論土地儲備與城市規劃的良性互動

鄭麗超 邢紀昆

山東省聊城市土地儲備中心 山東聊城 252000

自改革開放以來，我國經濟逐步出現了平穩性的長期發展歷程，土地經營模式已成為土地發展過程中的主要方向。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善與成熟，國有土地有償經營已經逐步的進入應用階段。對于運營過程中的土地能否實現我們預想中的目標，通過當前城市化建設中的各種實踐已經得到了證實。在未來城市規劃的過程中如何合理利用土地儲備資源是當前政府面臨的主要問題，在未來的發展過程中，土地儲備資源的合理利用關鍵在于政府建立出一個公開、公正的土地市場規劃氛圍。

1 土地儲備和城市規劃互動存在兩個主要問題

1.1 土地儲備缺乏城市規劃的有效引導

第一，土地儲備和當前城市經濟發展戰略建設不目標的協調性差，與市場發展方向有悖。近些年來，伴隨我國經濟的迅猛發展，其相應規劃單位受到了諸多開發商與占地單位等的多方面的要求，隨著時間的不斷推移，這種壓力也就日益明顯、加大，導致了我國城市規劃為了能夠實現提高更多的經濟效益，重現出更多的有利局面，也就是去奔著這種目標前進，逐漸障礙重重，本身地位而占據被動，往往政府土地儲備和城市規劃的方向，兩相并不能達到協調統一、方向一致。第二，當前我國的土地儲備機構存在很多的營利為目的的商業化用地。

1.2 城市規劃缺乏用地市場需求分析問題

主要體現為在當前的市場用地建設開發時，存在人員參與緊張的情況，即土地市場、物業市場以及城市開發相關的咨詢人員的參與程度往往上不去，存在制約與局限性進一步加大。首先，對于城市規劃的制定內容，往往指考慮到了城市規劃體制下的剛性原則，但是對于市場節奏的把握以及相關需求還是不能夠牢牢把握得住，因此在當前看來，這種規劃的實質分析受理情況已經逐漸超出了相關人員的工作范疇。第二，當前的投資主體不單只是政府個體本身，還要依賴于社會資本的推動，但是這樣也勢必會導致項目規劃的彈性加大。

2 土地儲備運作與城市規劃脫節的問題

2.1 城市近期重點發展

區域用地未能超前、及時儲備城市總體規劃和近期建設規劃決定了城市未來的發展方向和近期建設重點，明確了基礎設施和公共服務設施集中投入的方向，而這些信息往往是政府部門內部能預先得知的，但在很多城市，往往對重點發展區域周邊的經營性土地未能超前或及時儲備，土地儲備機構反應能力慢于規劃概念擴散影響和市場反應速度，造成土地儲備難度和成本加大，無法實現政府土地資源效益最大化[1]。反過來，由于缺少可儲備土地信息的支持，又使城市規劃管理部門選擇城市重點建設項目的載體時缺少依據。

2.2 土地儲備未能以城市規劃作為選址和經濟測算的依據

目前土地儲備工作中，許多城市土地儲備部門往往以主觀判斷為依據，缺少城市規劃作為指導，缺乏規劃技術經濟指標的支持，往往是先進行實物儲備，生米煮成熟飯，再進行補辦規劃選址審批手續和申請規劃設計條件。在儲備工作當中不了解儲備地塊當中的可建設用地面積、規劃用地性質和可開發強度，沒有進行科學的成本和收益的核算，盲目地以用地面積“畝”為單位進行經濟測算和征收回購，常常出現儲備地塊沒有道路出入，地塊被規劃道路穿越，地塊大部分為規劃的公園綠地或者其他公用設施用地，地塊可建設用地很少甚至為不可建設用地等情況，給土地儲備資金造成浪費，增加土地經營的風險，或者政府為了短期的經濟利益，將以犧牲城市規劃作為代價。

3 土地儲備與城市規劃的良性互動

3.1 有效彌補現有土地出讓計劃的不足

在過去的時間里，土地的出讓管理僅僅是以城市建設需求為基礎，對用地總量進行控制，保證土地用量適宜，然而卻忽視了土地空間的科學定位。在這種情況下，土地出讓計劃就顯得有些籠統，不夠細化，很難落實到具體地塊，會大幅度降低土地出讓的執行力度，沒有應用的控制作用和約束力度。隨著城市化發展進程的不斷加快，這種土地出讓計劃已然無法滿足城市建設需求，這就需要城建部門建立一套全新的土地出讓計劃體系，強調對土地資源的科學管理，以城市建設需求為依據，實現對土地資源的精細化管理，以此來彌補土地出讓計劃的不足之處。

3.2 促進城市建設資金實現良性循環

土地儲備制度建立后，城市建設逐步集中體現在兩個方面：一方面是公益性基礎設施建設，另一方面就是經營性用地前期整理開發并出讓的土地儲備過程。前者是政府巨量資金的投入，后者是土地資產變現后政府收益的回籠。政府公益性基礎設施建設投入，必將改善設施延伸區域的環境，帶來土地升值，將這些即將升值的土地預先納入政府儲備，由土地儲備機構制定儲備計劃，進行整理、養地，再適時出讓，是實現城市建設資金良性循環的關鍵。

3.3 實現土地與規劃部門的互動反饋

首先，土地儲備部門在對土地儲備計劃進行設置前期時，需要與城市規劃部門進行交流、溝通，將各自的意見進行交換、整理，并安排專門的人員完成對土地規劃審批工作的各個程序，有效形成對接工作。其次，為了能夠將土地儲備與城市規劃工作有效結合起來，發揮其應用作用，土地儲備部門還應該結合項目的前期投資能力，以及市場的趨勢要求，抓取有利信息和規劃部門進行協調、溝通，促進意見統一，最后達成一致，從而便于未來再繼續做出合理化結構安排調整，利于項目有序實施。

4 結語

土地儲備技術已成為日后城市規劃和發展中不可缺少的一環，是促進實現土地空間良性發展的基礎。通過構建土地儲備與城市規劃互動的相關體制，加以政府的積極有效引導，推動城市化規劃相關措施的有利實施，合理的利用和實施有關土地使用政策，建立健全土地儲備衡量標準是滿足未來國家發展和城市化建設的主要需求。