鄉村振興戰略背景下破解農村土地資源問題研究及對策
——以山東省諸城市為例

李忠云

1．山東理工大學 山東淄博 255000 2．山東省諸城市自然資源和規劃局 山東諸城 262200

黨的十九大報告提出了全面實施鄉村振興戰略，結合諸城市自然資源工作實際，通過實地考察、群眾走訪等方式，深入調研，找出當前土地資源面臨的問題，提出針對性的建議和對策。

1 諸城市鄉村振興戰略背景下土地面臨的問題

1.1 開發力度和總體規劃有待提高

從調研的數據上分析，諸城市土地開發強度與先進地區和國際公認的土地開發強度比較還有一定的空間，這一方面反映土地開發潛力較大，另一方面也是導致畝均產出效益較低，土地集約節約利用約束性不強的原因。

1.2 城鄉建設用地結構不盡合理

通過諸城市全市自然村莊現狀分析，按照中心村保留型、衰敗村撤并型、近郊村棚改型，統籌安排社區產業及居住用地，推動基礎設施較差的村莊拆村并點，實現小城鎮帶社區、社區帶自然村的發展模式，穩步推動農村產業發展和農村人口轉移。

1.3 農村耕地保護難度增大

從農用地結構上來看，耕地資源保有量大，保障耕地數量的壓力較大，林地、園地數量較高，有利于生態環境保護。從未利用土地面積來看，經過土地開發適宜性評價，在目前經濟水平下可供開發的未利用地很少，未來耕地占補平衡壓力很大[1]。

1.4 耕地后備資源以及肥力貧瘠化嚴重

通過對我市耕地后備資源分布情況分析，目前易于開發可用于占補平衡的未利用地約1 萬畝，且零星分布，不利于項目立項，隨著耕地后備資源的枯竭，耕地保護和占補平衡的壓力越來越大。同時，部分新增耕地只注重土層厚度、平整度、灌溉排水等因素，培肥措施未能及時跟上，導致土壤肥力得不到提升。

1.5 耕地監管難度以及利用成本加大

按照上級要求，占補平衡項目的新增耕地主要以種植糧食作物為主，嚴禁建設占用、栽植林果及撂荒。由于后期管護不到位，致使項目不能充分發揮長期效益。建設占用導致的耕地占補平衡、永久基本農田保護等需要大量可開發后備資源，因剩余量過小，直接影響農村土地資源的充分利用和生產生活環境。

2 存在問題的原因分析以及對策研究

2.1 存在的問題原因及分析

（1）農村土地后備資源匱乏。后備資源匱乏受多種因素的影響和制約。主要因素之一是由于經濟社會發展較快，建設占用補充耕地較多，經過近20 年的占補平衡項目實施建設，后備資源容易實施的平原鎮街園區已基本實施完成，剩余未利用地多分布在南部山區、丘陵鎮，開發難度加大。

（2）新增耕地質量不高。一是近幾年立項實施的耕地占補平衡項目，主要分布在自然條件不好，土層薄且土質貧瘠的偏遠山區和丘陵鎮，項目實施難度大。二是項目還需要配套田間道路、水利設施道路，投資比例較大，在新增耕地上的投資比例就相應減少。三是沒有利用技術手段按照新增耕地規定的標準要求嚴格把握質量[2]。

（3）新增土地后期監管不足。一是項目所在村對項目后期管護的意識差。群眾普遍存在道路、水利配套設施等單體工程管護是村委會的事，與個人無關的思想。二是項目缺少后期管護資金，且多分布在偏遠山區、丘陵鎮等地區，當地村集體經濟底子薄，無力承擔后期管護費用。三是后期管護制度不健全。耕地監管的政策考核注重對立項實施、新增耕地驗收等環節，而新增耕地能否發揮出應有的作用，缺乏有效的后續監管。

（4）新增土地肥力不足。一是項目缺少地力培肥資金，在項目預算中沒有列支地力培肥資金。二是新增耕地比原有耕地地力條件差，新增耕地承包戶對地力培肥投入不足。三是缺乏勞力對新增土地進行物質投入。目前農村年輕人基本全在外打工，他們往往不愿在新增耕地上過多投入地力培肥資金。

2.2 對策和建議

（1）加強國土空間規劃管控，保障生態宜居土地資源。根據鄉村振興用地新的用地模式需要，探索國土空間規劃的“留白”機制，靈活預留部分國土規劃空間，保障鄉村振興生態宜居建設現實需要，協調好鄉村發展、生態保護、耕地保護的關系[3]。

（2）積極穩妥推進增減掛鉤，不斷拓寬發展空間。城鄉建設用地增減掛鉤政策是新型城鎮化建設土地資源支撐的切入點和突破口。要大力開展增減掛鉤工作，完善補償標準，強化資金保障，采取強有力的推進措施，規范有序地搞好項目實施，拓寬用地保障渠道。

（3）加大土地整治投入，做好低丘緩坡未利用地項目立項，選取合適的區域作為起步區，爭取列入上級擴面試點范圍，努力拓展發展空間。實施好高標準農田建設項目，深挖耕地后備資源潛力，加大資金投入力度，提高耕地占補平衡能力。同時要加強新增耕地后期管護，探索建立入庫新增耕地資源的獎懲機制。

（4）結合我市鄉村振興對農業發展戰略需要和我市土地資源實際，研究制訂符合我市現代農業發展的設施農業發展政策，保障現代農業發展需要，科學合理利用土地資源，穩步開展已劃定永久基本農田內的不實耕地核實整改補劃工作，助力鄉村振興計劃。

（5）培肥地力，提高糧食產能。一是在項目預算中安排地力培肥資金，由市自然資源和農業農村部門聯合對土壤進行檢測，針對性追加有機肥，提高土壤肥力。二是積極引導承包戶增加對新增耕地地力投入，充分利用秸稈還田、增施有機肥等措施提高土壤肥力。

3 結語

從調研的數據分析，結合諸城市目前的土地資源稟賦、利用特點和承載能力來看，鄉村振興建設對土地資源的需求既有機遇和希望，也有挑戰和壓力。當前國家對耕地保護更加重視，推進鄉村振興工作，必須立足自身，走內涵挖潛的路子。在鄉村振興計劃中要吸引各類資源包括資金、人才到農村中發展，提升土地資源的利用率。