農村宅基地“三權分置”的背景及意義

李志浩

（河南省駐馬店市委黨校，河南 463000）

一、農村宅基地“三權分置”的背景

據相關統計，在2008 至2016 年間，我國農村人口總量減少1.13 億，農村從業人員減少7288 萬人，農業就業人員的占比下降了22.09% 。理論上講，隨著農村人口的減少，農村村莊用地也應該相應減少，但從2009 年至2016 年間我國村莊用地不但沒有減少，反而增加了1091.3 萬畝。《中國統計年鑒》數據也同樣顯示，從2007 年到2012 年，我國農村人均居住面積已由31.6 平方米增加至37.1 平方米。這些數據說明雖然隨著我國城填化的發展，農村人口不斷涌向城市，但農村村莊占用面積以及人均占有面積卻在不斷擴大。一戶多宅、城市近效違法亂建、空心村、超標多占等現象嚴重。有的村民已經在城市買房，但卻不愿意退出農村的宅基地；有的村民雖然平時在城市工作，但卻沒有能力在城市買房；有的村民有能力在城市買房但又不愿意買，平時在城市打工租房，就春節回農村住上幾天。造成這些現象的主要原因是現行農村宅基地管理制度，不允許農村宅基地進行市場流轉，村民雖擁有宅基地但卻無法實現財產權益，造成村民沒有財力在城市購買房屋

因此，黨的十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，黨的十八屆三中全會后，一系列的中央一號文件對農村宅基地改革提出了要求。2014 年中央一號文《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》要求“在保障宅基地用益物權的前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權的抵押、擔保和轉讓”；2015 年中央一號文《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設若干意見》進一步強調，“保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地的取得方式，推進宅基地制度改革試點”，但這些改革政策并沒有對如何解決宅基地對農民生存的保障功能與宅基地財產功能的實現之間的矛盾進行規定，導致改革中地方政府顧慮重重。

2018 年中央一號文件的出臺，解決了上述宅基地對農民生存的保障功能與宅基地財產功能實現之間的矛盾。2018年中央一號文件指出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。從宅基地集體所有權、農房使用權的“兩權分離”到集體所有權、農戶資格權、使用權的“三權分置”并非破舊立新，而是改革創新的一個過程。

作為對2018 年中央一號文件的響應，2019 年《土地管理法》進行修改的時候對農村宅基地的規定作了相應的調整，但還是保留了相對謹慎的態度，并未對農村宅基地“三權分置”作出明確的規定。

二、宅基地“三權分置”的現實意義

（一）充分提高農村宅基地的利用效率

國土資源部 2017 年統計報告顯示，我國農村集體建設用地的面積是19 萬平方米，是城鎮國有建設用地面積 9 萬平方米 的2 倍左右，而且在農村集體建設用地中宅基地的面積占到了70%左右，達到了13 萬平方米。但從2017 年全國常住人口來看，常住人口中的 58.52%為城鎮常住人口，只有 41.48%為農村常住人口，而且在農村常住人口中有 50%為外出農民工，他們平時根本就不在農村居住。在我國現在建設用地緊張的情況下，城市多人少地與農村少人多地形成了鮮明的對比，農村宅基地與農村人口形成了一種逆向發展的局面，大量農村宅基地被閑置無人居住。分析其原因主要是因為農村宅基地無償取得，管理不力，一戶多宅，超面積占用，無期限使用，而且農村宅基地有償退出機制不健全。由于現行管理制度農村宅基地無流動性，根據地隨房走的原則農民要出售房屋又需要宅基地同時轉移，導致宅基地無法退出，造成農村大量人口進城后，其所占用的宅基地仍然被長期閑置無人使用，造成了土地資源的浪費。通過宅基地“三權分置”制度，允許宅基地使用權轉讓，通過制定宅基地退出機制，不僅可以解決用地緊張的問題，而且還可以解決農民融資困難，進城買房困難的問題，有效降低金融系統不良貸款，解決現在銀行對農民無力還貸又無法執行的問題。

（二）有利于統籌城鄉一體化發展

由于我國現行農村宅基地保障功能的存在，不允許自由轉讓，又根據房地一體地隨房走的原則，造成大量農民雖然有意愿到城市居住，但因缺乏資金無法通過轉讓農村房屋及宅基地獲得資金，宅基地又無法抵押貸款，導致無力在城市買房。有的雖在城市打工多年，但仍無法完全融入城市，嚴重阻礙了城鄉一體化的發展。通過設立宅基地“三權分置”制度，通過宅基地使用權的流轉，可以使其發揮財產功能使農民獲得資金而進城買房，同時農民退出宅基地后通過流轉可以使宅基地為技術、資本、人力等要素返鄉置業創造條件。而且隨著我國老齡化的到來，亟待建設美麗鄉村，推進鄉村養生、鄉村養老產業的發展，以促進老齡人口向農村養生產業轉移，緩解城鎮養老產業的壓力。同時，對于無法承擔城市高額房價的城市低收入人群，由于廉租房和經濟適用房供給無法滿足其需其，通過農村宅基地使用權的流轉，使這些農民工及畢業大學生能夠在城市郊區合法取得宅基地使用權而建造或購買房屋，即可以統計城鄉一體化發展，激發城鄉活力，又可以解決現在小產權房屢禁不止的問題。

（三）充分發揮農村宅基地的財產權益

我國現行《物權法》第184條規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外；同樣《擔保法》第37 條也規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。從以上規定可以看出，雖然農村宅基地使用權與國有土地使用權同屬于用益物權，但宅基地使用權的權能是受到限制的，國有土地使用權可以抵押，但宅基地使用權卻只能夠占有使用。雖然2019 年修定的《土地管理法》取消了農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的規定，但該法仍持謹慎態度，只是規定“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，對宅基地流轉的對象和范圍并未作出規定。法律之所以這樣規定，主要是長期以來我國農村宅基地具有明顯的身份屬性和社會保障功能，立法機關主要是擔心一旦放開宅基地的流轉，將直接危及農民生活保障安全，導致農村房屋上漲農民使去房屋，不符合住有所居的社會主義理念，要保護農民的居住權。而且有人認為世界經濟危機我國只所以沒有出現大的波動是因為工廠關門后大量農民工可以返鄉回家，仍然能夠安居樂業。因此，我國立法一直禁止城鎮居民到農村買房、建房。通過設立宅基地“三權分置”制度，使宅基地使用權可以依法轉讓，從而可以設置抵押權，即可解決農民創業資金困難的問題，解決農民進城買房缺乏資金的問題，同時也可以化解農民貨款后不良貸款問題，充分發揮農村宅基地的財產權益。

（四）有利于鄉村振興戰略的實現

鄉村振興戰略是黨的十九大提出的一項重大戰略，宅基地制度改革是鄉村振興的一項重要內容。鄉村振興的目標是實現“產業興旺”“生態宜居”“鄉風文明”，但要想讓現代化的新產業新業態落地，實現“產業興旺”“生態宜居”，土地是必備條件之一。沒有土地新產業無法落地，生態環境無法改造。雖然現在農民有大量閑置宅基地，但無法通過合法方式流轉，農民進城后自己又不愿意對農村住宅進行改造，造成鄉村振興戰略困難重重。根據宅基地試點地區統計的情況來看，浙江嘉興和溫州樂清等地通過農民住宅異地置換和城鄉住宅互換等方式，吸引社會資本與農戶、集體經濟組織合作改造農戶舊宅，發展民宿、農家樂等鄉村旅游產業，并雇傭當地村民，增加了農民經濟收入。通過設立“三權分置”制度，使農村宅基地合法流轉，即可以使農民獲得利益，也可以發展農村經濟，實現“生態易居”，建設美麗鄉村。如象山縣鶴浦鎮小百丈村集體經濟組織通過給集體成員經濟補償從村民手中獲得宅基地資格權和使用權后，通過招標方式確定宅基地承租方（即民宿開發方），將宅基地交給承租方使用，因大量青壯年勞動力外出打工，大量宅基地沒人居住，承租方通過投資開發鄉村旅游，通過這種方式，即發展了村集體經濟組織，又使外出務工農民增加了收入，同時建設了美麗鄉村，有力推進了鄉村振興的發展。