林地資源管理中若干問題與合理應對闡釋

賴先創

(廣西南寧市五象新區管委會生態環保局，廣西 南寧 530201)

1 引言

隨著城市化的快速發展，大量的人口涌入城市，城市的建成區已難以滿足不斷涌入的新增人員生產生活空間的需求，導致征占城市建成區周邊的林地等農用地，城市用地擴張與林地保護之間的矛盾日益突出。近年來，隨著國家對耕地保護力度的不斷加大，地方建設項目逐步向林地轉移。黨的“十八大”從新的歷史起點出發，做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，把生態文明建設融入到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程中，節約集約利用林地資源。為加強林地保護，林業主管部門制定了占用征收林地定額管理辦法，以此嚴格林地用途管制。該辦法實施多年以來，逐步起到了引導建設項目節約集約利用林地的作用，林地得到了有效保護，但每個地區的林地定額仍難以滿足使用林地需求。如何合理使用林地成為林地資源管理中亟待解決的問題。

2 存在的問題

2.1 林地保護利用形勢依然嚴峻

改革開放初期，重經濟發展輕環境保護現象時有發生，有些地區為了實現經濟指標，不惜犧牲生態環境換取經濟增長。隨著改革開放的不斷深入，我國不斷大力推進生態文明建設，堅持節約資源和保護環境的基本國策，深化林業改革，加快產業發展，強化資源保護，逐步形成林業發展新格局。就當前形勢來看，項目建設對林地的需求依然嚴峻。

以廣西為例，“十二五”期末森林面積比“十一五”期末增加93.33萬hm2，達1466.67萬hm2，共審核審批建設項目2787宗，合理使用林地面積2.88萬hm2[1]。其中，南寧市 “十二五”期末共審核審批建設項目使用林地594宗，合理使用林地面積0.50萬hm2，占全廣西同期使用林地面積的17.36%。作為廣西的首府城市，近幾年來南寧市逐步拉開城市框架，全面增強中心城市輻射帶動力，加快建設中國面向東盟開放合作的區域性國際城市。據了解，2016年以來南寧市每年建設項目使用林地需求約1000 hm2，林地定額需求較大。為保障建設項目使用林地需求，林業部門采取了多項措施，進一步統籌合理安排使用林地定額，但建設項目使用林地需求依然嚴峻。

2.2 林地管理檔案不完善

廣西于2015年將使用林地審查權限由專家審查改為各級林業主管部門審查。幾年來，隨著使用林地審查工作不斷改進，使用林地審核審批效率得到了很大的提高，各級林業主管部門在服務社會經濟發展大局中發揮了積極的作用。然而隨著信息技術在林地管理中的廣泛應用，部分基層林業專業技術人才、設備設施較為缺乏，甚至有些基層林業主管部門還在沿用傳統的林地管理模式，導致林地檔案管理不規范、不科學和不齊全。雖然廣西2012年開展了林地保護利用規劃林地落界，并隨后逐年開展了林地及森林資源變更調查，但由于有些地區林地檔案基礎不牢，部分還存在林地落界不準確的問題，對林地保護利用管理工作造成了一定的影響。

2.3 非法占用林地現象仍時有發生

近幾年來，各地不斷加強森林督查工作力度，嚴厲查處，有效遏制了部分非法占用林地等違法行為。但仍存在少數單位或個人不懂法不守法，未經審批占用林地現象仍時有發生。一些是建設用地指標緊張，受建設用地指標時效性限制，有關單位或個人急于占用建設用地指標，未經審批占用或邊報邊用林地；一些是有關單位或個人急于開工建設，或受利益驅使，心存僥幸，擅自改變林地用途；一些是不懂法，未審批占用、毀林開墾尚不自知[2]。

2.4 各職能部門監管尚未形成合力

建設項目辦理使用林地手續是在項目批準或屬于批次用地之后，項目開工建設前，涉及林業、規劃、發改、國土、建設等相關政府職能部門。有些地區各職能部門之間缺乏協調溝通，項目選址階段沒有征求林業主管部門意見，不考慮是否占用林地；項目選址后不抄送或沒有告知林業主管部門，致使林業主管部門不能及時介入和提供服務，導致項目業主不知道是否占用林地，容易引發未審批占用林地現象；辦理土地審批階段沒有征求林業主管部門意見，導致有些涉及林地的用地在未辦理林地手續情況下取得了土地使用權劃撥等相關手續。

2.5 執法力度有待加強

不斷推進林業建設，加快生態建設，必須加大執法力度，強化資源保護。林業執法具有范圍廣、戰線長、政策性強的特點，近幾年來林業部門不斷加強林地資源保護管理水平，運用衛星遙感影像檢測手段開展森林督查，及時發現并處理了一批非法占用林地行為，但也暴露了一些問題：一是案件涉及面廣、復雜多樣，衛星遙感影像檢測讓非法占用林地現象無所遁形，尤其是歷史遺留的林地問題，追責難度大；二是基層林業主管部門人員技術力量薄弱，不熟悉信息管理平臺的操作，執法工作較為被動。

3 合理使用林地對策

3.1 部門聯動，形成合力

高度重視，加強管理，在招商引資、決策建設項目時，強化政府各職能部門之間信息交流和溝通，形成各部門審批工作環節無縫銜接，完善林地管理工作提前介入機制，做到上下聯動，確保林業部門第一時間介入。加強事前、事中、事后的管理，確保項目選址能節約集約利用林地、項目選址后能依法依規辦理使用林地手續、項目開工建設后能不超范圍使用林地。如在項目選址前，征求林業主管部門，由林業主管部門通過林地“一張圖”或現場核實擬選址用地范圍是否占用林地情況，以便規劃部門科學、合理選址。同時，在項目開工建設時，對涉林項目進行巡查，指導、監督用地單位依法依規使用林地，嚴禁超范圍使用林地。引導全社會嚴格保護林地、節約集約利用林地、優化林地資源配置[3]。

3.2 統籌兼顧，合理使用林地定額

發揮好林業主管部門的職能作用，按照“有保有壓”的原則和“提前介入、監管前置、重心下移、加強協調、優化服務、提高效率”的工作要求，加強對建設項目使用林地可行性、科學性和合理性的審查，引導建設項目盡量不占或少占林地，科學合理使用林地定額，節約集約使用林地。加強與發改、國土、規劃、建設等部門的溝通，定期對建設項目使用林地需求做好統計，將林地定額優先用于各項前期工作完備且資金到位、新增建設用地指標已落實、征地拆遷近期內能夠完成、急需開工建設的項目，科學合理使用林地。只有在統籌兼顧經濟發展和林地資源保護的前提下，才能夠從根源上緩解使用林地的各項問題。

3.3 規范檔案管理，夯實基礎數據

健全檔案管理制度，落實專人做好林地檔案的管理。尤其做好征占用林地審核審批檔案的管理，確保檔案材料的完整性和準確性，為日常監管和年度更新提供依據。同時，增強檔案管理人員的業務素質，強化檔案管理能力，按規范要求做好材料審核、鑒別和整理工作。

3.4 加強監管，嚴格執法

充分運用信息管理平臺，將以圖管地和實地巡查相結合起來，加強林地監管，全面掌握林地變化動態，抓好林地保護和利用工作。嚴厲打擊違法使用林地行為，對未經審批占用林地的單位和個人嚴肅問責，把林區巡防巡查、預防違法、嚴格執法、追蹤問責作為新形勢下加強林地保護管理工作的新常態。加強執法力度，嚴厲查處未經審批占用林地等違法行為，涉及多部門權責的，開展多部門聯合執法，明晰權責，齊抓共管。如若發生未經審批占用林地，將采取暫停項目建設相關審批等手段進行處罰，提高業主或施工方對林地資源保護重要性和嚴肅性的認識，自覺依法依規使用林地。同時，加強執法人員業務知識培訓，提高掌握林業信息技術的熟識度，增強林業執法的準確性和合法性。

3.5 加強宣傳，提高認識

黨的“十九大”報告將生態文明建設納入到“兩個一百年”的奮斗目標中，借助這個契機，充分利用新媒體開展形式多樣的林地政策法規宣傳教育，呼吁全社會積極參與到保護林地的行動中。同時拓寬和暢通社會及群眾的監督渠道，建立監督、舉報網絡，形成嚴厲打擊破壞林地等違法行為的高壓態勢。

4 結語

林地的保護和利用需要全社會的共同參與，既要政府職能部門的有效監管，又要廣大群眾的知法守法，形成政府主導、部門協同配合、全社會廣泛參與的良好態勢，才能保護好林地資源，實現林業的持續發展。