河南省就近城鎮化的模式選擇及對策研究

左雯

河南是傳統的農業大省和人口大省，城鎮化水平低，轉移農業人口壓力巨大。當前河南省面臨的困境是，以鄭州等大城市為中心的異地城鎮化已經超過城市承載能力，出現鄭州“一城獨大”的局面，“大城市病”顯現，農民工難以真正實現市民化，同時留守兒童、留守老人等經濟社會問題凸顯;以農村為中心的就地城鎮化在很多地區缺乏產業支撐，受各地經濟發展水平限制難以全面展開，這兩種路徑對現階段提高河南城鎮化水平作用有限，因此，河南省加快城鎮化發展必須探索新的、適應于當前發展階段的城鎮化道路。就近城鎮化既能緩解異地城鎮化帶來的種種社會問題，也能避免就地城鎮化缺乏產業支撐的缺陷，是河南省城鎮化道路的戰略選擇。

一、就近城鎮化的模式分析

基于各地區的經濟發展水平、自然稟賦、發展階段的差異，就近城鎮化有多種模式。李強等（2017）提出了發展縣域經濟、強鎮崛起帶動、以地市為單位推進全域的城鄉一體化三種就近城鎮化模式;譚珊（2016）總結了大城市擴容型、中小城市產城一體化型、中心集鎮興建型就近城鎮化等類型。本文試圖從城鎮體系角度總結就近城鎮化的模式。

（一）以地級市為主推進就近城鎮化

大中城市一般經濟實力較強，產業基礎良好，基礎設施和公共服務較為完善，在人口、資金、技術等要素集聚方面有較大的優勢，隨著城市規模的擴大對城市近效產生輻射效應，推動周邊地區城鎮化快速推進，一方面可以推動近郊的農業人口實現就地城鎮化，另一方面可以吸引附近的農業人口進行就近轉移。

（二）以縣域為主推進就近城鎮化

縣自古以來就是我國最基本、最穩定的行政單位，是連接城鄉的重要節點，其各種功能較為完備、產業基礎較好，基礎設施和公共服務較為完善，可以為就近城鎮化提供較好的就業和安居條件。由于地緣優勢和親緣優勢，縣級更容易吸納縣域內的農業轉移人口。

（三）以特色小鎮和中心鎮為主推進就近城鎮化

特色小鎮和中心鎮是縣域經濟的重要支撐，是城鎮體系的末端，也是農村勞動力實現就近城鎮化的重要載體。在20世紀90年代，鄉鎮企業的發展帶動了鄉鎮經濟的繁榮，特別是我國東南沿海發達地區，強鎮的發展帶動了縣域經濟的發展，成為推動城鎮化的主要動力。特色小鎮和中心鎮通過發展特色產業來集聚和吸引農業人口就業和定居，同時促進了相關服務業的發展。

二、河南省就近城鎮化的模式選擇——以縣域為主

以地級市為重點的就近城鎮化一般多是城市規模的擴張帶來的周邊人口的集聚或者是市域全域城鄉一體化推進，如濟源市，就河南實際來看，部分地級市對人口的吸納能力有限，部分地市常住人口呈現出流出趨勢，如周口、南陽。以特色小鎮和中心鎮為重點的就近城鎮化主要發生在我國東南沿海地區，河南的特色小鎮和中心鎮經濟實力不強，多為單個、點狀分布，且其經濟實力難以支撐大量人口轉移所需的基礎設施和公共服務建設成本，不能成為省域內農業人口就近轉移的主體。因此，河南省就近城鎮化的推進主體應選擇以縣域為重點，其支撐條件主要有以下幾點。

（一）產業集聚發展為就近城鎮化提供產業支撐和就業空間

2009年河南在全省范圍內開始布局建設產業集聚區，積極引導縣級城市產業、企業、項目向產業集聚區集中，促進產業集聚集群式發展。2018年年末，全省共規劃建設181個產業集聚區，其中122個在縣級城市，經過10年的建設和發展，各縣級城市的產業集聚區保持平穩較快發展態勢，通過產業鏈式發展、專業化分工協作，推動了產業集聚發展，成為引領和帶動當地經濟發展的重要支撐。2018年年末，全省產業集聚區建成區面積達到2241.40平方公里，規模以上工業企業增加值占全省規模以上工業的比重為71.6%，主營業務收入占全省規模以上工業的比重74.9%，對全省工業GDP增長的貢獻率為89.5%;許多縣（市）產業集聚區規模以上工業占全縣（市）規模以上工業的比重超過80%。產業集聚為縣域城市提供了更多的就業崗位，增加了縣域城市對轉移人口的吸納能力，2013—2017年，全省產業集聚區規模以上工業從業人員增加了200多萬，其中吸納省內勞動力轉移就業占全省的比重達到1/4以上，規模以上工業從業人員占全省規模以上工業從業人員的比重達到60%以上，為農村轉移人口實現“在家附近就業”提供了支撐。

（二）縣域經濟發展為就近城鎮化提供了堅實的物質基礎

縣域經濟是連接城市經濟和農村經濟的重要環節，對推動全省經濟社會發展具有戰略性和基礎性作用。2017年，河南省縣域GDP達到2.96萬億元，占全省GDP的比重為65.9%，縣域經濟總量占全省經濟總量的比值接近2/3，貢獻了超過全省1/3的一般公共預算收入。河南省縣域吸納了全省70%以上的人口，解決了全省70%的居民就業問題，2016年河南縣域經濟吸納就業人數達到4663.6萬，占全省就業人數的69.3%。可以看出，縣域經濟在全省經濟社會發展中有著重要地位和影響。河南省縣級城市的整體實力在穩步提升，2019年10月《人民日報》發布的《2019年中國中小城市科學發展指數研究成果》中，河南新鄭市、禹州市、鞏義市、滎陽市、永城市、長葛市6市入圍。2019年7月由賽迪顧問縣域經濟研究中心編制的《2019賽迪縣域經濟百強研究》中，河南新鄭市、鞏義市、滎陽市、新密市、永城市、濟源市、登封市、汝州市8市上榜，河南縣域經濟增長明顯。日益強大的縣域經濟為城市的發展奠定了物質基礎，基礎設施和公共服務的投入日益增長，城市功能日臻完善，穩定的工作、可靠的社會保險、更高水平的教育和醫療、更加舒適的居住條件和環境、更加豐富的文化生活，為農業轉移人口就近城鎮化創造了條件。

（三）城鎮形態布局特點為就近城鎮化提供了客觀條件

河南省縣級城市的分布較為均勻，縣城面積和人口規模較為適中，容易形成區域中心，輻射帶動周邊地區的經濟社會發展。從人口規模上看，2017年，河南省縣（市）常住人口在100萬以上的有8個，占全省105個縣（市）的7.6%;常住人口在50萬～100萬的縣（市）有68個，占全省的比重為64.8%;常住人口在50萬以下的縣（市）有29個，占全省的比重為27.6%。河南省常住人口在50萬以上縣級城市的比重達到了70%以上，這樣的人口規模可以在主城區形成20萬左右的人口集聚并產生規模效應，進而推動水電氣暖等基礎設施和學校、醫院、電影院、商場等公共服務及生活設施的完善，有助于城市生產生活成本降低。從城市空間結構看，多數平原縣級城市中心城區到周邊農村的距離在30公里內，隨著現代交通工具和通信設施的發展，這樣的距離有利于農業轉移人口兼顧城市工作和維系農村社會關系，真正實現農民市民化。

三、河南省以縣域為重點推進就近城鎮化的路徑選擇

河南省正處于城鎮化加速階段，在產業和人口雙轉移的形勢下，城鎮化的外部環境發生了巨大的改變，以縣域為重點探索出符合河南實際的就近城鎮化道路，可以為全省經濟社會持續較快發展提供強大動力。

（一）以產業發展為重點，促進人口集聚和要素集聚

產業是城市發展的基礎，就近城鎮化需要產業的支撐。要積極發展特色產業，打破產業發展的路徑依賴，改變發展思路，適時推動產業轉型發展，各縣級城市依據自身優勢特點和資源稟賦，搶抓機遇，做好產業規劃，堅持錯位發展，避免各縣（市）產業發展趨同。要以產業集聚區為載體，培育壯大產業集群，堅持產業鏈式發展，圍繞主導產業延伸產業鏈條，形成產業配套。要發揮第三產業對人口的吸納作用，著力發展服務業，加快復合業態和新興業態的培育，形成產業集聚、人口集中、城市發展的良性循環。

（二）以百城提質工程為抓手，完善城市功能

百城提質工程是為了彌補長期以來河南省縣級城市發展的歷史欠賬，解決基礎設施建設不足、公共服務供給滯后、產業支撐力薄弱等問題，夯實河南就近城鎮化發展的基礎。要補齊城市基礎設施短板，提高縣級城市的交通、生態、產業、服務承載能力，推進道路交通設施、燃氣化、城市供熱、電力信息通信、地下綜合管廊、城市綠化等工程，有效改進縣級城市的生產生活功能。要增強縣級城市的公共服務能力，在兼顧數量和質量的前提下，提升教育、醫療、養老、文化、體育等基本公共服務供給能力，推進優質公共資源向薄弱地區傾斜。通過提升基礎設施和公共服務水平，完善城市功能，提高縣級城市的集聚能力，吸引產業和人口向城市集聚。

（三）以綠色發展為導向，建設生態宜居環境

推進就近城鎮化要貫徹生態文明理念，城市建設發展要保護好生態環境，實現縣級城市綠色發展。要加強城市生態系統建設，合理劃定并嚴守生態保護紅線，打造彰顯城市特色的生態網絡，科學規劃生態功能區，利用縣級城市的歷史文化優勢和自然山水風光優勢，提高城市人文和自然景觀風貌，打造舒適的人居環境和綠色生態空間。積極發展綠色交通，倡導綠色出行，在城市交通有限安排次序中，按照步行、自行車、公共運輸工具、共乘車、私人轎車的順序進行發展，充分發揮城市規劃分配交通資源的作用。著力塑造城市特色，使城市居民享有幸福感和認同感，真正留住人。

（四）以改革創新為突破口，破除體制機制障礙

以改革創新破解就近城鎮化發展中的難題。推進農業轉移人口市民化制度創新，維護好農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，加快推進并完成土地承包經營權確權登記頒證工作，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，穩步推進農村集體建設用地和宅基地確權登記頒證工作，解決農民的后顧之憂。加快投融資制度創新，強化財政資金和政府投資引導作用，發揮地方融資平臺公司的作用，分類穩步推進地方融資平臺公司市場化轉型。推進城市綜合管理體系創新，將城市規劃建設和管理統籌起來，嚴格執行城市規劃建設管理行政決策法定程序。

【本文系河南省軟科學項目“基于產業集群的河南省就近城鎮化發展模式與路徑研究”（172400410400）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學院城市與環境研究所）