國家公園體制下的風景區管理模式探討

張舒云 孫海岸 王名名 游祖勇

摘 要：中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要加快生態文明制度建設，建立國家公園體制，這是黨中央關于國土空間分功能使用和文化與自然遺產地管理思路的重大創新。目前，武夷山國家公園已被列入全國9個國家公園體制試點區域之一，武夷山是全球生物多樣性保護的關鍵地區，也是珍稀、特有野生動物的基因庫。文章通過借鑒國外的國家公園管理模式，對武夷山國家公園的現狀進行分析，總結其發展中的問題，如管理混亂、立法滯后、缺少公眾參與等，給出相應的建議，并從中得出適于國情發展的風景區管理方法和經驗，優化國家公園體制。

關鍵詞：國家公園體制;管理模式;遺產地;武夷山國家公園

一、研究背景

2015年初，國家部署開展了國家公園體制試點工作，福建省武夷山被選為國家公園體制試點區域[1]。國家公園是一個體系，而不是融合所有公園，主要目的是為保護區域內現存的自然資源，向公眾開放，也可修建公共設施，但禁止開采或占有。

西方國家對于國家公園的理念要早于國內近百年的時間。1872年，美國建立了世界上最早的國家公園——黃石國家公園，后期形成了一種較為成功的國家公園體制，保護了大量自然文化資源，后被世界其他國家效仿。世界自然保護聯盟（IUCN）對于國家公園體制的建立標準為：以人為本、國家主導、因地制宜[2]。引導社會各階層人民參與其中，在滿足其觀賞性的同時，也保護了自然資源，實現資源的可持續發展。

目前，國家公園體制建設在國內處于起步階段，未形成基本的思路，但完全照搬照抄國外較成功的管理制度是不可行的。長期以來，我國的遺產地管理混亂，民眾公益性較低。因此，我們應該根據國情建立一個中國化的國家公園機制，由試點開始，不斷探索和學習，同時，國家進行正確的政策引導，只有對自然保護地進行長期、科學的管理，才能更好地滿足人們的文化需求，促進生態文明的建設。

二、武夷山國家公園的現狀

目前，武夷山所申報的文化與自然遺產面積約為1000平方公里，包括森林、水體、草原和山林等資源。根據資源的不同，將區域劃分為核心區、緩沖區、實驗區、外圍保護帶，并由8個部門分別管理，實施不同的政策和手段。

武夷山市政府負責風景區的保護、管理、建設和利用，管理面積約為70平方公里;武夷山風景名勝區管理委員會負責九曲溪上游生態保護公園，總面積82平方公里[3];福建省林業廳負責自然保護區的保護以及科研、發展、宣傳教育等工作，管理面積約為565.27平方公里;武夷山市成立的“武夷山世界遺產監察中心”負責景區自然資源的監察工作。其管理模式在在我國風景區管理中較為先進，但仍存在許多弊端。

三、存在的問題

（一）“九龍管園”現象嚴重

世界多數的國家公園都是由國家中央機構直接管理，而我國的國家公園則是由多個隸屬部門自上而下地多層管理，且將自然生態空間進行了分區管理。由于從屬不同部門，互有交叉，多頭管理，各為其主，又有各自固定的管理體系制度，我國國家公園長期管理效率低下，容易造成資源分配管理不均勻，使相互協調更加困難，一旦出現問題，需要向多個分管部門匯報，才能得到解決，其間耗費大量的人力、物力，自然文化遺產不能得到有效的保護管理。

（二）立法滯后

1985年，我國就曾頒布《風景名勝區管理暫行條例》，但到目前為止，風景區管理尚未列入國家立法程序[4]。武夷山國家公園雖然也有出行過一些相關的法律法規，但都是以該試點區域為主體的，如《武夷山國家公園條例（試行）》《福建武夷山國家級自然保護區管理辦法》等，不能用于其他的國家公園試點，且如果每個國家公園都有各自的一套法律法規，不便于國家管理部門統一管理。

（三）管理的科學性不足

目前，國內的國家公園體系缺少具體的研究機構以及大量的科研人員，無法對其規劃、功能、保護和利用等進行長遠的規劃研究。其規劃理念是為了保護而“保持原狀態”，無法從根本上促進其長期發展。面對突如其來的外種生物入侵、自然環境的變化沒有較強的應對措施，使原生態的珍稀動植物得不到有效保護[5];對于資源的可持續利用缺少有效的管理制度，對公園內外部的環境做不到全面監測等;現有的管理機構存在一些經營情況，會出現政企不分的現象，過度追求利益化、借機搞開發利用、發展旅游業等，都會對武夷山國家公園的自然生態系統構成一定程度的威脅。

（四）缺少公益性

武夷山國家公園的建設發展屬于公益性事業，其資金來源應由政府、企業和社會團體共同支持，然而國家對其發展的資金投入較低。有的國家公園甚至沒有政府投入，大量的管理費用僅靠門票收入維持，長期下來，無法達到收支平衡，只能不斷地擴張商業化項目和提升門票價格，使得公益性大打折扣，國家公園的自然文化屬性偏離。

（五）公眾保護意識差

武夷山國家公園有著大量的珍稀動植物物種、自然資源，具有獨特性、脆弱性、不可再生性等特點[6]?；趪榘l展，我國國民素質相對較低，且武夷山國家公園周圍有多個村莊及原住居民，他們對珍貴的物種資源認識不夠全面，常年通過砍伐樹木、獵殺動物維持生計，往來游客隨意采摘、損壞名貴樹種，對自然環境造成破壞，無法做到民眾共同參與自然保護。

四、建議

（一）建立統一管理制度

建立統一的國家公園體制，理順責任和管理的劃分。我國的國家公園目前仍處于分散管理的狀態，應將中央政府與地方政府、相關管理部門之間的利益與責任重新分配，設立風景名勝區管理局，管理若干分部門，將財政與干事分割清楚，減少不必要的管理程序，提高管理效率，促進武夷山國家公園管理的統一化[7]。

（二）加快風景區資源保護法的建立

盡快制定一系列中國化的國家公園設立和保護標準，加強立法和體制機制的研究，使自然文化遺產的保護工作有法可依。另外，相關的自然資源保護法必須科學合理，由法律專家和真正懂自然文化景觀價值的專家共同商討、協定。立法后，必須嚴格執行，禁止一切過度利益化的經營和開發利用。

（三）提高科學管理水平

由于我國的國家公園體系的建立處于起步階段，負責的規劃設計單位級別不同，質量也各不相同，存在一些問題。因此，需要大量引進規劃設計方面的專家和研究人員，對公園的規劃進行理性評估。合理劃分功能區域，將園內原始的自然資源劃分成核心地帶，進行精確的統計監測，后經過重新修建整理的區域定為緩沖帶，可以經營一些旅游項目，開展科研、教育等活動，在保護國家珍貴資源的同時，給人們提供一個休閑娛樂的空間。同時要處理好周圍村莊居民用地和風景區用地范圍等，做到“以人為本”，在保護國家資源的前提下，不隨意占用村民的生活用地。同時，還要提高管理人員的管理水平和整體素質。國家公園建設需要專業的管理團隊，也需要組織相關的專家人員，進行定期的培訓和學習。

（四）加大政府投資，提升公益性

國家公園的資金來源，應該以政府為主導，鼓勵企業和團體進行多元化投資。世界上的多數國家公園都是由政府投入資金進行調控，少部分資金由社會團體和企業捐助，已經建立了成熟的資金運行機制。國家公園蘊藏著豐富的自然資源和人文歷史資源，是一個國家文化精神的代表，且具有一定的公益性屬性。因此，在財政上應該有長遠、穩定的經費投入，防止過度利益化造成對自然文化遺產的破壞?？梢员３诛L景名勝區門票價格的穩定，確保門票收入全部用于國家公園的管理和保護;對國家公園周圍的餐飲、住宿、交通等行業單位可實行收費制度;創造一定的利益條件，鼓勵和倡導企業集團進行定期的投資，引導社會團體資助國家公園的保護管理等。

（五）提升保護意識，禁止一切利益性開發

我國公民對國家公園的認識比較淡薄，國民的整體素質還有待提升。因此，國家公園相關管理單位應當負責風景區的保護宣傳工作，如廣告宣傳、科普推廣等，倡導公眾共同參與自然文化遺產的保護[8];增加風景區周圍原住居民的生活收入，禁止隨意開墾林地、砍伐樹木，并鼓動居民共同參與資源保護管理行動，提供相關工作崗位，解決一部分居民的就業問題，使公眾真正受益，通過文化和自然遺產地體驗形成所謂國家共同意識，共建全民共享的生態共同體。

五、結語

對于當下的中國來說，僅靠政府和專家學者的力量，建立國家公園體制是相當困難的，單純引入西方國家的制度體系也是行不通的。必須要有一個中國化的過程，從試點開始，循序推進，以點帶區，連區成片，合片成體，鼓勵全民參與。同時，需要各級政府精心的頂層制度設計，完成政策與制度層面的突破與提升。必須重視社區發展，要“妥善處理試點區域當地居民生產生活的關系”，“建立合理的補償機制”，“提升社區居民的參與度，接受社會的監督和建議”[9]。在互聯網高速發展的時代，可以利用各種網絡和媒體平臺進行國家公園和自然資源的保護宣傳;每一位國家公民都可以通過線上線下的方式為國家公園的建設發展提供良好的計策、志愿者服務等，為國家資源的保護進行捐助等。通過人民群眾的參與、支持和監督，國家公園體制下的風景名勝區可以得到更好的管理和保護，創造出一個全民共享、共同參與的生態共用體。

參考文獻：

[1]黃培興.武夷山列入國家公園體制試點的幾點建議[J].中小企業管理與科技（上旬刊），2016（9）：75-76.

[2]朱春全.關于建立國家公園體制的思考[J].生物多樣性，2014（4）：418-421.

[3]蘇楊，王蕾.中國國家公園體制試點的相關概念、政策背景和技術難點[J].環境保護，2015（14）：17-23.

[4]賈建中，鄧武功.中國風景名勝區及其規劃特征[J].城市規劃，2014（S2）：55-58，149.

[5]孟憲民.美國國家公園體系的管理經驗：兼談對中國風景名勝區的啟示[J].世界林業研究，2007（1）：75-79.

[6]李想，鄭文娟.國家公園旅游生態補償機制構建：以武夷山國家公園為例[J].三明學院學報，2018（3）：77-82.

[7]林愛平，金文婷.國家公園體制下的武夷山旅游開發研究[J].閩江學院學報，2018（3）：55-60.

[8]林敬志.武夷山國家公園試點體制運行的思考[J].旅游縱覽（下半月），2018（3）：106-107.

[9]唐芳林.國家公園屬性分析和建立國家公園體制的路徑初探[J].林業建設，2014（3）：1-8

作者單位：

福建農林大學

通訊作者：游祖勇，博士，福建農林大學客座教授。