國家雙應體系評估機制框架建設研究

戰曉蘇

內容提要：建立雙應體系評估機制，是推動雙應體系建設的戰略管理手段，也是雙應體系建設的題中之義，必須準確把握雙應體系評估機制的基本內涵、主要任務、關鍵要素，并按照規范的程序和有效的方法科學組織實施，確保評估效益。

習主席指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比任何時候都要復雜，因而必須堅持總體國家安全觀。貫徹落實習近平總體國家安全觀，既要高度警惕國家被侵略、被顛覆、被分裂的危險，又要高度警惕改革發展穩定大局被破壞的危險，還要高度警惕中國特色社會主義發展進程被打斷的危險，充分做好“應急應戰務實準備”——提高風險監測防控能力和應急應戰危機處置能力，為新時代戰略構想的順利實施提供可靠的應急應戰安全保障。而建立應急應戰體系和能力綜合評估機制（簡稱雙應體系評估機制），對雙應體系整體構成、運行機制和能力效能進行評價和估量，為優化雙應體系建設方案、檢驗雙應體系建設成效、運用雙應體系處置危機提供重要依據，則是務實推動雙應體系建設的戰略管理手段，也是雙應體系建設的題中之義。

一、雙應體系評估機制的基本內涵

雙應體系，是一體化國家戰略體系的重要組成部分，核心內涵是運用一體化軍地聯動的能力機制手段保障國家安全和維護國家利益。加快形成全要素、多領域、高效率的國家一體化雙應體系能力深度發展格局，是從國家根本利益發展和總體國家安全觀出發的戰略急需，是應對復雜安全威脅、潛在重大危機，贏得國家安全保障的重大舉措。通過對世界主要強國、大國的對比分析，國家雙應體系能力建設主要包括7個方面：軍地聯動指揮機制、雙應基礎能力、危機風險管控與響應決策能力、態勢情報與預警能力、強化特定領域關鍵能力、主要資源協同保障能力、境外關聯突發危機事件應對能力。

評估，是指評估主體對評估客體價值的大小進行評價、判斷、預測的活動，是認識和把握事物規律或主要價值的一種行為。雙應體系評估，是依據評估標準對雙應體系的價值進行評價、判斷、預測。定期科學評估雙應體系建設情況，可以比較準確判斷建設目標的科學性、任務部署的合理性、實施進度的達標率、資源配置的到位率、組織管理的高效性，為促進完善雙應體系提供重要依據。立足應對國家面臨的重大安全威脅，建立健全雙應體系評估機制，創新雙應體系評估方法手段，做好雙應體系要素評估，目的是助力形成統一領導與指揮、軍地協同、順暢高效的決策支撐與組織管理體系，建成國家主導、需求牽引、聯動運行的雙應體系和系統完備、銜接配套、高效管控、有效激勵的政策制度體系，提高雙應體系建設戰略決策科學化水平和實施效率，規避和防范影響雙應體系建設的重大隱患和風險。

建立健全雙應體系評估機制，是新時代建設雙應體系的迫切需要。一方面，它是優化雙應體系建設戰略決策的重要支撐手段。戰略決策優化，是在對決策對象充分評估、論證的基礎上，決策主體通過科學的決策程序，選擇最優決策方案的過程。評估既是雙應體系建設戰略決策優化的重要前提和基礎，也是雙應體系建設科學決策的關鍵環節。雙應體系建設戰略決策取決于雙應體系全局中各種力量和各種條件之間的相互關系，評估則是對這一綜合反映的定性或定量判斷。評估結果可以成為雙應體系建設戰略指導的直接依據，也能為國家雙應戰略決策提供重要反饋。通過對雙應體系的戰略管理、基礎條件、關鍵能力和政策法規制度等進行評估，可以為雙應體系建設戰略規劃制定提供科學依據，對優化國家雙應重要決策，提高戰略決策科學性和針對性，具有重要作用。另一方面，它是保障雙應體系建設實施效果的重要支持工具。通過對雙應體系建設與運轉的主要任務指標等進行系統客觀的評估，摸清雙應體系目標、手段、運行、保障等方面存在的問題，判定雙應體系戰略規劃是否合理可行，利于降低甚至消除雙應體系建設失誤的風險，實現雙應體系建設高標準、高質量、高效益。

二、雙應體系評估機制的主要任務

評估涉及雙應體系的各領域、全過程，主要包括國家安全戰略管理和潛在危機與威脅風險評估、雙應體系能力評估和雙應體系效能評估等，可得出雙應體系建設任務能否完成、目標能否實現的評估總結論。

（一）安全戰略環境與潛在危機和威脅風險評估

安全戰略環境，是影響全局的客觀情況和條件的統稱，包括國際國內的政治、經濟、外交、軍事、科技、地緣、環境等因素，是制定一體化國家戰略體系及雙應體系建設規劃的邏輯起點。國際安全環境評估對象，是國家安全格局、大國戰略關系、國際安全形勢、地緣安全環境、各國安全利益等，重點對安全戰略態勢演化趨勢進行預測、分析和研判，旨在判明威脅、分清利弊、預測趨勢。國內安全環境評估對象，是國內政治環境、經濟環境、社會環境、文化環境和自然環境。潛在危機與威脅風險評估，主要是指內外安全環境潛藏的危機及威脅的呈現領域、表現特征方式等，包括外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全等。

（二）雙應體系整體能力評估

主要評估實現雙應體系目標的能力。雙應體系能力主要取決于戰略管理、基礎條件、關鍵能力和政策法規制度4種因素及其相互作用。雙應體系整體能力評估，就是以一體化國家戰略體系需求為牽引，對政治因素、經濟因素、軍事因素、科技因素、地緣因素、文化因素、社會因素等，及遏制危機和積極應戰、消解國家安全威脅、處置突發事件的軍民聯動雙應能力進行綜合性評判和效果估量。

（三）雙應體系綜合效能評估

綜合效能評估，是指對雙應體系規劃計劃完成程度、建設績效和能力發揮的綜合衡量和評價。主要包括6個方面：一是雙應重大決策風險評估。判斷涉及全局性決策風險因素，從戰略上做好應對風險的準備。二是軍地聯動雙應手段評估。對所需的軍地聯動雙應手段和力量進行評估，判定軍地聯動雙應手段的可行性與可靠性，評估檢驗的指標是手段與能力、目標相匹配、相統一程度。三是雙應體系運行機制評估。主要評估雙應體系機構和管理系統建構是否合理和完善，運行機制是否順暢和可靠，體制責權是否明晰，能否做到統一指揮、有效動員、通力合作。具體檢驗雙應體系的決策和主導作用的發揮程度，雙應體系實施中的社會動員力量、各領域預案的完備程度，以及雙應機制的靈敏度和高效性。四是雙應指揮決策效能評估。主要評估決策的程序、內容、方法、手段的科學和合理程度，軍地聯動指揮機構的協調配合與發揮程度，決策的及時和正確程度。五是雙應體系方案預案評估。包括對雙應聯動指揮體系文本方案形勢任務分析、指導思想與原則、目標任務的正確性、有效性、可行性、適應性與風險性進行的總體評估。六是雙應體系建設全過程績效評估。主要是對照雙應體系建設的目標任務、總體要求和時間節點，評估總體目標和重要指標實現情況，各項建設任務和重大建設項目推進情況，目標指標實現程度、內外環境變化及影響，以及各類資源調配補充使用情況，體制機制和政策制度改革推進情況，各領域各系統建設發展水平等。

三、雙應體系評估機制的關鍵要素

雙應體系評估指標體系總體構設、主要評價指標設計、構建原則和主要規則，指向實施效能、反映評估規律和要求，是雙應體系評估機制整體設計的關鍵要素。

（一）雙應體系評估的指標體系

雙應體系評估旨在把握內在規律，找準建設實施與運用的強點和弱點、存在的矛盾與問題。評估指標體系包括3類。

第一類是與一體化國家戰略體系全局的符合度指標，主要考量雙應體系與一體化國家戰略體系建設的方向與目標的符合程度。

第二類是要求適應度與需求匹配度指標，就是將雙應體系評估置放于國家安全格局中，以一體化國家戰略體系需求為依據，評價和估量雙應體系對需求適應和匹配程度，主要評判雙應體系應對主要危機和威脅能力情況。

第三類是建用績效指標，大致包括5個方面：一是預控能力指標，即雙應體系的“預警、預備”能力與績效評價指標，包括情報分析能力、預測研判能力、外部環境變化監測能力、預備籌劃能力、預控與協調能力等指標。二是籌劃與協調能力指標，即評價重大安全危機處置預案、流程是否合理順暢等量化指標，主要從重大安全危機處置預案的籌劃能力、雙應管控行為主體的指控協調能力兩個層面進行考察評價。三是實施效率指標和應對能力指標，即執行決策、指令和計劃的效能程度評價指標，及以實施“反應、控制”為核心的評價指標，又可細化為重大安全危機風險評估能力、預案制定能力、方案選擇與實施能力、綜合反應速度、重要資源配置能力、處置效果指標，還包含博弈互動與契機捕捉能力指標，就是行為體在重大安全危機管理中對機遇的敏感程度及利用程度的量化指標。四是恢復能力指標，即以整體重建、利益恢復為目的所做工作的評價指標。主要工作有兩項：第一，積極消除可能導致危機局勢再度發生的各種潛在問題，鞏固雙應管控效果的能力水平評估指標；第二，評估重要利益改善或恢復到正常狀態指標，社會秩序和安全狀況恢復正常軌道指標。五是一體化動員指標，即針對軍地資源一體化配置能力、雙應保障社會化程度及平戰結合一體化供應鏈運行效能、關鍵基礎設施韌性與雙應主要能力的指標。

（二）雙應體系評估機制的構建原則

雙應體系評估的系統性、指向性、實踐性都很強，以此進行評估機制構建，可以從3個方面進行總體把握。

全面深入。這是衡量雙應體系評估質量和可靠性的重要原則。評估雙應體系效能高低，涉及的因素包括政治的、軍事的、社會的，也包括經濟的、環境的、地緣的。這些因素錯綜復雜、相互交織，對雙應體系評估具有不同影響。只有既依據雙應體系所涉所有各種要素進行全面評估，又依據雙應體系建設的目的要求、建設任務、實施與運用，對關鍵要素和指標進行重點評估，將主要因素考慮周全、評價到位，才能得出反映雙應體系規劃或執行整體情況的評估結論。

準確規范。這是保證評估過程和效果可信可靠的前提。雙應體系評估所使用的方法和程序應該符合軍事評估的規范和要求。要充分運用建模仿真、情景推演、定性定量結合的綜合集成研討方法，廣泛采集數據，建立專用指標體系、分析模型、評價算法和評估方法，通過靜態評估、動態評估、對比評估和定向評估，確保評估結論更加準確、權威。

客觀公正。這是雙應體系評估的基本要求。主要體現為：評估內容不能以偏概全，評估數據要真實可信。尤其要勇于實事求是評價雙應體系存在的問題，才能得出客觀真實的評估結論。

四、雙應體系評估機制的運行環節

組織實施，是雙應體系評估與規劃制定和建設運用的紐帶。雙應體系評估需按規范的程序和有效的方法組織實施，確保評估效益。

（一）搜集和整理資料

評估中，需要搜集和整理的資料主要包括：雙應體系評估涉及的范圍、項目、建設目的、主要任務、可用資源、運行環境等國內外和軍內外資料；有關政策文件、評估規定等資料；評估對象的分類資料、專項問題的統計資料和情報資料等。

（二）確定評估重點并選定具體指標

雙應體系評估重點要能夠適應和滿足雙應體系建設要求，評估結果才具有現實意義和實踐價值。根據雙應體系目標任務，評估重點應該放在任務完成情況、體系布局情況、功能結構情況、性能水平情況、實施進度情況、執行指標情況、資源使用情況、組織管理效率、運用改進情況等。

評估指標體系是保證雙應體系評估合理性、全面性、科學性的基本條件。雙應體系評估指標體系可從總體性指標、能力效能指標和效果績效指標等維度進行設計和確立。通過對不同層次、不同領域、不同內容指標的設定，對雙應體系進行系統分析和綜合評定，得出判斷結論。評估指標體系必須完備，要能充分全面表達該指標的特性，同時這些指標必須具備可比性、可采集性和可量化性，能夠使同一類評估對象在不同條件下，按照統一的評估指標進行對比判斷，使得評估方便可行，能有效測度或統計雙應體系所涉要素。為了便于量化分析，可多采用分類分級指標。

（三）選取評估方式方法

雙應體系評估方式方法主要包括：綜合評估分析法、目標檢驗法、分析驗證法、風險評估法等。綜合評估分析法，對雙應體系整體效能進行分析和評估；目標檢驗法，對雙應體系實施應該達到的目標進行認定；分析驗證法，結合對評估樣本進行對比分析，檢驗驗證評估結果的合理性，以更好地反映雙應體系建設效能的內在規律；風險評估法，通過對可能發生的較大危機與潛在風險進行分析、測算，以判斷較大風險因素對雙應體系實施的干擾程度。

雙應體系評估應堅持定性與定量相結合，遵循“定性為主、定量為輔，定性嚴謹、定量科學”的原則組織實施。這樣，既可有效增加雙應體系效能評估的可操作性，又可從量化評估的角度檢驗定性分析的準確程度，各取所長、相互印證的評估目的，最后通過綜合形成完整的評估結論。雙應體系評估方式方法的選擇，既要高度關注安全威脅與潛在危機的動態管理與控制，也要注意到安全危機靜態預防與遏制。評估活動既要評估各種資源的靜態累積情況，又要按動態對抗建立評估過程，從動態變化中預估結局、尋求評估結論。

（四）展開評價與估量

雙應體系評估，一是規定評估范圍。雙應體系評估涉及的要素多、領域廣，可采取聚焦評估問題的策略，合理界定評估范圍。二是分析整理評估源信息。為了確保評估結論可靠，需要按照評估標準對各類評估信息進行嚴格篩選。三是采取科學的評估方法，以保證評估結論可靠有效。

（五）形成評估報告

評估報告，一要概略評測國家安全環境、軍事能力、危機管理能力現狀；二要分析一體化國家戰略體系環境的需求；三要得出雙應體系制定或執行的整體情況評估結論，提供關鍵性結果，如雙應體系建設進展或落實情況，運用產生的效果，闡述存在的主要矛盾問題及造成原因；四要提出針對性的建議，支撐雙應體系建設的頂層統籌和統管體制機制，助力提升雙應體系運行效率和執行力度。