高職院校實施預算績效管理的路徑探索

陳麗

摘 要：在國家治理現代化以及財政投入經費穩定增長的大背景下，高等職業院校如何在校內全面實施預算績效管理，提升財政資金使用效益，實現財政資金有效利用，提高績效水平變得尤為緊迫和必要。本文從現階段高職院校全面實施預算績效管理環境出發，分析其困境，針對困境探索全面實施預算績效管理的有效路徑。

關鍵詞：高職院校;預算績效管理;探索

一、現階段高職院校實施預算績效管理的外部環境分析

1.全面實施預算績效管理的政策環境

隨著我國財稅體制改革逐步進入深水區，同時也使預算績效管理的全面實施從法理基礎到實施方案上有了可靠、可行的政策依據和環境。2014年修訂的《預算法》從國家法律層面首次提出預算應遵循績效原則，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，這是對傳統預算觀念的一次具有深遠影響的重大變革。

黨的十九大報告明確提出：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這闡明了績效管理的基本要求，指出了績效管理是新發展理念下財政預算管理的核心和關鍵，強調了必要性和緊迫性。

2018年11月8日，財政部于印發了關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（財預〔2018〕167號）的通知，明確要求各地區各部門將全面實施預算績效管理作為當前和今后一段時期財政預算工作的重點。

2.高職院校實施預算績效管理的重要性

目前，我國正處于產業轉型升級的關鍵階段，產業轉型升級對于高素質技能型人才的迫切需求對高等職業教育提出了更高的要求。

近年來，我國對于高職院校的經費投入力度持續增長。2015年全國一般公共預算支出決算中職業教育支出2296.31億元，其中高等職業教育支出792.95億元，占比34.53%;2016年全國一般公共預算支出決算中職業教育支出2489.39億元，其中高等職業教育支出996.13億元，占比40.02%;2017年全國一般公共預算支出決算中教育支出2655.89億元，其中高等職業教育支出1131.57億元， 占比42.61%。由此可見，我國對于高等職業院校的投入比例穩中有升，投入額逐年增長。高等職業教育在教育事業發展中的重要性日益凸顯出來。

2019年1月24日，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號）中指出：職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。與建設現代化經濟體系、建設教育強國的要求相比，我國職業教育到了必須下大力氣抓好的時候。2018年全國一般公共預算支出220906億元，教育支出32222億元，同比增長6.7%。

在國家治理現代化以及財政投入經費穩定增長的大背景環境下，高等職業院校如何在校內開展全面實施預算績效管理，提升財政資金使用效益，實現財政資金有效利用，提高績效水平變得尤為緊迫和必要。

二、高職院校實施績效管理存在的困境

黨的十九大報告吹響了全面實施績效管理的沖鋒號，在各級財政部門積極推進的大背景下，使用財政資金的各高職院校也紛紛拉開實施預算績效管理的序幕，在實踐中也發現不少現實存在的困境。

1.績效理念尚未建立，主觀上不積極

在傳統的預算觀念的影響下，部分高職院校的預算申報管理部門甚至地方教育主管部門仍然存在財政資金預算“重投入輕管理、重支出輕績效”的慣性思維，認為國家對教育的支出是剛性支出，對高職院校做預算審核、績效評價時往往也僅僅是形式審核。績效理念尚未建立，觀念淡薄，主觀上不積極開展工作甚至排斥考核、排斥績效評價工作。

在具體開展績效管理工作中，表現為被動地完成上級財政部門要求的相關項目的績效自評和重點評價工作，對于上級布置的績效管理工作的要求流于形式，敷衍了事。

2.責任主體不明確，責權不清晰

《中共中央 ?國務院關于全面實施預算績效管理的意見》已經明確指出了預算績效管理的責任主體是資金使用單位，提出權責對等原則，賦予資金使用單位更多的管理自主權。

在高職院校的實際工作當中，資金的使用主體是各教學單位、業務管理部門，但是學校年度預算的申報、匯總上報教育主管部門、和上級教育主管部門及財政部門溝通預算、人大批復年度預算后下達校內預算、預算的執行進度督辦等都是學校財務處的工作職責。這就造成真正的資金使用主體淡化責任意識，認為財務部門包辦所有與預算相關的工作，在申報預算時對于績效目標、指標體系的設定不夠重視，資金使用過程中也很少強化緊密圍繞項目預算績效目標開展研究和工作，到最后的績效評價階段很難真正體現財政資金的使用效益。責權不清晰，很難調動資金使用者履職盡責的積極性。

3.專業性強，缺乏經驗

在高職院校蓬勃發展的今天，對接科技發展趨勢和市場需求，服務建設現代化經濟體系和實現更高質量更充分就業需要一直以來都是學校發展的總要求和目標。全面實施預算績效管理是一項系統性工程，該項工作不僅僅是事后的評價，更應包括事前、事中的運用，將預算、績效由“兩張皮”變成“一張皮”。

高職院校使用財政資金的教學科研部門，一直以來是以專業建設、課程改革為重點工作，它們更多關注學生培養、教學科研，預算績效管理事前的指標體系的提煉、事中的監控以及事后的評價一系列工作對于他們來講是不熟悉的，資金支出和產出績效之間的緊密對應關系也很難建立。

作為業務管理部門，例如科技處、教務處、財務處等部門在實施管理過程中往往也存在不清楚具體業務、對不同領域不同行業的績效指標不理解，對于具體的指標的考核存在偏差等問題。在全面實施預算績效管理的這兩年，由于該項系統性工作的專業性、技術性較強，開展工作的經驗缺乏等問題，成為高效率開展工作、形成系統性的機制的阻礙。

三、高職院校實施全面績效管理的路徑

針對實踐中存在的困難，對于高職院校如何更好地適應改革，做好學校的績效管理工作，筆者認為應從思想上、機制上、內部控制等幾個方面著手。

1.統一思想，提高認識

全面實施預算績效管理是深化改革的重要舉措，是國家治理現代化的深刻變革，從中央到地方再到具體預算部門，自上而下都是當前和今后一段時期的重點任務。高職院校應該在全校范圍內加強思想建設，深刻認識到傳統預算模式的轉變是勢不可擋的趨勢。

同時，從學校管理者到職能部門，以及具體資金使用部門及個人，都要統一思想，提高認識，樹立資金分配由“按需分配”向“按績效分配”的理念，牢固樹立績效意識、責任意識，增強其使命感、責任感。最終實現從“要我有績效”向“我要有績效”轉變。

2.完善機制，落實有力

全面績效管理的落地實施，必須要有強有力的機制保障。針對高職院校在實施過程中的責權不清晰以及績效管理工作專業性強等現實存在的困境，主動完善開展工作的機制是首要的工作任務。

主動完善機制，在校內專門設立預算績效管理組織機構。改變以往財務處大包大攬和負責的觀點，明確財務部門并非為財政資金績效的直接責任部門，資金的使用者負有責無旁貸的直接責任。設立專門的績效預算管理組織機構，明確財務部門、業務主管部門、教學部門以及各財政資金的項目負責人之間的職權和責任;負責理順適合學校實際情況的績效預算管理工作的程序;出臺具體實施辦法，從事前目標指標的確定和提煉，到事中的監控督促和調整，到事后的評價以及結果的運用，構建事前事中事后績效管理閉環系統;專門機構負責預算績效管理工作，更利于積累經驗，提高專業性，走出想做而不會做的困境。

3.加強內部控制建設，發揮激勵約束作用

加強內部控制建設，根據績效管理工作的程序，貫穿績效管理工作的全過程。重視項目申報的同時做好跟蹤問效，注重績效評價結果應用。預算績效管理工作的重點和核心應前置到預算績效評審環節，抓好對申報項目的績效評審，充分運用績效目標審核結果，以“績效優先”為原則編制預算，重視項目績效目標的制定，細化、量化績效目標設置，嚴格項目立項申報。重視事中的跟蹤問效，資金使用負責人應嚴格按照計劃推進既定項目建設，提高預算剛性。

同時，建立科學的激勵約束機制作用，將績效評價結果充分與預算安排和政策調整掛鉤，直接考核資金使用人。發揮激勵約束作用，在全校范圍逐步實現資金分配由“按需分配”向“按績效分配”的轉變。

4.借助專業輔導

高職院全面實施預算績效管理尚在一個摸石頭過河的階段，尚未形成成熟的機制， 未有很好的經驗總結 。針對現狀，借助專業團隊第三方的幫助和介入也不失為可供參考的路徑。開展績效評價和管理，企業有很多較好的經驗，通過專業團隊（事務所、咨詢管理公司等）的指導，將這些經驗和方法靈活地運用在高職院校， 少走彎路、錯路。在輔導過程中，高職院校應主動學習，在專業團隊的輔導下，不斷總結經驗，提高自身水平，逐步實現高水平實施預算績效管理。

參考文獻

1.趙麗生，茹家團，等.高職高專院校治理：內部控制.經濟科學出版社，2016.

2.財政部關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知（財預〔2018〕167號），2018-11-8.

3.國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號），2019-1-24.（責任編輯：王文龍）