新體制下軍隊后勤與裝備管理機制研究

吳國良 裴 瑋

內容提要：在軍隊領導管理體制和聯合作戰指揮體制相對分離又相互作用的新框架下，要加快我軍后勤與裝備現代化建設，提升聯合作戰能力和整體實力，亟須一體化設計構建科學高效的后勤與裝備管理機制。一是規劃主導資源配置機制；二是軍政溝通協商決策機制；三是多邊協作內外動力機制；四是后裝建設軍種聯管機制；五是后裝保障監督評估機制。

后勤與裝備管理機制，是指規定后勤與裝備管理內在關系的結構化制度安排及表現方式。后勤與裝備管理機制存在于后勤與裝備管理系統內部各個要素、管理的各個環節的相互聯系和相互作用之中，反映了后勤與裝備管理系統本質的內在機能，決定了后勤與裝備管理系統功能的發揮，是后勤與裝備管理活動有序高效運行的根本保證。體制的設計離不開機制的選擇，因為設計體制包括確定體制的構成部分及其聯系方式。體制構成部分不同，各部分之間的聯系方式不同，其運行方式就不同，因而機制就不同。機制的選擇主要涉及運行結構、動力結構和約束結構的選擇。軍隊體制改革是探求一種新的機制，一種使系統更加充滿生機和活力的機制。這種機制必須能反映系統中各種利益關系的規律性聯系。新體制一旦確立，它所包含的機制就會能動地發揮調節功能。因此，在“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”的新體制下，研究軍隊后勤與裝備管理機制具有十分重要的意義。

一、規劃主導資源配置機制

軍隊后勤與裝備資源管理，是后勤與裝備管理的重要內容。科學配置后勤與裝備資源，提高資源利用效益，應當堅持以軍事需求為牽引，規范資源需求生成機制；健全規劃體系，確立規劃主導資源配置機制；推動軍民融合深度發展，建立資源共享機制。

（一）堅持軍事需求牽引，規范資源需求生成機制

后勤與裝備資源配置只有以軍事需求為導向、以保障生成戰斗力為目標，才能使資源配置的規模結構與國防和軍隊建設的需求規模結構相適應，才能體現出國防和軍隊建設的戰略重點。這就必須堅持以軍事需求為牽引，建立相應的工作機制。一方面，要搞好需求的頂層設計。應堅持體系建設思想，加強對形勢任務的研判，深化軍事需求論證，把握好當前與長遠、局部與全局、需要與可能的關系，把握資源配置與國防和軍隊建設需求的內在聯系，實現國防建設的戰略目標、戰略規劃、戰略任務與資源配置有機結合，從頂層把各項建設需求統起來，突出發展重點、關照戰略全局、區分輕重緩急、保持適度彈性，科學確定建設重點和資源的投向投量，嚴格按規定統籌使用各項資源。另一方面，要規范需求的申報程序。根據軍事戰略明確軍事能力需求，確定軍事斗爭準備和軍隊現代化建設需求，規范后勤與裝備資源的研究提出、分析論證、歸口上報、綜合平衡、審核確定的程序，形成后勤與裝備資源需求建議方案。軍隊有關職能部門組織審核后勤與裝備資源需求建議方案，按規定程序報批后，形成后勤與裝備資源需求總體方案。

（二）健全規劃計劃體系，完善規劃主導資源配置機制

規劃主導，是后勤與裝備資源配置的基本方法。按照軍事能力增長目標制定軍隊建設發展規劃，依據軍隊建設規劃確定軍隊建設任務，再把任務分解為項目，按項目需要測算資源需求。這是后勤與裝備資源配置的一般規律，即堅持規劃主導資源配置。一是搞好規劃計劃整體設計。加強軍隊建設戰略規劃和專項規劃的銜接配套，逐步形成覆蓋軍隊建設全部領域、功能定位清晰、齊全配套的規劃計劃體系。二是加強規劃計劃與預算的銜接。通過建立規范的工作協調機制，促進規劃計劃編制部門與預算編制部門的溝通，形成戰略規劃、專項計劃與年度預算的有機結合，實現用中長期規劃主導資源配置、用短期計劃調配和使用資源，不斷創新制度機制和方法手段，維護規劃計劃的權威性和嚴肅性。三是抓好規劃計劃與資源配置的統籌協調。按照體系化構建、常態化運行的要求，明確綜合職能部門和相關事業單位在統籌協調中的任務分工、職責清單，健全信息通報、工作會商和任務協調等制度，促進后勤與裝備資源配置工作順利開展、高效運行。

（三）著眼軍民融合深度發展，優化軍地資源共享機制

一是加強戰略籌劃。由后勤和裝備資源統籌部門與國家相關部門共同進行國家資源整體配置的頂層設計，使資源配置的規模、速度和重點與國家安全需求、經濟發展需要相一致。根據國家安全需求的變化，不斷調整資源在經濟領域和國防領域的配置比例，使經濟建設和國防建設有機結合、協調發展。二是完善軍民融合發展專項規劃。對軍民融合主要任務、重點領域、重大項目，要用規劃計劃的形式統起來，統籌協調軍地雙方的力量資源。三是統一軍地技術標準。從根本上掃除軍地之間技術標準不通用造成的障礙，加快軍民品標準通用化的進程，形成有機銜接、結構優化、協調互補的軍地通用標準體系，促進各種技術要素能夠在軍地之間雙向轉化和協調運行。

二、軍政溝通協商決策機制

后勤與裝備管理是一項受多重因素、多種條件影響和制約的綜合活動過程。其中，決策因素對其制約和影響最為直接。決策既是后勤與裝備管理的基本職能，又是后勤與裝備管理軍政主體的主要職責。它滲透到后勤與裝備管理活動的各個領域和全過程，因此，必須建立健全軍政溝通協商決策機制，確保決策的權威性和科學性。

（一）立法授權加強軍政決策權威性

法律的權威性是軍政對接協商決策落地生效的有力保證。應進一步完善軍隊后勤與裝備資源配置的法規制度，立法機構應站在全局高度，按照需要與可能，長遠與當前，通盤考慮，綜合衡量。軍隊后勤與裝備資源配置體系的建立和改進，應以立法授權的形式進行，從立法層面確定資源配置的基本原則、政策、架構、流程，使后勤與裝備資源配置程序能環環緊扣、資源配置信息能層層傳導。

（二）溝通協商增強軍政決策實施的科學性

軍隊后勤與裝備資源配置決策的制定，需要具有豐富經驗和創新思維的軍政領導“協商決策”、專職機構輔助參謀，同時還需要多部門密切配合。在溝通協商的過程中，各方都會從自身的專業角度對初始提案提出修改意見，各種初始方案經過反復權衡、修改，得到進一步完善，形成最終方案。這種高效的溝通協商，能夠有力增強決策實施的科學性。

三、多邊協作內外動力機制

任何系統的運行都離不開動力的作用。動力的作用與運行都有一定的機制。后勤與裝備管理動力機制，就是指推動后勤與裝備管理系統運行與發展的動力構成及其作用與運行的機理。有效的動力機制是后勤與裝備管理系統有序運轉的基本保證。在后勤與裝備管理系統中，動力只有構成合理、激發充分、合成有序、作用有效，才能形成實現管理目標的強大合力。后勤與裝備系統是一個由多個層次、多個部門構成的綜合系統。組織的性質任務決定了后勤與裝備管理動力必然是多因素、多層次組成的動力制衡系統。因此，要強化和完善后勤與裝備各專業部門之間、各軍種后勤與裝備系統之間，以及軍地有關部門之間的多邊協作內外動力機制。

（一）多邊協作內部動力機制

一是核心動力。軍隊后勤與裝備系統因軍事需求而存在，因軍事需求而發展。正是由于軍事需求在不斷變化，軍隊后勤與裝備系統才以滿足軍事需求為目標，不斷地完成了從低級到高級發展的過程。因此，從后勤與裝備發展的歷史規律看，軍事需求應作為后勤與裝備管理的核心動力，也是各后勤與裝備子系統圍繞軍事需求總目標“公轉”的動力。二是基礎動力。指推動各級后勤與裝備管理主體履行管理職責的基本動力。這些動力主要來源于管理主體對某種價值的追求，其價值目標是多方面、多層次的，既有物質的，也有精神的。正是這些價值追求激勵著他們發揮積極性和創造性，為后勤與裝備管理作出貢獻，并期望獲得與貢獻相對應的報酬（物質和精神需要的滿足）。因此，“需要—貢獻—獲得”是管理主體“自轉”運行的動力機制，對需要、利益的追求是后勤與裝備管理的基礎動力。

（二）多邊協作外部動力機制

一是中轉動力。指后勤與裝備管理系統中承上啟下的力量，也是使各級后勤與裝備圍繞核心公轉的管理場力。后勤與裝備管理場力如同宇宙中地球自轉并圍繞太陽公轉一樣，需要有一種力量緊緊地吸引著各級后勤與裝備系統，使他們圍繞核心沿著公轉的軌道運行。這種管理場力作為管理系統整體有序運行的中轉力量，一方面，把后勤與裝備整體目標動力轉化為各級后勤與裝備系統的目標動力；另一方面，又將各級管理主體的需要轉化成實現共同目標的需要。前一個轉化形成任務目標激勵力，以及具有硬性約束作用的行政權責推動力、法規制度規范力，以保證系統運行不偏離目標軌道。后一個轉化則需要在管理系統內部產生較強的物質與精神的啟動力。所以，管理場力主要包括：管理目標的激勵力、后勤與裝備法規的規范力、行政權責的推動力、精神與物質利益的啟動力等。二是環境影響力。后勤與裝備管理活動總是在一定的環境中運行，包括軍隊內部環境和軍隊外部環境。從軍隊內部環境來看，后勤與裝備系統的運行需要多部門的支持；從軍隊外部環境看，后勤與裝備管理系統要受到社會經濟、政治、文化環境的影響，科學技術進步的推動，以及自然條件的制約。這些影響和制約構成了后勤與裝備管理的環境影響力。三是事物發展動力。建立健全多邊協作動力制衡機制，是增強后勤與裝備管理動力和持續發展潛力的基本保證。后勤與裝備管理動力有多種分類方法：按內外關系分，有內部動力和外部動力；按動力性質分，有物質動力和精神動力；按動力作用分，有前導力、內驅力、推動力、干擾力、阻力等。還可以按照系統結構劃分為縱向結合力和橫向協調力。在一定的條件下，各種動力之間可以互相轉化。這就決定了后勤與裝備管理動力必然是一個由多因素、多層次組成的動力制衡系統。因此，要強化和完善后勤與裝備各專業系統之間、各軍種后勤與裝備之間，以及軍地有關部門之間的動力制衡機制，確保后勤與裝備管理動力相互促進、協調發展。

四、后裝建設軍種聯管機制

為有效解決部隊后裝建設中“不互聯、不互通、互操作難”的問題，防范軍種主建體制下“爭項目、爭經費、重復建”的風險，應探索建立橫向扁平的軍種聯管機構、統分有序的軍種聯管體系、需求生成軍種聯報的后裝建設軍種聯管機制。

（一）建立橫向扁平的軍種聯管機構

軍隊后裝建設具有力量編成多元性、建設方式多樣性、階段轉換頻繁性等特點，后裝部隊管理關系復雜、管理鏈路多條，容易出現職能交叉、權責錯位、指管脫節等問題。因此，后裝建設必須建立橫向扁平的軍種聯管機構，串聯貫通各軍種的縱向管理條塊，形成立體矩陣管理格局，以高效管理促進后裝建設高質量發展。

（二）建立統分有序的軍種聯管體系

各軍種聯管機構要與后裝業務部門管理相結合，建立統分有序、多元復合的扁平聯管體系，做到后裝任務部隊主動對接管理鏈，有效合成管理網，實現責權細化明確、統分結合、管控有力。要將層級管理與區域管理相結合。針對時間轉移和空間轉換，分段指定區域性管理機構，建立相互連接的模塊化聯管網絡，促進后裝建設軍種聯管高效落實。要將軍種聯管與軍地聯管相結合。后裝建設涉及軍地要素多，應加強軍地之間溝通協作，必要時可將地方力量納入軍種聯管體系。

（三）建立需求生成軍種聯報機制

制定發布全軍統一的聯合能力體系，作為軍隊建設的“編制表”和需求生成的“通用語言”。軍種在提報需求時，明確擬上后裝建設項目在聯合能力體系中所處的能力領域，并對其在該領域將發揮的作用進行充分論證。軍委在審定需求時，綜合考慮其他軍種相同能力領域的建設情況，根據擬上項目對聯合能力貢獻程度作出取舍或跨軍種聯合共建的決定。

五、后裝保障監督評估機制

科學、嚴格和規范的后裝保障監督評估，是實現后勤與裝備管理科學化的重要保證。后裝保障監督評估機制，是指為使各項后裝保障活動按既定目標正常運轉、對其組織實施監督評估時形成的工作關系、工作程序、技術或方法的組合，以及監督評估適應內外條件變化所做出的反應和調整的方式。當前，后勤與裝備管理監督評估機制還不完善，管理監督評估效果還不理想，管理者與被管理者的積極性尚未充分激發出來。為此，應建立健全后裝保障監督評估機制，充分發揮后勤與裝備管理職能，進一步規范后裝保障工作秩序，這是后勤與裝備管理適應新時代變革、實現科學化發展的必要舉措和內在要求。

（一）明確權責區分

“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！边@次深化國防和軍隊改革，把紀檢、政法、審計部門獨立出來，其基本著眼就是根據決策、執行、監督功能區分配置不同性質的權力，重點解決紀檢、巡視、審計、司法監督獨立性和權威性不夠的問題，高懸正風反腐的利劍。后裝保障領域涉及的經費數額巨大，一旦發生腐敗，后果極為嚴重、影響極為惡劣。因此，必須將后裝管理者的權力牢牢裝進法規制度的籠子里，切實讓權力在陽光下運行。要按照權責相一致、有權必有責的原則，明確軍隊后勤與裝備管理各部門、地方相關部門在后裝保障中的責任，防止權責不清、權責分離和責任主體模糊，推動構建科學規范、設計精密、責任明晰的管控責任體系。

（二）督導責任落實

一是領導責任。將管控責任納入軍地領導職責范疇，嚴格落實后裝保障經費管控責任制，做到誰管理誰負責，形成遵紀守法、嚴格執法的良好氛圍。通過權力約束，達到對決策過程的監控，確保后裝保障經費投向投量精準高效。二是經辦責任。構建覆蓋全部門的責任制管理體系，實現對后裝保障經費分配的監控，確保支出計劃符合實際任務需要。三是監管責任。紀檢審計部門重點履行監督職能，負責宣傳政策法規，督導法規落實，增強對財務部門的業務約束，實現對后裝保障經費預算、組織經費開支、審核結算報銷的全過程監督管控。

（三）強化評估反饋

軍隊后裝保障具有涉及領域廣、保障對象多、時空布局長等特點，為保證后裝保障的質量效益，必須建立評估反饋機制，加強對后裝保障全過程評估，針對評估結果揭示的問題，不斷改進完善。從戰略高度出發，加強頂層謀篇布局，設置運行獨立的軍隊后裝保障評估機構，總體負責對全軍后裝保障的評估工作，及時發現重大問題和不合理之處，并將評估結果反饋到下一周期，以確定下一周期后裝保障資源配置的優先次序，不斷優化后裝保障資源的分配決策，以評促保，以評促建，提高后裝保障綜合效益。