關于國有資產管理體制的理論辨析、邏輯結構、國外經驗與總體建構目標

齊守印 何碧萍

[摘?要]（中）摘要各類國有資產是各級國家機構實現治理目標、提供公共物品的物質基礎。國有資產配置和運營效率高低主要取決于其管理體制機制的優化程度。文章以公共經濟學視角，從三個側面就國有資產管理體制的相關理論進行了辨析，分析了國有資產管理體制的邏輯結構，從借鑒出發對發達國家國有資產管理體制主要做法加以概述，針對我國現行國有資產管理體制存在的缺陷，從六個層面系統地提出了我國構建國有資產管理體制的總體框架。

[關鍵詞]（中）關鍵詞國有資產;管理體制;理論;經驗;目標

[中圖分類號]（中）中圖分類號F123.7[文獻標識碼]A文獻標志碼[文章編號]1673-0461（2019）10-0018-08

新中國成立近70年來，通過生產資料所有制社會主義改造和自身積累，目前我國國有資產已經達到百萬億以上。①如何通過深化改革進一步優化體制機制，切實提高數量龐大的各類國有資產配置和運營效率，充分發揮其在公共經濟乃至整個國民經濟、社會發展中的應有功能，是公共經濟暨國家治理理論研究和實務管理需要解決的重大課題。

優化國有資產最佳配置和運營，完善管理體制和機制，在內容上涵蓋不同類型，在體制上涉及各層次、各部門管理主體之間縱橫交錯的責權利劃分，需要“突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系?！盵1]因此，按照系統性、整體性、協同性要求，遵循公共性、效率性、規范性、透明性、法治性原則，立足中國實際，借鑒發達國家經驗，形成科學的頂層設計方案，乃是有計劃、分步驟自覺深化改革并達成預期目標的基本前提。

一、相關理論辨析

在探討優化國有資產管理體制、提高其效率的具體途徑之前，有必要針對我國國有資產管理體制歷史與現實中存在的主要問題，先就相關問題進行一定程度的理論辨析。這是因為，理論是自覺實踐的指南，理論上的偏頗和盲區必然導致實踐走進誤區。對于國有資產管理及其改革實踐來說，同樣如此。為了從深層次上把握存在問題的原因，并據此探尋解決問題的出路，只有通過必要相關理論分析才能建立起自覺性認識基礎。我國國有資產管理體制改革過程中走過的彎路和現實中存在的問題，歸根結底，都是由于我們對國有資產的作用、定位和體制機制在認識上不夠全面、不夠系統、不夠正確、不夠深入造成的。對于研究如何通過深化改革構建系統完整的國有資產管理體制而言，不僅需要科學界定國有資產管理體制的內涵，而且要就其核心內容、內在機制和邏輯結構問題做進一步展開的討論，因為目前學術界對這些問題的認識尚未達成一致。

（一）關于國有資產管理體制的基本內涵

目前，中國學術界對國有資產管理體制的基本內涵有多種認知和界說。

其中較早的一種界說是趙林如主編的《市場經濟學大辭典》（1999）給出的：“國有資產管理體制指構建中央與地方國有資產管理機構體系及其相互關系，以及劃分國家和地方國有資產的管理范圍和管理權限的制度?！盵2]毋庸諱言，這種界說對國有資產管理體制的理解是相當狹義的，管理主體僅限于中央與地方政府及專司機構，所處理的關系只包含各級管理主體之間縱向上的管理范圍和管理權限。

第二種界說是鄭國洪《國有資產管理體制問題研究》一書，根據成素英所著《國有資產管理概論》（濟南出版社，2004）相關內容提出的看法：“國有資產管理體制，是指國家為了實現國有資產的有效管理而設置的一整套管理組織、管理機構及這些組織和機構的職能及其內部各個層次、各個環節之間責、權、利的劃分，以及適應經濟發展需要而建立的有關國有資產管理的種種制度和管理方法的總和?！痹谶M一步展開的解釋中，作者認為，“國有資產管理體制調控的對象”是“產權為國家所有的經濟資源及其配置營運過程”，“國有資產管理體制”所“規范和協調”的關系包括“政府與企業之間的關系、企業內部所有者與經營者之間的關系，所有者內部各種監管主體之間的關系等”;作為“一個復雜的社會系統”，它要“正確處理國有經濟內部各種經濟關系以及國有經濟與非國有經濟之間各種經濟關系的問題，同時涉及國家、地方、政府、國有資產管理機構、各經濟主管部門、中介機構、經營單位和職工之間關于國有資產管理中的責、權、利的協調和處理問題，本質上體現了國家作為國有資產終極所有者對國有資產營運全過程的組織、協調、監管的一系列活動?！盵3]這種界說極大地擴展了國有資產管理體制的內涵，一是將國有資產管理體制所規范和協調的主體對象擴展到從國家到企業職工、從國有經濟到非國有經濟和所有者內部各種監管主體;二是將國有資產管理體制所調控的客體對象擴展到責、權、利三個方面。但此種解說也有一些值得討論與推敲的重要問題：一是國有資產的終極所有者是國家抑或是人民？二是前面將國有資產管理體制的調控對象界定為國有“經濟資源及其配置營運過程”，而后面又說國有資產管理體制要“規范和協調”或“正確處理”相關主體之間的各種經濟關系，最后甚至將國有資產管理體制的本質落腳于“對國有資產營運全過程的組織、協調、監管的一系列活動”，前后是否一致？其中哪一項屬于國有資產管理體制要解決的問題？三是在國有資產管理體制研究中突出強調“國有經濟”“政府與企業”以及“企業內部所有者與經營者之間的關系”，能否涵蓋各類國有資產管理？四是“有關國有資產管理的種種制度和管理方法”是否屬于國有資產管理體制問題？

第三種界說是毛程連（2013）對國有資產管理體制給出的最簡定義：“國有資產管理體制是指有關國有資產管理的各種制度安排的總和。”[4]問題的實質主要不在于表述的繁簡程度，而在于“有關國有資產管理的各種制度安排”是否都屬于國有資產管理體制？如果答案是否定的，那么就需要明確指出其中哪些內容屬于國有資產管理體制，否則，勢必造成國有資產管理體制定義含糊，導致讀者對國有資產管理體制產生誤解。

從以上關于國有資產管理體制內涵研究的三種界說來看，目前中國學術界對國有資產管理體制問題不僅尚未形成一致性認識，而且現有界說中還存在一些明顯瑕疵。

筆者認為，國有資產及其管理本質上屬于公共經濟范疇，國有資產管理體制本質上是公共經濟體制的有機組成部分或重要環節;按照公共經濟生產方式理論，它本質上是公共經濟生產關系在國有資產管理現實過程中的外化形式。因此，只有從公共經濟視角去認識和把握國有資產管理體制所要規范的主體對象、客體對象和體制本身的基本功能，才能對國有資產管理體制內涵做出全面、系統、深刻、準確的闡釋和表述。

從公共經濟學視角考察，國有資產管理體制所要規范的主體對象是國有資產的終極所有者、產權代理人、各層級管理者和資產占有者、經營者。但國有資產管理體制所要規范的不是國有資產相關主體本身，而是國有資產產權運行過程中各類、各層人格化主體在國有資產管理過程中的行為，特別是他們之間圍繞國有資產運營管理逐級形成的委托代理關系，核心是各主體之間的廣義產權暨責、權、利關系。國有資產管理過程中各主體之間縱向和橫向多維度的責、權、利關系都是需要國有資產管理體制規范和調節的客體對象。因此，在公共經濟視角下，國有資產管理體制是指著眼于正確處理公共經濟活動主體之間的矛盾，有效調節公共經濟生產關系，充分發揮各類國有資產的固有功能，不斷提高公共經濟效率，合理安排各相關主體之間的產權權能結構，從多維度上科學劃分各相關主體之間的國有資產管理責任和權力，恰當處理各相關主體之間利益關系的一整套制度規則體系。

（二）關于國有資產管理體制的核心內容

截至目前，我國學術界對國有資產管理體制核心內容（或實質內容、基本內容）大體有隨著時間推移逐步擴展的三種代表性觀點。一種觀點體現在前面曾經引述《市場經濟學大辭典》對“國有資產管理體制”這一詞條的解釋中，即國有資產管理體制的核心內容是構建“國有資產管理機構體系及其相互關系”和劃分不同層級政府“國有資產的管理范圍和管理權限”。[2]另一種觀點認為，國有資產管理體制“內容的實質是所有權管理”，包括保護“國有資產的所有權，……組織實施與體現所有權的監督管理權、投資和收益權、資產處置權?！盵3]第三種觀點認為，“國有資產管理體制的基本內容包括：國有資產管理機構的性質、機構設置和職能配置;國有資產管理機構與國家一般經濟管理機構的關系;中央與地方國有資產管理的權責劃分;管理體系內部各機構之間的權責劃分及相互關系;國有資產所有者權能的實現方式，即國家實施國有資本經營運作、對國家出資企業實行管理和監督的制度和方法?！盵5]

歸納上述三種觀點可以看出：第一，國有資產管理體制的內容是處理相關主體之間的關系;第二，相關主體之間相互關系的主要內容是國有資產管理范圍、管理權限或權責劃分。這應該說，已經包含了國有資產管理體制的大部分核心內容。但是，到此為止，對國有資產管理體制核心內容的認識還存在一些重要缺陷：一是國有資產管理主體涵蓋范圍的認識存在重大缺漏，國有資產的終極所有者和國有資產管理的終極主體沒有進入國有資產管理體制研究的視野;二是在對相關主體的責任與權力之間主次關系的認識上存在本末倒置的次序顛倒，即秉持了權力優先的理念;三是忽略了相關主體之間的利益關系。

從公共經濟視角來看，對國有資產管理體制核心內容認識上的這三個缺陷并非無關緊要，而是非同小可。這是因為，首先，國有資產雖然是由國家持有產權，但其終極所有者是全國人民，全國人民才是國有資產管理的終極主體，而國家只是受人民之托代為持有各類公共資產的產權，因此，在關于國有資產管理體制的理論認識上舍棄國有資產的終極所有者和管理者，從而在頂層設計中遺漏人民與國家之間這層最基礎的委托代理關系，不僅屬于理論認識上的片面性，更重要的是將導致在國有資產管理決策和監督機制的頂層設計中缺少對人民及其代表機關角色的適當安排，造成憲法規定的人民通過間接和直接途徑行使對公共事務當家作主的民主權利在國有資產管理這一側面落空。其次，基于人民在公共事務中的終極主體地位，在公共經濟體制中，對于所有受托代理主體而言，“其主導方面不是權力的劃分，而是責任的分工;責任分工是前提和基礎，權力則是履行責任的必要條件和工具;拋開責任而強調事權，這種權力就會脫離責任約束而成為爭奪的對象并導致腐敗。”[6]因此，在對國有資產管理體制的理論研究和方案設計中，必須摒棄權力至上、忽略責任的扭曲理念，轉而強化責任優先、依責賦權的制度理念。再次，國有資產承載著人民的公共利益，國有資產管理的根本目的是實現和增進人民的公共利益;收益權之所以成為所有權或產權的核心要素，就是因為收益權是所有者擁有產權的最終經濟體現;不僅所有權，而且占有權、經營權、處置權也都與利益存在著根本的、內在的關聯，利益是包括所有權、占有權、經營權、處置權在內所有產權要素的根本驅動力;撇開利益關系，在國有資產管理體制中就無從設置激勵機制和約束機制。

綜合以上分析可以得出結論：國有資產管理體制的核心內容是對國有資產管理過程中從終極所有者到最后的受托代理者之間責任、權力和利益的劃分規則體系或制度安排。

（三）關于國有資產管理體制的內在機制

根據科斯的產權理論、交易費用理論和委托代理理論，由于交易費用、信息不對稱和道德風險的存在，為了保證經濟活動的效率，必須合理而清晰地界定相關主體的產權，構建合理的產權權能結構，設置有效的激勵和約束機制。但在關于國有資產管理體制的目前文獻中，對國有資產管理機制的研究和設計，要么空缺，要么作為外在于體制或與體制并列的因素另行分析闡述。這種做法體現了人們對國有資產管理機制與管理體制之間內在聯系認識上的偏差。

究實而論，對于包括國有資產管理在內的整個公共經濟管理而言，激勵機制和約束機制只能置于體制設計與安排之中，而不在體制安排之外。這是因為，在存有多層委托代理關系的公共經濟中，對受托代理者實施激勵只能借助于責任委托、權力授予和利益分配才能實現;同樣，對受托代理者的約束也只能通過明確責任和追究責任、權力限定和權力控制、利益增減與履責行權績效之間的關聯才能實現。既然如此，如果在國有資產管理體制設計中不考慮、不包含激勵和約束機制，那么，這種體制就會因為缺少有效的內在激勵機制和約束機制而難以發揮出保障國有資產管理效率的應有功能;而脫離國有資產管理體制中相關主體之間責權利的合理劃分，在體制之外去研究和設計國有資產管理的激勵和約束機制，不僅會造成疊床架屋，而且也不可能符合系統性、有機性要求。

因此，研究和設計國有資產管理體制時，必須將構建合理而有效的激勵機制和約束機制作為一個內在要素和主要著力點，有機地嵌入國有資產管理各方面、各層次主體之間的責任、權力、利益配置之中，著眼于通過責任分工和賦予、權力分解與控制、利益分配及其與績效關聯的一系列規則設定，來系統地逐層實現委托者對代理人的有效激勵、約束和監督，以此保障國有資產管理過程中各方面、各層次主體協調聯動和有效實現充分發揮各類國有資產固有功能的目標。

二、國有資產管理體制的邏輯結構

現有文獻在國有資產管理體制的研究和設計方面下了很多功夫、積累了相當豐富的成果。但是，因為未能從公共經濟視角進行分析，使得我們對國有資產管理體制的研究思考和方案設計仍存在不少重要的缺憾。一是管理主體不全面，比如缺少終極主體（人民）及其第一層次代理主體（人大）。二是體制維度不齊備，有的注重了各級政府之間這一縱向維度，而缺少國有資產終極所有者和管理主體與受托代理主體之間的基礎維度和同級委托代理主體之間的橫向維度。三是關系鏈條不完整，比如，即使注意到橫向維度存在的文獻中，大多也只分析了政府各部門之間國有資產管理權的劃分問題，而缺少對各級國家機關頂層各機構（人大、政府、監察、司法）之間國有資產管理責權劃分這一橫向鏈條。四是邏輯關系不清晰，未能在系統認識基礎上，按照內在的邏輯順序條分縷析地依次分析和逐層構建，從而形成系統完整、以責為本、權責匹配、機制完善的國有資產管理體制。這些缺憾的克服，有賴于從公共經濟視角在前面關于國有資產管理體制核心內容和內在機制所做分析的基礎上，對國有資產管理體制中涉及管理主體、維度構成、核心內容、內在機制層面的邏輯結構加以系統解析，以便為國有資產管理體制的總體架構研究提供認識基礎。

（一）國有資產管理主體層面的邏輯結構

公共經濟中存在著多層次、多方面的活動主體，在公共物品再生產過程中這些主體相互之間結成多方面的關系，這些關系的總和構成整個公共經濟生產關系。參與公共經濟活動的主體可以分為首尾相貫的五個層次：一是集公共物品需求兼享用主體、公共資源出讓和公共事務委托主體于一身的人民大眾，由于其對公共經濟的責任和權利具有終極性，因而是公共經濟活動的終極主體;二是受托執行公共事務、具體組織公共經濟活動、籌集和運營公共資源、負責提供公共物品的社會公共機構（即國家），由于其對公共經濟的責任和權力系受托而來、具有代理性質，因而是公共經濟活動的首層受托代理主體;三是每一級國家機構依照水平分工被委責授權分別執行某一種具體職能的不同部門，構成公共經濟活動橫向維度的次級主體;四是國家機構依照垂直分工形成的各層級分支組織，構成公共經濟活動縱向維度的次級主體;五是具體占用公共資源、提供公共物品的細胞組織，構成公共經濟活動的基層主體。在由這五個層次主體構成的公共經濟生產關系中，第一層次主體對第二層次主體，第二層次主體對第三、第四層次級主體，第三、第四層次主體對第五層次主體，圍繞公共物品提供和經濟資源占用這一主線形成自上而下的職能分工、責任委托、權力授予和局部的利益分享關系鏈條。國有資產管理主體除了上述這五個基本層次之外，第三層次國有資產管理主體內部又可分為兩個次生層次，因為每一層級公共權力機構實際上都包含著分別承擔立法、行政、監察、司法職能的高層機關之間和作為行政機關的狹義政府各部門之間這兩個橫向層次不同主體。

國有資產管理體制作為公共經濟體制的一個特定側面，其管理主體也分為這樣五個邏輯層次，自前至后首尾相貫，圍繞國有資產配置、占用、運營和管理主線自上而下形成特定的責權利關系。這五個層次自前而后的邏輯順序既不容顛倒，也不容錯亂，因為各層次管理主體之間只能自前至后依次分責、授權、分利，而不是相反。

（二）國有資產管理維度方面的邏輯結構

從以上關于國有資產管理主體邏輯層次的分析中可以發現，國有資產管理體制中的委托代理關系呈現出三個基本維度。一是國有資產管理終極主體與首層代理主體之間的委托代理關系，是整個國有資產管理活動中所有委托代理關系的初始環節，其他委托代理關系都是在這一基礎上生發出來的，因此構成整個國有資產管理體制的基礎維度。二是作為首層代理主體的國家機關是由若干職能部門構成的，國家機關需要將自己的受托責任和權力分給它的各個職能部門分別承擔和行使，從而形成不同職能部門之間的水平方向責任分工和權力劃分。因為這是一種橫向上的委托代理關系，因此構成國有資產管理體制的橫向維度。三是在一個幅員較大、人口較多的經濟體中，通常要將公共事務劃分為若干個行政區域分別治理，因而使國家機關形成中央到地方分級治理結構，地方又會根據幅員大小分為多少不等的級次。在這種由兩個以上級次構成的國家機構體系中，最高一級國家機構就要將接受全國人民委托而承擔的國有資產管理責任和權力按照某種規則委托給次級國家機構，次級國家機構還需進一步向再次級委托，從而形成自上而下垂直方向兩層以上的委托代理關系和管理責權劃分，由此構成國有資產管理體制的縱向維度。

與橫向維度相比，在這種縱向維度上，不僅需要在委托方和代理方之間劃分國有資產管理的責任和權力，還要涉及到國有資產權益的劃分，尤其是在實行分級財政體制的情況下更需如此。這是因為，公務性和經營性國有資產來源于本行政區域人民通過納稅繳費途徑讓渡自己財產權利而形成的財政資金，本區域國有自然資源的開發也會給當地居民帶來某些外部成本，因此，各行政區域人民對本區域國有資產理應擁有一定程度的所有權、收益權和處置權，并將管理國有資產和實現相應權益的責任連同所必要的權力委托給本區域國家機構承擔和行使?？梢姡瑢τ诟骷壍胤焦矙嗔C構而言，其國有資產管理的受托責任和管理權力來源于上級公共權力機構和本地區人民兩個方向，而且要代表本地區人民持有國有資產所有權和收益權，分享基于國有資產配置和運營所產生的利益。

每一類國有資產管理體制都內在著以上前三個維度。在此基礎之上，從整個國有資產管理需要來看，還存在另外兩個建構性維度。一是基于各類國有資產以公共財政為基礎的相互聯系、相互轉化而對國有資產進行跨類別統籌配置、對各類國有資產管理法律和政策統一籌劃和對各類國有資產管理活動加以綜合協調維度。我國各類國有資產（包括財務性國有資產）規模都十分龐大、結構復雜，客觀上需要對每類國有資產實行以分工為基礎的專業化管理，但分工不等于分割。由于各類國有資產存在著緊密一致的內在聯系，彼此之間不僅能夠相互轉化，而且有時也確實需要綜合配置、統籌管理、協調推進改革，因此，國有資產管理體制既需要分門別類地周密設計，又需要有超越于國有資產分類管理界限而進行跨類統籌協調的機制;由于這一機制難以歸入前述任何一個維度，只能作為一個特定維度單獨存在，可名之為“整合維度”。二是基于現代公共經濟治理原則、覆蓋上面四個維度的法治維度。全面推進依法治國已經成為我國國家治理現代化目標的重要組成部分，包括前述四個維度的整個國有資產管理及其體制都需要納入法治軌道，因此，加快國有資產管理及其體制的立法和司法制度建設，成為整個國有資產管理體制及其深化改革方面不可或缺的維度。

以上這五個維度之間也存在著先后順序上的邏輯層次關系，自前至后依次遞進而不容顛倒和錯亂。

（三）國有資產管理體制核心內容方面的邏輯結構

根據以上有關分析，國有資產管理體制的核心內容是國有資產管理各方面、各層次主體之間的責權利劃分。國有資產管理各主體之間的責任分工、權力配置、利益分配作為構成國有資產管理體制核心內容的三個基本要素，它們之間的先后順序同樣是一種依次遞進、不容倒置的邏輯關系。其中，責任分工是基礎和根本，權力配置是履行責任的保障條件，而利益分享只能依照各主體履責行權的績效來確定。

在國有資產管理體制中，責任配置之所以表現為核心環節，是由公共經濟特有的內在矛盾和公共經濟體制的特殊性質所決定的。所謂公共經濟特有的內在矛盾，就是作為公共經濟最終出資者兼利益享有者的社會成員內部，存在著人人所有、人人受益、人人有責而又可能誰也不負責任的矛盾;這種矛盾是由公共物品產權的不可分割性和消費的非排他性所引起的。[7]公共經濟體制的特殊性質，系指它是公共經濟中五個基本層次活動主體之間從前至后層層遞進的一連串“委托-代理型”責權配置關系。由于公共經濟特有的內在矛盾極易導致責任懸空的風險，而公共經濟體制又是公共經濟責權多層次委托代理的超長鏈條，這就使得構建覆蓋所有活動主體和公共物品再生產全過程的經濟責任體系，既是確保公共經濟資源配置和運營效率的關鍵所在，也是構建科學有效的公共經濟體制的難點所在，因而成為包括國有資產管理體制在內整個公共經濟體制的核心問題。解決這一核心問題的關鍵和基點在于，合理而清晰地劃分相關主體的責任，確保各主體責任落到實處，嚴格貫徹依責賦權原則，準確考核責任主體的履責行權業績，對瀆職失責和績效不佳者嚴格追究責任，同時按照激勵相容原則建立起對責任主體追求優良履責業績的有效激勵機制。

（四）國有資產管理內在機制層面的邏輯結構

如上所說，國有資產管理的內在機制包括激勵和約束兩個方面。雖然對于國有資產管理體制而言，這兩種機制都十分重要、不可或缺，但這兩種機制的排列卻必須遵循由前到后的邏輯順序。之所以必須將激勵機制放置于首位，而約束機制次之，理由在于，通過激勵機制調動國有資產管理各主體的積極性、創造性對于充分發揮各類國有資產的固有功能是國有資產管理的根本目的和首要任務所在，而防范基于委托代理關系中信息不對稱和道德風險的約束機制是在調動國有資產管理主體積極性、創造性基礎上為了保障委托方權益和管理目標實現而不得不設置的。如果顛倒激勵機制與約束機制之間的邏輯順序，將控制、監督、問責置于優先地位，而忽視對受托方履責行權的正面激勵，那么，這種內在機制結構就會變成與國有資產管理的根本目的背道而馳的因素。

根據系統的結構反作用于系統功能的原理，在國有資產管理體制的頂層設計中只有嚴格按照以上各方面的邏輯結構行事，才能構建起有利于國有資產固有功能充分發揮的國有資產管理體制。

三、國外可借鑒的主要經驗做法

發達國家在近現代市場經濟和民主政治制度背景下對各類國有資產管理已經研究探索了一二百年，在管理體制、機制和方法方面都積累了十分豐富的經驗。雖然中西方在市場經濟發展水平和基本經濟政治制度方面存在很大差別，對西方發達國家國有資產管理方面的做法，我們不能簡單地采取照搬照套的“拿來主義”態度，但在分析鑒別基礎上對其中有益做法加以適當借鑒卻是十分必要的。習近平總書記在黨的十九大報告中論述“全面深化改革”時明確指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化”構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”，要“吸收人類文明有益成果”。[1]這其中自然包括西方發達國家在國有資產管理方面的有益成果。

（一）發達國家國有資產管理責權在基礎維度上的配置

西方國家人民在國有資產管理方面的民主權利主要通過其選舉產生的議會議員及其組成的議會間接地行使，同時人民對國有資產管理也具有直接的知情權和監督權。西方各國議會對國有資產管理普遍比較重視，都通過有效途徑和手段對作為行政部門的政府國有資產管理和國有企業資產配置運營發揮監督乃至決策作用。

在英國，議會對國有企業的管理、控制主要通過立法手段實施。國有企業的建立、改組、廢除、清算、非國有化以至內部治理結構等重大問題都必須由議會通過專門的法令來決定，否則不具有法律效力。

在法國，議會對國有資產和國有企業擁有廣泛的決策權和監督權：所有涉及國有資產和國有企業的法律草案都必須經議會審議通過才能生效;對國有企業及其主管部門提供的企業組織結構、年終資產負債表等進行審議并提出意見;議會要求政府每兩年提交一份關于國有企業部門發展情況的綜合報告，議會內設的公營部門最高委員會對此報告進行審議并提出意見;議員對涉及國有資產和國有企業的重要問題擁有直接和間接的調查權，直接調查權以組成調查委員會或調查組擴展專題調查方式行使，間接調查權通過要求審計院進行調查的方式實施。[7-8]

在美國，國會對國有資產和國有企業依法實施多方面的控制和管理，每成立一家政府公司，就由國會通過一個單行法律，規定該公司的設立目的、董事會組成、經營方式、經營范圍等主要事項，從根本上控制了國有企業資產配置方向。[9]同時，國會立法中還明確規定國有企業的組建方式、銷售領域、價格權限、兼并重組、產權出售和董事長的任免。美國公民也可以向議會檢舉國有企業違規行為，議會根據舉報情況要求審計署調查并做出相應處理。[3，10]

（二）發達國家國有資產管理責權在橫向維度上的配置

西方發達國家國有資產管理責權的橫向配置包括國家高層權力機關之間和行政機關內部各部門之間兩個層面。第一層面的國有資產管理責權橫向配置格局分為兩類：一類是美國“以國會立法為核心”的模式，[9]國會主要通過立法和審議監督方式對國有企業及其所用資產實施監管，政府有關部門對國有企業經營管理實施日常監管，立法機關負責相關方面的司法裁決;另一類是以政府為主導、以立法機關和司法機關為輔助的模式，德國、法國、意大利、瑞典等都實行這種管理體制模式。在亞洲，日本采取國會立法與政府受托依法負責國有企業日常管理的雙核模式，國有企業的預決算、事業計劃、各種財務報表、利潤分配等都要報送國會或政府主管大臣審查方可實施。第二層面的國有資產管理責權的橫向配置，西方多數國家采取統分結合的方式，大體分為三種體制模式：第一種是財政部與各主管部相結合、以財政部為主的模式，德國和法國是這種模式的典型代表——德國財政部對國有資產負有綜合管理之責，負責審批國有企業的成立、解散、合并、股份購買與出售等，法國的國有資產由財政部負責管理;第二種是財政部與各主管部相結合、以各主管部為主的模式，英國是這種模式的典型代表;第三種是設立專門機構專司國有資產和國有企業管理，以意大利和瑞典為典型代表，意大利政府專司經營性國有資產和國有企業管理的機構是1956年成立的國家參與部，瑞典專司經營性國有資產管理的機構是工業部下設的國有企業管理局。亞洲的日本[11-14]和新加坡也實行以財政部為核心的管理體制。[15]亞洲的印度“采取以綜合協調機構為中心的多部門管理模式”“代表政府對國有資產進行管理”的是中央政府設置的“公營企業局”，但它不獨立行使國有資產的所有者職能，而只是為包括財政部在內的有關部門行使相關職責提供協調服務，財政部派出國有企業董事會代表參與管理。[4，10]

（三）發達國家國有資產管理責權在縱向維度上的配置

發達國家國有資產管理責權在各級國家機構之間縱向配置體制，總體上采取分級所有、分級管理的模式。在美國、德國這樣實行聯邦制政體的國家，各類國有資產產權自然由聯邦、州和地方政府各自持有，國有企業也連同經營性國有資產一起分別由三級國家機構分別管理。[13]即使是實行單一制政體的國家，在國有資產管理責權的縱向配置方面一般也都采取中央集權與地方分權相結合的管理體制。

（四）發達國家國有資產管理責權在國家機關與公共企業之間的配置

發達國家經營性國有資產管理責權在國家與企業之間的配置，一般采取國家持有所有權、企業擁有具體經營權的體制，但企業自主權被限定在法律規定和所有權持有者的有效控制之內。大體上有兩種具體模式：一種是日本的國家集權模式，國家不僅通過立法控制國有企業的成立、撤銷、合并重組、經營范圍等，還通過審批方式控制國有企業財務、投資、利潤分配等。另一種是其他各國實行的分類分權模式。所謂分類管理，就是將國有企業區分為壟斷性和競爭性兩大類，對壟斷性國有企業采取直接管理的方式，在產品價格、財務、投資和工資等方面實行嚴格控制和監督;而對競爭性國有企業則采取股權管理方式，企業承擔國有資產保值增值責任并具有較為充分的經營自主權，但對企業主要領導人、國有資產的流入流出、利潤分配等重大事項也嚴加控制。[16]美國對國有企業大多采取租賃經營方式，但國家保持對國有資產的所有權、收益權，而承租者擁有經營收益權，甚至對被私人組織承包經營的國有企業財務部進行集中管理;[17]對特別重要的國有企業，如房利美和房地美，直接決定其首席負責人（總裁）及其薪酬，所有稅后利潤悉數上繳聯邦財政。德國法律規定由聯邦財政部作為聯邦所屬國有企業及國有資產的主管部門，而財政部主要借助兩條路徑實施對國有資本和國有企業的監管：一是通過組建若干個跨行業的大型康采恩或企業集團以控股、參股方式從國有資產宏觀配置具體實施對眾多國有企業的經營領域控制;二是通過組建監事會、派駐政府代表擔任監事會主席，再由監事會組建董事會并對后者決策進行把關定向，將“所有者職能從企業外移入企業內”，從微觀層面實施對國有企業資產配置、運營在內各項重大決策的監控。[9，11-14]“各級財政部門中都設有專司國有資產管理的機構，它有權批準國有企業的組建、改組、合并、解散、股份購買和出售等重大資產經營決策措施，審查國有企業的資產經營計劃，任命公司的監事會成員，審批公司的董事會成員，為公司的發展提供或幫助籌措資金。”[18]亞洲的新加坡，國家明確由財政部作為出資人統一負責管理國有企業和國有資本，而財政部對國有企業和國有資本的管理主要通過淡馬錫控股公司、投資有限公司、科技控股公司等政府控股公司以實現——財政部對所屬控股公司通過股權配置、拓展業務所需資金擔保貸款、批準后備資金動用和人事權四條途徑實施控制，這些控股公司再通過對國連公司控股參股實施控制，形成以股權為紐帶的企業控制鏈。在人事控制方面，主要是由設在財政部、由財政部部長擔任主席的董事咨詢與委任委員會決定任免政府控股公司的全部董事會成員，并且政府控股公司向其直接投資持股的第一層國連公司派出董事也須報董事咨詢與委任委員會審查同意后才能實施。[19]

（五）發達國家國有資產管理的法制體系

發達國家對國有資產和國有企業實施嚴格規范的法治化管理。例如，美國的《聯邦財產及行政服務法》《公共建筑物法》，加拿大的《聯邦資產法》，意大利的《國家參與法》，日本和韓國的《國有財產法》和《地方公營企業法》等都對國有資產管理做出了嚴格規定，通過健全的法律體系對國有資產實施監管。[3]

四、構建國有資產管理體制的總體目標框架

根據前述理論辨析、邏輯分析和發達國家經驗，我國通過深化改革優化國有資產管理體制的總體目標框架應當包括以下內容：

一是在基礎維度上，對作為國有資產終極所有者和管理主體的人民與作為受托代理國有資產管理的國家之間的責任與權力做出符合民主政治和公共經濟本質要求的制度安排。

二是在橫向維度上，按照分工明確、責任清晰和相互制衡的原則對國家立法機關、行政機關、監察機關、司法機關之間國有資產管理責權做出合理劃分，同時按照事有專責、依責賦權、權責匹配的原則政府各部門之間國有資產管理責權劃分做出科學安排。

三是在縱向維度上，按照分級持有產權、分級管理并分享利益的原則處理好各級公共機構之間的責權利關系，以合理的激勵機制調動各級國家機構對各類國有資產實施有效管理的積極性。

四是在國家機構與國有企業之間國有資產管理責權配置關系方面，按照不同類型分別實行不同程度的所有權與經營權相對分離，國家機構以所有權為依據，保持對國有資產配置方向的控制權（國有企業戰略性經營權）、國有企業財務的監督權、國有企業主要負責人的任免權和國有資產的收益權。

五是在整合維度上，構建起跨類別國有資產統籌配置和國有資產管理法律法規擬定、政策制定、改革推進統籌協調機制。

六是在法治維度上，構建起系統完備的國有資產法律制度和嚴格規范的執法機制，以法律權威維護國有資產管理體制的嚴肅性。

其中每個層面都針對著特定的現存弊端，并且有著十分豐富的內容，限于篇幅本文難以詳論。只有按照這一總體構架對國有資產管理體制進行科學系統的頂層設計，有效處理國有資產管理領域的公共經濟生產關系，才能構建起結構合理、機制有效、效果理想的國有資產管理體制，從而確保各類國有資產管理有序高效，充分發揮規模宏大的國有資產對公共經濟暨國家治理的物質基礎功能。

[注?釋]

① 據《國務院關于2017年度國有資產管理情況的綜合報告》（2018.10.24）披露，截至2017年底，我國實體產業領域國有資產總額183.5萬億元，其中國有資本及權益總額50.3萬億元;金融領域國有資產總額241.0萬億元，其中凈資產16.2萬億元;機關事業單位國有資產總額30.0萬億元，凈資產20.5萬億元。另有產權屬于國有的不可移動文物資產76.6萬處，可移動文物1.1億件（套）;國有土地5.05億公頃，內水和領海38萬平方公里，天然氣剩余技術可采儲量5.5萬億立方米，還有未做明確披露的大量其他國有礦藏等等?！Y料來源：中國人大網，2018-10-24。

[參考文獻]

參考文獻內容

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017：21.

[2]趙林如，等.市場經濟學大辭典[M].北京：經濟科學出版社，1999：369.

[3]鄭國洪.國有資產管理體制問題研究[M].北京：中國檢察出版社，2010.

[4]毛程連.國有資產管理學[M].上海：復旦大學出版社，2013：376.

[5]李松森，孫哲，孫曉峰.國有資產管理[M].大連：東北財經大學出版社，2016：298.

[6]齊守印.中國公共經濟體制改革與公共經濟學論綱[M].北京：人民出版社，2002：113.

[7]齊守印.基于公共經濟內在矛盾的國家治理研究[J].財政研究，2017（3）：75-77.

[8]馬朝洪.西方國家議會對國有企業的管理[J].外國經濟與管理，1995（11）：18-19.

[9]楊哲英.政府對國有企業管理體制的國際比較及其啟示[J].遼寧大學哲學社會科學版，1995（6）：10.

[10]張寶才.國有資產管理的國際比較探究[J].中國國際財經，2017（23）.

[11]陳化冰，等.西方國家國有資產管理體制簡介[J].經濟工作導刊，1996（10）：39-40.

[12]劉振平，等.西方國家國有企業的管理體制[J].青海社會科學，1996（4）：119.

[13]陳百強.發達國家國有資產管理述要[J].中共山西省委黨校學報，1995（3）：48-49.

[14]鄭國洪.國有資產管理體制問題研究[M].北京：中國檢察出版社，2010：75.

[15]袁麗娜，等.對新加坡國有資產管理體制的分析與借鑒[J].河北科技大學學報社會科學版，2004（2）：24.

[16]劉振平，等.西方國家國有企業管理體制[J].青海社會科學，1996（4）：120.

[17]王春蕾.西方國家國有資產財務管理模式研究[J].會計師，2017（6）：7.

[18]上海市赴聯邦德國國有資產培訓考察團. 聯邦德國國有資產管理制度[Z]//1995年政府法制研究報告.上海市行政法制研究所，1995：35.

[19]李雪君.新加坡國有企業的管理模式研究[D].上海：上海師范大學，2016：29.

A Theoretical Analysis on the Management System of State?owned Assets：

The Logical Structure， Foreign Experiences and Overall Construction Goals

Qi Shouyin1，2，He Biping3

（1.Chinese Academy of Fiscal Sciences， Beijing 100142， China; 2.Hebei University of Economics and Business，

Shijiazhuang 050061，China; 3.Hebei Normal University， Shijiazhuang 050024，China）

Abstract： All kinds of state?owned assets are the material basis for state institutions at all levels to achieve their governance goals and provide public facilities. The allocation and operation efficiency of state?owned assets mainly depends on the degree of optimization of its management system and mechanism. From the perspective of public economics， this paper analyses the three sides of the theory of the state?owned assets management system and the logical structure of the management system of the state?owned assets， and summarizes the main practices of state?owned assets management system in developed countries. ?The overall framework of the construction of state?owned assets management system in our country is put forward systematically from six aspects in response to the defects existing in the current management system in our country.

Key words： state?owned assets; management system; theory; experience; goal

責任編輯（責任編輯：李?萌）