切實發揮黨建工作聯席會的議事功能等。

（三）以大黨建工作模式助力社區智慧黨建

2019年1月31中共中央發布了《關于加強黨的政治建設的意見》一文，其中指出，“積極運用互聯網、大數據等新興技術，創新黨組織活動內容方式，推進‘智慧黨建。”[7]過渡型社區較成熟的現代化社區而言，其黨建工作開展更加復雜化，如果我們能將智慧黨建融入社區黨建工作，則會大大提高工作效率。

智慧社區建設近年來在基層治理中越來越受到重視，其重點在于以黨建信息化為切入點，通過“互聯網+”手段推進社區建設、管理和服務，從而達到提升社區內居民的生活品質的目的。大黨建工作格局是智慧社區建設有力的支撐。一方面，智慧社區建設的出發點就是優化社區治理，而社區治理的主體是社區黨組織，因此，大黨建工作格局有利于智慧社區的深入發展;另一方面，通過信息化手段整合社區黨組織，發揮黨建引領社區治理的目的與構建大黨建工作格局的出發點是一致的。此外，我們還可以進一步將黨建與網格化管理結合。社區黨建網格化可以大致理解為，“在社區所轄范圍內，根據黨員的數量以及分布情況，按照樓宇、住宅小區、街區、企事業單位、商圈、園區等單元劃分若干個網格，在每個相關網格中成立網格黨支部并將該網格范圍內的黨員吸收進來進行統一管理，形成區域聯動的黨建工作機制。”[8]社區黨建網格化強調一種技術手段，在新形勢下黨建網格化越來越重視與信息化技術手段的結合。通過技術手段的支持，使管理服務更加及時、精準和高效。如果我們以大黨建工作格局為引領，將社區黨建網格化與智慧社區相結合，凸出黨建信息化、數字化，才能更加高效、精細地推進過渡型社區黨建工作，從而更好地發揮黨建引領過渡型社區的治理工作。

四、結語

當前隨著我國城鎮化轉型過程的加快和城鄉融合發展戰略的實施，很多過渡型街道社區也隨之產生，而過渡型街道社區的出現給基層黨建工作提出了許多新的要求。面對這種復雜的局面，基層黨組織必須采取新的措施來應對，而大黨建格局無疑是為過渡型社區黨建工作提供了一個新的方向，通過構建大黨建格局，使得過渡型社區黨建工作更好開展的模式值得我們進一步探究。

注 釋：

①見共產黨員網，http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/zggcdzcqw/。

②見十九大報告全文，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

參考文獻：

[1]于洪生.新型城鎮化進程中過渡型社區的黨建創新——基于蘇州市吳江區“融入式黨建”的啟示[J].長白學刊，2015（3）：61-67.

[2]朱林.新型城鎮化與中國生態城市建設[J].科學與財富，2014（4）：176.

[3]盧愛國，陳洪江.論城市基層區域化黨建的整合功能[J].湖南師范大學社會科學學報，2015，44（1）：34-40.

[4]于慶豐，史志欽.基層黨建工作創新的實踐與探索——“大黨建”研究的回顧與展望[J].新視野，2018（6）：20-24.

[5]蔣曉暉.區域化黨建工作的實踐與啟示——基于北京市西城區牛街街道的調研[J].黨政干部學刊，2017（2）：36-39.

[6]王鋒.過渡型社區黨建模式轉型研究——以江蘇省江陰市為例[J].嶺南學刊，2014（3）：74-77.

[7]中共中央關于加強黨的政治建設的意見[J].前進，2019（3）：4-9.

[8]張愷.城市基層黨建網格化理論研究與實踐探索[J].中共山西省委黨校學報，2018，41（2）：40-44.

責任編輯：景辰