歐盟外部邊境情報工作探析

崔傅權 秦 旭

內容提要：歐盟外部邊境情報工作由歐盟邊境與海岸警衛局負責。該局依托歐洲邊境監視系統，采取多元渠道搜集情報，實現情報預警；通過一體化邊境危機分析，規范情報分析要素，完善情報處理方法，形成情況判斷；強調分類定級和定量定性相結合凸顯重點危機，強化指導職能。

歐盟積極推動與成員國之間的情報預警和危機分析工作，依托歐洲邊境監視系統和一體化危機分析，實現對歐盟外部邊境危機的監控和分析。在情報搜集獲取過程中，重視技術應用、渠道多元與合作協同，在情報分析處理中強調全要素分析、定量定性結合與分類定級。其情報工作的方式方法，體現了歐盟外部邊境管控的特點與思維，具有一定借鑒價值。

一、歐盟外部邊境情報工作機構

歐盟外部邊境情報工作由歐盟邊境與海岸警衛局負責。歐盟邊境與海岸警衛局（EBCG，下簡稱“警衛局”）于2016年12月由原歐盟邊防局（FRONTEX）改建而成，是歐盟外部邊境管控工作的核心領導部門，負責計劃和協調歐盟及申根區域超過4.4萬公里的外部海域邊界和9000公里的外部陸地邊界①參見吳新明、張露露：《歐盟邊防局》，載《現代世界警察》，2014（5）。的安全防御、移民事務、打擊恐怖、邊境技術支持等行動。

警衛局在外部邊境管控行動中，遵循“危機導向、情報驅動”等原則，分析歐盟內外邊境的數據，監控歐盟內部局勢發展，判斷移民流向和跨境犯罪動向，評估成員國邊境管控能力和戰備狀況，應對外部邊境管控的危機和挑戰。

情報搜集與分析，是警衛局的核心職能之一。在情報搜集獲取方面，警衛局主要依托歐洲邊境監視系統，在成員國之間建立起情報報送和共享網絡，實現對歐盟整體邊境，尤其是外部邊境安全形勢的有效掌控。同時，積極利用傳統邊境監偵手段，獲取外部邊境一線情報。警衛局還通過歐盟內部機構合作，利用數據網絡獲取信息。

在情報分析方面，警衛局依托一體化危機分析，規范情報要素，對情報來源、威脅等級、應對能力等要素提出明確要求；重視情報分析過程，明確情報處理和評估的方法理念；實現分類定級，根據情報特點和分析應用目標，對情報要素和分析結果進行分類；并依據危機分析結論對成員國的邊境管控應對能力進行評估，督促和協助成員國提升外部邊境危機應對能力。

二、歐盟外部邊境情報工作的主要做法

警衛局外部邊境情報工作的特點，主要體現在情報搜集獲取和情報分析應用兩大方面。這兩方面工作各自為獨立體系，又相互關聯，形成了警衛局情報處理的循環性過程。

（一）歐盟外部邊境情報的搜集獲取

警衛局重視全方位信息情報搜集，利用軍事監偵手段與執法網絡技術，實施外部邊境分段分等級監控，強調歐盟內部機構合作以及與鄰國合作，不斷豐富情報搜集獲取的手段和途徑。

一是充分利用技術網絡系統，獲取相關情報。警衛局與歐盟內部機構合作，在邊境管理中應用多種技術系統，如申根信息系統和簽證信息系統等，而最核心的系統是歐洲邊境監視系統（EUROSUR）。歐洲邊境監視系統①參見王亞寧：《歐盟邊防管理研究-以歐盟申根區為主》，149～150頁，外交學院博士研究生學位論文，2017。是歐盟一體化邊境管理戰略的重要組成部分，于2013年開始運行。主要是通過運用無人機、偵察機、離岸傳感器和衛星、計算機和網絡等技術對邊境地區進行實時監控，并將監控信息進行共享，以掌握歐盟外部邊境地區的整體情況。歐洲邊境監視系統的核心，是所有成員國家的國家合作中心（NCCs），負責協調國家層面有監視任務的邊防機構（邊境警衛隊、邊防警察、海關、海軍）的監視活動，同時作為信息交換中心，將外部邊境地區出現的緊急情況及時報知警衛局情報中心和相關國家。警衛局依據地區性形勢報告，形成整個歐盟的形勢報告和申根外地區的情報。成員國依據警衛局的情報和分析指導邊境行動，提高情況判斷能力。

二是充分發揮外部邊境監偵手段的作用，搜集獲取情報。警衛局是歐洲邊境管控的中樞，與各國家合作中心組成情報監偵網絡。警衛局指導成員國實施外部陸海邊境監偵行動，并與北約空軍合作，實施空域偵察，為成員國提供衛星監偵情報和環境評估情報。警衛局主要監偵行動分布在東部方向邊境和南部地中海和黑海（加那利群島）一帶。歐盟東側外部邊境毗鄰俄羅斯、烏克蘭和白俄羅斯，邊境行動以陸地邊境安全管控為主，呈防御態勢。在東部邊境，警衛局主要依托國家合作中心、邊境警衛部隊和邊境檢查站進行情報搜集。在南部地中海和黑海一線，邊境管控重點是防范非法移民入境和跨境犯罪。警衛局積極開展海上巡邏、空中偵察和衛星情報偵察，形成主動巡邏監控態勢。

三是重視全方位的情報合作，通過與伙伴國家、合作機構的信息交流，合作共享及利用媒體渠道獲取情報。警衛局與歐洲的海關、漁政管理、海事安全等機構互相合作，執行海洋環境監控，促進情報搜集交流。歐盟重視與鄰國在情報共享、危險分析、犯罪預防以及執法行動等方面的合作，強化預防性邊境管理②參見王亞寧：《歐盟邊防管理研究-以歐盟申根區為主》，82頁，外交學院博士研究生學位論文，2017。，如與非洲國家建立非洲—警衛局情報組織（AFIC），加強情報工作交流。警衛局目前擁有6個危機分析網絡，覆蓋了存在潛在危機的重點領域和地區，分別是歐盟邊境與海岸警衛局危機分析網絡（FRAN）、歐洲文件欺詐危機分析網絡、西巴爾干地區危機分析網絡（WBRAN）、歐洲東部地區危機分析網絡、土耳其地區危機分析網絡（TU-RAN）和非洲地區危機分析網絡（AFIC）。

四是對外部邊境實行分段分等級監控③European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union ：Common Integrated Risk Analysis Model（Summary booklet），Reference number：17600/2013 en，Warsaw，November 2013．，及時掌握形勢變化，輔助行動決策。警衛局和成員國在外部邊境管控行動中，將邊境情報按照事件、分析和行動三種要素分類匯總，便于判斷危機程度。事件類型情報，包括成員國和警衛局聯合行動的事件；分析類型情報，包括危機發生率分析、參考圖表和地理數據等；行動類型情報，包括裝備數據、巡邏與行動、形勢報告和數據以及環境情報。警衛局通過情報分類匯總，確定成員國外部陸海邊境管段的危機級別，表明邊境管段面臨跨境犯罪和違法活動威脅的嚴峻性，指導成員國家采取應對措施。一般情況下，在低等危機級別管段，由成員國實施正常監偵行動；在中等危機級別管段，由成員國增加監偵力量；在高等危機級別管段，成員國要增強監偵力量，同時需要警衛局進行技術、人力和行動支援。

（二）歐盟外部邊境情報的分析應用

警衛局與成員國合作，采用一體化危機分析模型，規范分析評估方法，將危機分析結果應用到戰略決策、行動協同和行動評估各個層級，并利用一體化危機分析的結果，對成員國開展應對能力評估，促進外部邊境管控能力提升。

一是通過一體化危機分析模型，統一歐盟成員國的危機分析理念與結構體系①European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union ：Common Integrated Risk Analysis Model（Summary booklet），Reference number：17600/2013 en，Warsaw，November 2013．。歐盟提出了“一體化危機分析模式”的概念。“一體化”，指警衛局和成員國共同研發，可用于歐盟和成員國家級別的方法程序，能促進歐盟在外部邊境管控上的一致行動，加強與邊境執法機構的溝通與協同。“危機分析”，指對危機要素進行系統分析，輔助決策。“模型”，指成員國通用的危機分析理念與結構。一體化危機分析對威脅、應對、影響、評估、情報源等要素有明確規范，規定了分析的方法和表述要點，界定了量化的參考指標。比如，一體化危機分析中，針對“危機”，通常從威脅、應對和影響三個方面進行分析。其中，針對“威脅”的分析要素，包括威脅量級、發生概率、活動形式、人員地點時間、發展預測（升級、減退、穩定、歷史性）、產生原因和路線選擇（困難、距離、便捷途徑）；針對“應對”的分析要素，包括應對級別、邊境滲透特點、行動樣式、管控效果、抑制因素等；針對“影響”的分析要素，包括安全影響、人道影響，以及對合法人員流動的影響等。

二是依托一體化危機分析，創新情報評估方法。警衛局要求所有成員國都應該成立危機分析部門，負責情報源管理、情報合作交流，協助行動計劃擬定，并對特定邊境管段越境的信息，尤其非法越界、毒品走私等非法活動進行處理。情報處理是一個循環過程，由搜集情報—明確任務—情報復檢—情報分送—情報匯總—情報分析—情報整理—危機評估等環節組成（如上圖）。情報評估的方法一般包括：頭腦風暴，即通過不同情況設定和不同意見的討論，克服資料不足和思維定勢的問題；專家啟發，即專家參與核心問題分析，進行定性決策；模型與趨勢分析，即利用歷史事件進行模型分析，通過量化數據進行趨勢分析；調查，即采用科學數據對比的方法進行應對能力分析。

三是對危機分析結果進行分類應用。警衛局的危機分析分為戰略分析、行動分析和應對能力評估三種類型。戰略分析，服務于高層決策，是針對核心問題及其未來發展的全要素評估。年度戰略分析重在監控非正常移民活動的形勢和發展走向，分析影響外部邊境的跨境犯罪的特點，幫助警衛局判斷重點邊境威脅及核心影響因素，制訂處置預案。行動分析，服務于確定邊境行動重點，在行動展開之前進行。行動分析評估行動的具體要素，建議聯合行動的實施地點、行動目標和行動重點，并根據行動特點和級別確定行動所需技術設備、具體行動地點和時限。應對能力評估，則是警衛局對成員國系統性應對外部邊境危機能力和有效程度進行評估分析。評估內容主要包括：邊境地區地理特征對邊境管控的影響、特定區域力量部署及行動執法技能手段狀況、非法移民越境原因分析和危機發展趨勢判斷。應對能力評估分析旨在綜合掌握外部邊境現有技術資源能力和受威脅程度，重點預測未來形勢走向及可能性發展，幫助成員國分析現有能力如何有效運用，并根據評估分析結果落實整改。

三、歐盟外部邊境情報工作的主要特點

警衛局注重機構合作與技術革新，利用現代技術手段，依托各種渠道進行情報搜集，同時強調分類定級和定量定性方法，通過情報分析與應用，凸顯重點危機，實現指導職能。

（一）重視利用現代技術手段搜集情報

警衛局在外部邊境管控中重視網絡數據庫和軍事技術的使用。在應用簽證信息系統和申根信息系統的網絡數據庫的同時，警衛局使用衛星、雷達、無人機等軍事技術遂行邊境監偵行動。警衛局還長期派遣無人機支援克羅地亞邊境監控。2018年10月，警衛局開始在希臘、意大利和葡萄牙測試遠程控制飛行器系統（RPAS），用于測試歐盟外部邊境監視能力，包括海上偵察、搜救援助行動、違法船舶跟蹤偵察以及實時信息共享能力。

（二）重視依托綜合性渠道搜集情報

除網絡數據庫和軍事技術手段之外，警衛局的情報分析網絡，每月搜集非法越境偵察、偷渡、嫌疑設施、非法滯留、文件造假、人員遣返等情報信息。每兩月匯總成員國分析報告，對成員國特定外部邊境管段和歐盟整體外部邊境安全狀況進行評估和預測。同時，在預防性邊境管理思想的指導下，歐盟還將情報搜集范圍延伸到第三國，強調國際合作以促進第三國的情報搜集與交流，達到提前介入、提前預防的目的。

（三）在情報工作中強調分類定級的做法

警衛局在危機分析中大量使用分類定級方法，增加了危機管控的操作性和針對性。在進行危機評估時，根據可接受程度、可管控程度、應對能力狀況等要素，分為低、中、高三種危機等級。在評估“應對級別”時，根據滲透條件、行動手段、誘發原因等不同要素，將應對級別分為特等應對、高等應對、中等應對和低等應對級別。在情報源分級評估中，采用4×4分級體系，將信度等級分為A、B、C、X，將效果等級分為1、2、3、4。使得情報源信息明確，方便情況判斷。

（四）在情報工作中強調定量定性相結合

警衛局在邊境管控危機分析中，主要應用定性評估方法，對危機進行級別分類，定量評估只適用于特案。危機分析的目的在于判斷危機發展走向，對邊境安全形勢進行預測。但判斷預測的基礎是數據評估。為此，警衛局在危機分析中重視數據評估。例如，進行“非法移民影響等級定性分析”時，將“造成人員生命威脅概率大于75%以上”的情況定性為“極端嚴峻”情況，將“概率大于20%小于75%”的情況定性為“非常嚴峻”情況。警衛局在正常的危機分析報告中，都包括數據顯示匯總，對兩年之內每個季度的移民活動情況進行數據比對，分析變化特點，輔助邊境安全形勢預測。