當前城鄉最低生活保障制度的問題分析與對策建議

艾興會

河北省承德市灤平縣民政局 河北承德 068250

1 最低生活保障制度在運行中反映的問題

1.1 制度本身尚不健全

1.1.1 支出型貧困被忽略

長期以來，在實施最低生活保障制度時，僅以家庭收入作為低保衡量標準。這種收入型貧困理論最大的缺陷是：對“個體發生偶然且不可避免的不測后，連續剛性支出會導致家庭貧困”的問題考慮不足。盡管以家庭收入為標準確定最低生活保障對象便于操作，不考慮家庭支出因素，部分支出型貧困家庭因家庭收入不符合低保資格的認定條件，必然無法被納入最低生活保障范圍[1]。

1.1.2 制度排斥的規定有悖公平

制度排斥，是指在設計某項制度之初，就人為地將社會上的某一類群體或個人排除在制度之外，剝奪其享受某種權利的機會。例如，《遼陽市最低生活保障操作規范》第26條②就規定了哪類人、哪些行為不能享受最低生活保障待遇。其他城市也存在著類似規定，這種通過行為方式和消費方式限制最低生活保障對象準入的做法，表面上看似公平合理，實質上卻違背了制度的公平性原則和《憲法》所確認的公民享受權利的平等性原則。

1.1.3 配套政策產生的負激勵效應嚴重

根據國家的制度設計，最低生活保障制度應是全面性的、綜合性的社會救助項目，其不僅要向低保對象提供生活補貼，還要提供住房、養老、醫療、教育等附加福利。但此種高福利的救助模式，在某種程度上引發了“養懶人”現象，導致“勞動激勵”降低。“城市最低生活保障制度已經成為福利依賴現象滋生的溫床,并開始影響社會公平與效率”，故而“社會救助政策應當警惕可能產生的‘負激勵’風險”。

1.2 制度落實中存在的困境

1.2.1 最低生活保障支出水平城鄉差距顯著

我國最低生活保障制度是沿著城鄉分割的路徑向前推進的，從時間上看，農村晚于城市。由于生產資料占有不同，生產方式各異，城市和農村居民的生活水平存在一定的差距，加之我國實行城鄉二元化戶籍制度，因此我國的最低生活保障標準存在城鄉差異。近年來，從實踐來看，最低生活保障支出水平城鄉之間的差距仍然偏大。

1.2.2 家庭經濟狀況核實難度大

由于現行法律制度對家庭收入和家庭財產的核實缺少統一的標準，加之最低生活保障制度采取補缺式救助方式，實際操作中審核手段的有效性不足，所以家庭經濟狀況難以準確核實。一方面使真正需要救助的人得不到應有的救助，影響現有資源的合理優化配置，另一方面也使不需要救助的人獲得了與其自身實際狀況不相匹配的低保待遇，有損最低生活保障制度的保障功能，從整體上也造成了社會保障制度的不公平。

1.2.3 退出機制缺乏過渡性

一是“窮怕了”，擔心退出后，由于收入減少再次面臨生存困難；二是家中有殘疾人、重病患者或者子女上學，剛性支出較大，退出后家庭生活將難以為繼；三是由于制度采取“補差式”的救助方式，若通過勞務輸出或臨時就業方式增加的收入低于或稍高于每月領取的最低生活保障金，被保障家庭就會自覺選擇放棄就業或外出勞務。

2 城鄉最低生活保障制度對策建議

2.1 以城鄉最低生活保障制度一體化為基礎，統籌城鄉發展

推進最低生活保障立法行為的統一就是要立足于制度制定，重新制定最低生活保障法律制度，合并原有的城鄉兩套最低生活保障體系，使城鄉最低生活保障在同一個系統、體系下運轉。其次，要按照屬地原則來設計最低生活保障制度。即按照行政區域劃分，只要符合申請最低生活保障條件的長期居住人口就可以申請，而不考慮城鄉戶籍等因素，這樣從制度設計上突破城鄉二元經濟結構和二元戶籍制度的限制，填補上最低生活保障的“真空地帶”。

2.2 以負所得稅制為補償機制，克服負激勵效應

根據經濟發展狀況和居民收入情況來確定負所得稅率，以負所得稅率來計算對保障對象的補貼金額。在最低生活保障標準范圍內，對保障對象的實際收入進行分級處理，對不同級別的收入水平征收不同的負所得稅率，通過累進遞減補貼的方法降低保障對象對補貼金額變動的敏感性。最后，負所得稅率是變動的，需要隨著物價和收入等經濟指標的變動而變化[2]。

2.3 以資源整合為支點，提高保障水平

第一，要打破單一主體的供給方式，實行多元主體供給。在我國，有大量的慈善基金組織和公益組織，這些組織熱衷于公益事業，對我國扶貧事業作出了巨大貢獻，最低生活保障對象亦是這些組織的救助對象，政府部門應該與慈善基金組織和公益組織相互合作，不僅能拓寬最低生活保障資金的來源，彌補財政資金不足，進而提高保障水平，而且還可以借助慈善基金組織和公益組織的相關信息和人力，幫助政府部門精準識別保障對象，從而緩解民政工作人員的壓力。第二，要建立全國性的資源統一調度機構，整合區域最低生活保障資源。國家需要在中央建立全國性的最低生活保障事務管理機構，負責制定和調整相關最低生活保障政策，并對全國最低生活保障資源進行調度分配。

2.4 以大數據技術為手段，提高瞄準率

首先，各政府部門需建立信息錄入和云儲存平臺，對居民的醫療、住房、房產、通信、交通出行和司法等信息進行收集和儲存；其次，建立統一的信息交互檢索平臺，實現政府部門信息的互通互聯；最后民政部門可以根據大數據平臺上的居民信息來判斷其收入和消費情況，再結合實際家計調查結果來確定最低生活保障申請者是否符合申請條件。

3 結語

我國城鄉低保制度雖然已發展到了一定的高度，但是在發展過程中也確實存在著許多問題并亟需解決。只有妥善地解決了這些問題，城鄉低保制度才能發展的更好。建立低保制度，有利于改革和發展我國的救濟制度，它在一定程度上促進了社會的公平，同時緩解了社會矛盾，更有助于社會的和諧穩定發展。