航空口岸食品安全治理模式思考

張心怡 馮翔宇 張林 王國民

（1.重慶江北機場海關 重慶 400000；2.重慶海關技術中心）

1 航空口岸食品安全監管的現狀

1.1 航空口岸的特殊地位

航空口岸是我國對外開放的窗口，口岸范圍的食品安全情況直接影響出入境旅客的健康安全、機場的正常運營以及國家的對外形象，因此，它是食品安全監管的特殊區域。具有國際通航的港口、機場以及陸地邊境和國界江河的口岸統稱為國境口岸。其中，開辟有國際航線的機場口岸為航空口岸。隨著我國經濟社會的快速發展，對外開放的口岸特別是航空口岸得到飛躍式發展，出入境航空旅客人數增速迅猛。2018 年，旅客吞吐量1.0×107人次以上的國內（不含港澳臺）機場達到37 個，出入境航空旅客人數突破7.5×107人次[1]，詳見表1。

1.2 航空口岸食品安全監管的特殊性

航空口岸人流、物流密集且流動迅速，航空食品的監管存在跨地域、跨國境等特殊情況，實現有效監管的難度極大。同時，由于航空口岸的食品衛生安全風險與境外輸入性傳染病防控的風險疊加，航空口岸食品安全監管極具特殊性，依靠市場監管部門開展有效監管存在實際困難。2015 年修訂實施的《食品安全法》規定國境口岸食品安全監管職責由出入境檢驗檢疫部門履行。2018 年，國務院機構改革后，出入境檢驗檢疫職責和隊伍劃入海關總署。自此，海關總署承擔全國口岸的食品安全監管職責，實施統一管理。

表1 2018 年全國吞吐量前10 位機場

1.3 海關部門的監管模式

2006 年，原國家質檢總局發布《出入境口岸食品衛生監督管理規定》，對口岸食品生產經營單位實行量化分級管理制度。通過實施風險評估，分為A、B、C、D 4 個等級，科學配置監管力量，實施針對性監管，顯著提高了監管效能。2019 年，海關總署開始實施全國口岸食品安全風險監測，以發現食品安全問題和隱患為導向，重點關注高風險食品種類及環節，通過食品安全風險監測與監督抽檢的統籌協調，重點加強了對高風險企業、高風險環節、高風險產品的監測。

2 食品安全社會共治體系的基本特征

習近平總書記對“人民群眾舌尖上的安全”提出了“四個最嚴”的基本要求，即最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責。2015 年修訂實施的《食品安全法》中明確了我國食品安全治理體系的基本原則：實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度。

食品安全社會共治體系的基本特征：第一，法規標準體系嚴謹務實。食品安全法制體系完善，責任主體明確，法律責任清晰。食品安全標準體系科學嚴謹，具備可操作性，能夠對食品生產經營活動給予規范和指導。第二，跨部門多主體高效聯動。以政府為主導，行業、科研機構、媒體和消費者共同參與，高效聯動，通過食品安全信息互通、資源共享、相互合作的方式大大降低了整個社會的食品安全風險[2]。第三，治理效率和治理成本實現新進步。通過社會共治，科學識別食品安全風險，針對性地加強監管治理。食品安全風險治理模式從傳統的事后懲處型轉變為事前預防型。

3 食品安全社會共治推進過程中存在的問題

我國食品安全治理體系經過立法規范和制度完善，已經取得了長足進步，整體食品安全狀況良好。現階段，我國食品安全社會共治的治理理念已基本形成，但治理模式仍處于初期階段，存在較多問題，仍需不斷完善。

3.1 標準體系有待完善

我國現行的食品安全標準中很多標準制發時間較長。據相關網站查詢，現行食品安全標準10 年以上的有很多，約占40%。標準制發時的食品安全治理環境與現在大不相同，部分標準間存在交叉重復和矛盾的問題，部分指標要求的風險評估依據不足，標準的科學合理性有待提高[3，4]。同時，與消費者日常生活密切相關的餐飲服務類食品安全的指標體系尚未完全建立，存在標準空白，給監管部門、經營主體和消費者均帶來了一定的困擾。

3.2 企業責任意識有待提高

食品行業的進入門檻低，行業整體發展水平不高，夫妻檔、作坊式的食品經營者普遍存在，大多數的食品企業依舊以盈利為第一目的。企業對食品安全意識有待提高，濫用食品添加劑、農獸藥殘留超標等影響食品安全的問題仍然存在[4]。

3.3 食品安全謠言屢禁不止

食品安全與消費者的日常生活密切相關，近年來舌尖上的安全愈發成為容易引爆全社會關注的焦點問題，各類食品安全謠言屢禁不止。新華網網絡輿情監測分析中心發布的《2018 年食品輿情報告》顯示，2018 年食品熱點事件中，受網民關注度較高的輿情類型主要有6 類，其中食品安全類（32.2%）、食品謠言類（17.6%）占比較高[5]。隨著消費者的食品安全意識和維權意識不斷增強，各種吸引消費者眼球的食品安全新聞讓其難以辨別真假，消費者有限的甄別能力給食品安全謠言帶來了傳播基礎。

4 食品安全社會共治體系的實現路徑

4.1 推動監管模式轉型先行先試

在條件成熟的地區，推動食品安全監管模式轉型的探索，鼓勵先行先試。航空口岸的食品生產經營業態完備，囊括了食品生產、流通、餐飲、進出口食品及跨境電商等，全國口岸由海關總署進行垂直管理，監管主體統一明確，管理層級扁平化，是極好的食品安全監管新模式的試驗田。通過加強海關部門、市場監管部門、衛生部門和科研檢測機構的協作，打破數據孤島，整合監管力量，通過監管數據互通、檢測數據共享、執法監管互助，實現全鏈條監管，突出風險識別、事前預防和突發處置能力的提升。

4.2 完善食品安全標準體系建設

海關部門對現行的食品安全標準體系進行科學系統整合，重點解決標準重復、標準矛盾的問題，加強食品安全標準的公示、查詢和宣傳，便于公眾查詢使用，將強制性標準納入技術法規或規章，筑牢食品安全標準的底線；將推薦性標準作為技術標準，推動各類主體自愿選擇，實現全行業提檔升級；將企業標準作為管理標準，推動企業完善食品安全管理制度。同時，要充分發揮技術優勢，積極制訂食品安全標準，加大標準規范的科研投入，填補各項標準的空白。

4.3 推動食品行業主體責任落實

加強對企業的法制和標準宣貫培訓，加強企業品牌意識培育，引導企業樹立正確的經營理念和道德觀念，增強企業的主體責任意識，將食品安全視為企業長期發展的必要條件。鼓勵食品企業通過危害分析的臨界控制點（HACCP）、國際標準化組織（ISO）質量管理體系等食品安全管理體系認證，加強食品生產新工藝的推廣，推動全行業管理水平的提升。

4.4 提升監管透明度，消除謠言滋生土壤

在行政審批、日常監管、風險監測和行政處罰等方面，政府監管部門應主動接受監督，積極推動公示公開。海關部門通過推進行政審批全面網上辦理，行政執法“雙隨機、一公開”，行政處罰的全面公示，有效提升了航空口岸的食品安全監管透明度，使監管公信力成為社會共治的推動力。通過媒體、微博、微信和短視頻平臺等群眾喜聞樂見的載體宣傳食品安全知識，監管部門及時回應和澄清社會關注的食品安全謠言，提高消費者辨別能力，加大對惡意傳播食品安全謠言的打擊力度，鏟除謠言滋生土壤，拓寬消費者對食品安全問題的維權渠道，鼓勵對嚴重食品安全違法違規行為的舉報[6]。

4.5 推動食品安全數據互聯互通共享

隨著互聯網及數據共享的快速發展，人們建立了“互聯網+食品安全”的食品安全共享平臺，由政府主導，采集各主體的監管信息，整合監管檔案、檢測數據、輿情監測等信息，完善信息征集與共享工作，通過大數據分析，實現對食品安全風險的識別和預警[7]，定期公布政府監管信息，發布食品安全預警提示，保障公眾知情權，提升各類主體的食品安全風險響應能力，實現食品安全監測預警、事故協查、新聞發布等一系列目標，構建新型食品安全社會共治監督體制，為食品安全社會共治共享提供科技和信息支撐。