關于修訂《中華人民共和國人民武裝警察法》的思考

何金鑫

內容提要：修訂《中華人民共和國人民武裝警察法》，既是實現強軍目標、貫徹執行軍委主席負責制、貫徹總體國家安全觀、完成全國人大修法任務、適應武警部隊職能拓展的客觀需要，又具有厚實的實踐基礎、可借鑒的方法思路和必要的學理支撐。修訂《中華人民共和國人民武裝警察法》，重點應放在明確修訂立法目的，調整武警部隊領導指揮體制和任務范圍以及規范國際警務合作上。

依法治國、依法治軍的基礎是要有法，有與客觀實際相適應的良法。現行《中華人民共和國人民武裝警察法》（以下簡稱《武警法》）是2009年頒布實施的，近10年特別是2018年深化改革后，武警部隊面臨的內外環境發生了很大變化。與之相適應，必須盡快修訂完善《武警法》。

一、《武警法》修訂的必要性

（一）實現強軍目標的內在要求

黨在新形勢下的強軍目標，是建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊。加強人民軍隊法治建設，深入推進依法治軍、從嚴治軍，是黨為實現強軍目標而作出的戰略決策。黨的十八屆四中全會將“依法治軍、從嚴治軍納入依法治國總體布局”①侯永波：《鍛造堅如磐石的強軍之基——黨的十八大以來全軍和武警部隊依法治軍從嚴治軍綜述》，載《解放軍報》，2017-08-01。。2015年2月，中央軍委頒布實施《關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定》，明確“要求全軍用強軍目標引領軍事法治建設，提高國防和軍隊建設法治化水平”。在武警部隊領導指揮體制調整改革后，圍繞建設一支強大的現代化武裝警察部隊的目標定位，有必要通過修訂《武警法》，把武警部隊的建設目標上升為法律規定，為實現強軍目標和建設強大的現代化武警部隊提供法制支撐和保障。

（二）貫徹執行軍委主席負責制的政治要求

軍委主席負責制，是我國憲法確立的一項原則制度，也是一項運行規則。其實質是全國武裝力量由軍委主席統一領導和指揮，國防和軍隊建設一切重大問題由軍委主席決策和決定，中央軍委全面工作由軍委主席主持和負責。軍委主席負責制對于保證黨中央、中央軍委牢牢掌握武裝力量的最高指揮權，具有根本性、決定性作用。只有從法制上固化軍委主席負責制，才能真正確保軍事行動始終在國家政治外交大局和國家安全戰略全局下推進。武警部隊是國家武裝力量的組成部分，必須堅決服從黨中央、中央軍委的集中統一領導，堅決聽從軍委主席指揮。因此，將貫徹執行軍委主席負責制的重大原則要求寫入《武警法》，修改完善武警部隊領導指揮體制和兵力調動使用方面的相關法律制度，是十分必要的。

（三）貫徹總體國家安全觀的制度要求

中國共產黨十八屆三中全會決定設立中央國家安全委員會，統籌國家安全重大事宜的決策和協調工作，這一舉措進一步完善了我國的國家安全體制。2015年1月23日，中共中央政治局審議通過的《國家安全戰略綱要》確立了總體國家安全觀，要求“把法治貫穿于維護國家安全的全過程”。2015年7月1日，第十二屆全國人大常務委員會第十五次會議審議通過的《中華人民共和國國家安全法》第3條明確規定：“國家安全工作應當堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領域國家安全，構建國家安全體系，走中國特色國家安全道路。”將總體國家安全觀上升到法律層面，為中國特色國家安全體系的構建提供了法制保障。武警部隊履行的職能使命與國家安全息息相關，《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國反間諜法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等法律對《武警法》的修訂提出了制度完善、協調上的要求，《武警法》要據此修訂完善，及時將總體國家安全戰略體現在具體的法律條款中；同時，為貫徹落實總體國家安全觀，武警部隊必須貫徹“多能一體、有效維穩”的戰略要求，也有必要把這一戰略要求充實到修訂后的《武警法》中。

（四）完成全國人大修法任務的現實需求

習主席強調指出：“凡屬重大改革都要于法有據，在整個改革過程中，都要發揮立法的引領和推動作用。”①吳漢均：《習近平強調重要改革要于法有據》，載《聯合早報》，2014-03-02。深化國防和軍隊改革必須始終貫徹依法治國治軍原則，武警部隊調整改革也不例外。鑒于現行法律法規不能完全適應深化武警部隊調整改革的要求，2017年11月5日，第十二屆全國人大常委會表決通過的《關于中國武警部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》（簡稱《決定》，下同），明確規定“武警部隊改革期間，暫時調整適用《國防法》《武警法》中有關武警部隊領導指揮體制、職能任務、警銜制度、保障體制、部隊部署和兵力調動使用的規定。具體辦法按照黨中央的有關決定、國務院和中央軍事委員會的有關規定執行。改革措施成熟后，及時修改完善有關法律”②《全國人大常委會關于武警部隊改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》，載《解放軍報》，2017-11-05。。可見，修改完善《武警法》是全國人大明確的修法任務。目前，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“推進軍隊領導管理體制改革”，《中央軍事委員會關于深化國防和軍隊改革的意見》明確的“加強中央軍事委員會對武裝力量的集中統一領導，調整武警部隊指揮管理體制，優化力量結構和部隊編成”等重大改革任務已經基本落地，武警部隊在領導指揮體制、力量結構體系、任務類型等方面都發生了重大變化，必須堅決貫徹落實中央軍委《關于深化國防和軍隊改革期間加強軍事法規制度建設的意見》明確的“全面清理現有軍事法規制度，對不適應領導指揮體制和政策制度的進行立改廢釋”的要求，盡快完成全國人大賦予的《武警法》修訂任務，為新時代新體制下武警部隊建設和使用提供堅強有力的專門法律保障。

（五）適應武警部隊職能拓展的客觀需要

武警部隊作為國家武裝力量的組成部分，其基本職能是維護國家安全和社會穩定，保衛人民美好生活。作為一支執法部隊，武警部隊的執法依據是否明確、法律保障是否有力，事關執行任務官兵的生命安危，事關部隊行動的成敗，也事關國家安全和社會穩定。應該說，現行《武警法》以及一些關系到武警部隊任務范圍的法規文件，基本解決了近10年來武警部隊的執法依據和法律保障問題。但是，隨著國家安全形勢的變化和深化改革的推進，武警部隊的任務范圍有了很大的拓展。比如，反恐職能的進一步細化、警種部隊任務的調整改革、海警任務的賦予、邊境地區維穩、域外大使館警衛、域外救援、和平演練等任務在實踐中的展開，等等。在這種情況下，現行法律法規就難以完全適應需求，特別是其中有一些任務缺少明確具體的法律依據。因此，有必要適時修訂完善《武警法》，以適應武警部隊職能任務不斷調整拓展的客觀需要。

二、《武警法》修訂的可行性

（一）有厚實的實踐基礎

一是執法實踐為《武警法》的修訂提供了第一手資料和依據。現行《武警法》自頒布以來，武警部隊各級黨委和廣大官兵，掀起了一波又一波學習貫徹落實的高潮①2009年9月，武警部隊召開學習宣傳貫徹《武警法》動員部署電視會議，2010年3月組織了《武警法》暨中心工作網上集訓，2010年10月組織院校《武警法》教學骨干集中培訓，掀起了學法用法的熱潮。同時，為宣傳解讀、準確適用《武警法》，2010年11月由中國法制出版社出版了《中華人民共和國人民武裝警察法釋義及適用指南》，向全社會公開發行。。部隊在豐富多彩的學法、用法、尊法、執法、守法實踐中，也積累了許多正反兩個方面的經驗教訓，尤其在完成新拓展任務的過程中對依法履職、充分發揮法律的支持與保障作用等方面進行了積極的嘗試，均有很好的實踐體驗和豐富的經驗總結。比如，在執行國家安全保衛任務中，全面貫徹總體國家安全觀思想，把《中華人民共和國國家安全法》賦予的任務完成好；在執行搶險救援任務中，堅持依法施救，在最大限度保護人民生命財產的同時依法維護官兵的正當權益；在完成反恐維穩任務中，尋求與當地黨政部門、公安機關、駐軍部隊的最佳配合；遠距離大規模調動使用警力時，依法借助社會保障力量促進任務的完成等，這些都為《武警法》的修訂提供了第一手資料和依據。

二是調整改革為《武警法》修訂提供了任務牽引。根據中共中央《深化黨和國家機構改革方案》對武警部隊調整改革的部署，武警部隊的調整改革按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則，將列入武警部隊序列、國務院部門領導管理的現役力量全部退出武警，將國家海洋局領導管理的海警隊伍轉隸武警部隊，將武警部隊擔負民事屬性任務的黃金、森林、水電部隊整體移交國家相關職能部門，并改編為非現役專業隊伍，同時撤收武警部隊海關執勤兵力，徹底理順武警部隊領導管理和指揮使用關系。這些調整改革，事關武警部隊建設大局，涉及武警部隊指揮管理體制、職能任務、力量體系等變動，都是修訂《武警法》時必須關注的問題，必然會對修法工作起到帶動和引導作用。

三是初始立法定位為《武警法》修訂預留了空間。作為第一部專門規范武警部隊及其職責任務的法律，基于當時的特殊歷史條件和立法技術層面的考量，《武警法》定位為一部武警部隊執行任務的“行為法”，立法中遵循“宜粗不宜細”的原則。而貫徹全面依法治國治軍方略，要求有一部規范武警部隊全面建設及遂行任務的綜合性法律。從這個定位和視域審視，現行《武警法》存在諸如名稱和內容不對應、立法依據缺失、與其他武警法律規范不協調、武警法律責任部分缺失、武器使用規范缺位、武警部隊的定義和構成不明確、立法語言模糊等缺憾，亟待修訂完善。換言之，現行《武警法》為其修訂預留了很大空間。

（二）有可借鑒的方法思路

隨著國家法治化水平的日益提升，與武警部隊建設和履行職責密切相關的反恐怖主義法、國家安全法、人民警察法、反間諜法、國家賠償法、刑事訴訟法、刑法修訂案八（九）等法律相繼修訂（或制定）并頒布實施。這些法律的修訂（制定）均堅持了三條基本思路：一是立法的針對性強。堅決貫徹執行《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所強調的“加強重點領域立法 ”精神。國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法均是圍繞“貫徹落實總體國家安全觀，構建國家安全法律制度體系”這一重點領域進行的立法和修法。二是立法的時代性強。根據新時代新任務新要求，重點解決當前影響國家安全和社會穩定的法律規范問題。三是修法的面廣。以上這些法律的制定或修改，要么是從無到有的最新立法，要么是傷筋動骨的大修改，并不是個別條文的小范圍修正。這種修訂思路，為《武警法》的修訂提供了可資借鑒的方法思路。

（三）有必要的學理支撐

武警法學的研究工作，可以追溯到武警部隊重新組建后不久。在《武警法》頒布實施之前，就出版了第一部系統闡述武警法理論的專著《武警法學》。《武警法》頒布實施后，圍繞武警法的立法缺失問題、法律修訂問題、武警法體系構建問題、武警法學學科體系構建問題的研究不斷深入，對武警法基礎理論、武警立法發展和武警執法實踐都進行了探索。如2009年趙桂民等撰寫的《武警立法缺失探討》，2009年李佑標撰寫的《人民武裝警察法若干問題評析》，2010年杜樹云撰寫的《武警部隊適用解放軍法規規章的立法模式探索》，2010年徐毅君撰寫的《論武警法律體系構建與完善》，2013年歐陽華撰寫的《論武警法規體系的構建與完善》，2013年魯非撰寫的《論武警權益的法律保護》等文章，對武警法學相關問題進行了論述。與此同時，一批關于武警法（或武警法學）的國家社科基金研究課題的逐步立項并取得了多個階段性成果，也有力地推動了武警法學的研究向縱深發展。如由李可人等人申請的國家社科基金軍事學項目《武警法實施研究》，2012年由歐陽華等人申請的國家社科基金軍事學項目《武警職權的法律研究》，2013年由武警警官學院申請的國家社科基金軍事學項目《武警法學體系理論與實踐研究》，2014年8月由周健申請的上海市哲學社會科學規劃課題《武警法治建設研究》，2016年4月由錢蘅等人申請的武警部隊年度軍事理論研究重點課題《武警反恐法學》等。武警法學理論研究的不斷深入，形成了一批理論成果，如2010年11月由中國法制出版社出版的《中華人民共和國人民武裝警察法釋義及適用指南》，2015年6月由人民武警出版社出版的《武警處置突發事件法律理論與實施研究》，2015年9月由人民武警出版社出版的武警總部統編重點教材《武警法學》，2015年11月由人民武警出版社出版的《武警部隊反恐怖行動研究》，2016年9月由法律出版社出版的《武警反恐怖主義法學》，2017年1月由中國法制出版社出版的《法治武警建設理論指導》等武警法理論專著等。上述武警法學理論成果，不僅豐富了武警法治、武警法學的內容，也為《武警法》修訂提供了學理支撐。

三、《武警法》修訂的重點內容

（一）明確修訂立法目的

一是突出實現國家安全戰略需求目標。2018年1月10日，習主席對武警部隊的訓詞內容是引領《武警法》具體制度設置的基本遵循。在修訂《武警法》時，應將“兩個維護”和“建設強大的現代化武裝警察部隊”載入法律，確立為立法目的；同時將現行《武警法》的立法目的“維護國家安全和社會穩定”前置，居于立法目的的首位，以此體現總體國家安全觀戰略，突出武警部隊在國家安全生活中的地位與作用，突出其軍事屬性和業務屬性，使《武警法》的立法目的的層次更加清晰。

二是增加規范保障部隊建設的內容。《中共中央關于調整武警部隊領導指揮體制的決定》對武警部隊領導指揮體制的調整，使武警部隊的軍事屬性更加突出。現行《武警法》由于其“任務法”的定位，缺少“部隊建設”這一重要內容的規范。因此，要著眼回歸政治本色、軍事屬性和打仗職能，立足于綜合法的立法定位，在立法目的中增加“規范和保障武警部隊建設”內容，確立武警部隊建設的總原則，突出修訂后的《武警法》綜合性法的特性。

三是要明確立法基本依據。現行《武警法》未明確規定其立法依據，為提高《武警法》制定的合法性和正當性、突出武警部隊的軍事性，應在修訂時明確《武警法》的立法依據。同時，雖然《武警法》的法律淵源十分豐富，但《中華人民共和國憲法》是根本大法，是一切法律的立法依據，《中華人民共和國國防法》則是軍事法的基本法。因此，就《武警法》的立法依據而言，應當首推《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國防法》，并在修訂后的《武警法》第一條中增加立法依據的表述：“依據憲法、國防法制定本法。”

（二）調整領導指揮體制

《中央軍委關于深化國防和軍隊改革的意見》強調，“要加強中央軍委對武裝力量的集中統一領導”。2017年12月16日，《中共中央關于調整武警部隊領導指揮體制的決定》明確，武警部隊由黨中央、中央軍委集中統一領導，實行中央軍委—武警部隊—部隊領導的領導指揮體制。這一決定為《武警法》的修訂完善提供了基本遵循。通過修訂《武警法》，使調整后的武警領導指揮體制固化為法律。

一是增加“中央軍事委員會主席負責制”的表述。為體現憲法關于“中央軍事委員會主席負責制”的規定，突出武警部隊的軍事屬性，修訂《武警法》時，應增加“武警部隊貫徹執行中央軍事委員會主席負責制”的表述。

二是固化調整后的武警部隊領導指揮體制。按照《中共中央關于調整中國武警部隊領導指揮體制的決定》以及軍委相關文件規定，修訂現行《武警法》中關于武警部隊領導指揮體制的規定，增加“武警部隊由黨中央、中央軍委集中統一領導，實行中央軍委—武警部隊—部隊領導的領導指揮體制”等內容的規范。

三是明確武警部隊的力量構成。現行《武警法》未明確規定武警部隊的力量構成，這既不符合法律概念規范性的要求，也易在實踐執行中產生誤解。借鑒《中華人民共和國人民警察法》和《俄羅斯聯邦內務部內衛部隊法》等國內外法律對警種和部隊構成的設置，按照以四大板塊為基準的現代化武裝警察力量體系構建要求，著眼“5+1”力量體系建設目標，修訂《武警法》應對人民武裝警察的基本概念進行明確；同時以列舉和概括兩種方式，對武警部隊的力量構成、人員組成、兵役制度等進行明確，以彌補現行《武警法》對此方面規定的缺失。這既是回應誤解和質疑，也是依法治警的應有之義。

（三） 調整任務范圍

2018年1月10日，習近平主席指出：“武警部隊在維護國家安全和社會穩定、保衛人民美好生活中肩負著重大職責，在維護政治安全特別是政權安全、制度安全中具有重要作用。”①《習近平向武警部隊授旗并致訓詞》，載《新華每日電訊》，2018-01-11。“兩個維護”是新時代武警部隊的職能使命所在，由此衍生出了武警部隊的主要任務，即維護國家政治安全和社會穩定、海上維權執法、防衛作戰。《武警法》的修訂，也應立足于武警部隊“多能一體、有效維穩”的職能任務戰略定位，將新時代武警部隊的職能任務上升為法律規范，調整充實武警部隊執行任務的具體范圍，特別是對海上維權執法、和平軍演和國際救援等國際合作、邊境維穩、域外維和、駐外大使館警衛、撤僑護僑等涉外勤務等任務作出明確規定，使立法發揮引領、鞏固部隊調整改革成果的作用。

（四）規范國際警務合作

近年來，隨著我國國際地位的不斷提升，中國負責的大國形象也日益得到世界各國的認可。武警部隊根據任務需要，走出國門執行使館警衛、海外災害救援、聯合軍演、國際反恐等任務越來越頻繁，從而要求《武警法》在修訂時必須樹立全球化理念，從全球化的視角來審視具體法律條款的修訂，對武警部隊國際警務合作作出必要的規范，以適應不斷拓展的任務需要。