新形勢下優化高校經費報銷管理探討

北京大學財務部

一、緒論

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”，指明了我國的高等教育在新時代的發展理念和重點任務。建設世界一流大學和一流學科，對我國高等教育綜合實力和增強核心競爭力會有很大的提升。2017年中國研發經費投入總量為17500億元，其中高等學校研發經費為1127.7億元，比上年增長5.2%。伴隨對高校經費的大量投入，社會公眾對高校財務狀況越發關注，財務監督也更加嚴格，對高校財務管理和服務水平也提出了新的要求。

創新是引領發展的第一動力，為了調動科研人員的積極性，創新高?？蒲薪涃M使用和管理方式勢在必行，2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發[2016]50號)，提出通過“簡政放權、放管結合、優化服務”相結合的措施，大力破除與重構影響科學研究快速發展的經費管理體制和模式。

2017年4月，教育部等五部門發布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(教政法[2017] 7號)，就完善和加強高校經費使用管理、強化監管優化服務等八個方面提出深化改革的具體意見。

2018年7月，國務院發布《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發[2018]25號)，進一步要求優化科研項目和經費管理，完善分級責任擔當機制，強調高校和科研院所要根據國家科技體制改革要求，制定完善本單位科研、人事、財務、成果轉化、科研誠信等具體管理辦法，強化服務意識，推行一站式服務，讓科研人員省時、省心、省力。

為推進高?！半p一流”建設，財務管理工作應拓寬工作思路、深化綜合改革，充分落實“放管服”精神，做到接得住、管得好。本文擬從“放管服”政策出臺以來，在推進高?！半p一流”建設的環境下，分析高校經費報銷管理執行中遇到的問題并提出建議，力求通過對經費管理的不斷改革達到為高校發展增添動力的目的。

二、高校經費“放管服”內容

(一)簡政放權主要內容

1.下放科研項目和經費管理的自主權

包括簡化科研項目申報、預算編制和過程管理，將預算調劑權限下放給高校；加快建設國家科技管理信息系統，推行申報材料的一次性報送，同時將財務驗收和技術驗收合并；提高經費間接費用比重，取消績效支出比例，加大對科研人員的激勵；對經費中勞務費比例不設限制；優化項目結余資金的留用處理方式；下放橫向科研經費管理的自主權；根據教學和科研工作實際需求，高校可自行制定差旅費和會議費管理辦法；簡化科研儀器設備采購流程，改善科研儀器設備采購管理。

2.完善和加強高校經費使用管理

包括完善高校的預算撥款制度，提高基本支出所占比例；改進項目管理方式，擴大高校各項目經費的統籌使用權；加強對高校國庫集中支付范圍的完善，逐漸擴大財政授權支付的范圍，加快預算執行進度；加強高校資產處置的備案，提高報批標準；對已達使用年限應報廢的資產高校有自主處置權，處置收益歸學校使用。

(二)規范管理主要內容

1.高校應認真落實國家相關政策規定，制定內部管理辦法，規范資金管理，確保接得住、管得好。

2.加強預算審核，通過建立內部控制風險防控機制，強化資金使用效率，保障資金使用的安全性和合規性。

3.實行項目經費內部公開制度。

(三)優化服務主要內容

1.建立健全科研財務助理制度。

2.充分利用信息化手段，建立健全單位內部信息平臺，提高科研管理水平。

3.根據科研工作實際需要，制定相匹配的內部報銷管理辦法。

三、高校經費報銷中的問題

(一)預算編制不科學、經費使用效率低

目前，在科研項目“重申報、輕管理”的環境下，導致科研人員只為了爭取項目和經費而忽略了預算編制的嚴謹性。并且，科研秘書配備不完善，而科研人員缺乏財務專業知識，未對項目預算進行合理和相關性進行論證，導致編制的預算與實際項目執行中經費使用相偏離，也造成了在項目結題時大量調賬情況的發生。“放管服”政策落實以來，雖然下放了高校預算調劑的權限，但預算編制與資源合理配置密切相關，應引起科研人員對預算編制的重視。

(二)經費報銷管理辦法不健全

自“放管服”政策落實以來，各高校自行制定了相關科研經費管理辦法、會議費和差旅費管理辦法，對原有制度進行了合理的創新和改革，極大程度的滿足教學科研需求。但是在實際經費報銷中，還存在部分管理辦法的空缺。比如，《中央和國家機關外賓接待經費管理辦法》(財行[2013]533號)，教育部僅轉發各高校執行，缺少針對高校的行業辦法。財政部辦法中明確外賓來訪需經審批，接待天數有限制，一般不承擔其往返差旅費等要求，并且報銷標準是按照接待人和被接待人行政級別對應。對于以教學科研活動為主的高校，該管理辦法并不適用。

經費報銷服務有待提高。報銷指南或者實施細則的缺失，對于同一經濟業務的辦理可能會出現報銷口徑不統一的情況；同一經濟事項根據經費性質不同會有不同的規定；報銷規則過于繁瑣，如，飛機票需要登機牌，出租車票需注明起始地點和事由等。經費報銷手續的復雜，導致教學科研人員花費太多的時間和精力，嚴重打擊了教學科研的積極性，同時也降低了項目經費的執行率。

(三)內部控制建設不完善

根據《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南(試行)》(教材廳[2016]2號)，各高校開始執行內部控制的建立和實施。高校各個部門按照指南重新梳理工作流程，查找風險和控制點，但從整體建設看并未成熟和體系化，存在對內控管理工作的不重視，內控相關制度不完善，或者制度形同虛設。比如合同管理，部分高校無統一的合同歸口管理部門，存在多部門管理的情況；對于必須簽訂合同的經濟業務也無明確規定。

(四)缺乏校內信息共享平臺

校內各職能部門各司其職，如科研管理部門負責科研項目管理，財務部門負責項目核算，設備部負責科研設備采購審批，信息化辦公室負責軟件審批等，各個部門有各自獨立的管理系統，從科研經費立項入賬、預算調整到日常設備費報銷，無法做到審批材料在各部門之間電子化傳遞，需要經辦人奔波在不同的部門蓋章簽字。同時由于信息不對稱造成部門之間銜接不暢，耗費科研工作人員大量時間和精力，也降低職能部門工作效率。

四、進一步提高經費報銷管理的建議

(一)加強預算管理，強化預算重要性

預算管理是財務管理的核心內容，應提高經費負責人對“預算”重要性的認識。財務、經費管理等部門應加大項目預算編制的參與度，指導科研人員或科研秘書在“目標相關性、政策相符性、經濟合理性”目標下科學合理的編制經費預算，從而保證經費的統籌安排和提高資源的合理配置，也能使項目開展過程中經費執行與預算編制內容相匹配。同時，應將科研預算的約束性與靈活性相結合，優化預算編制與調整流程，簡化操作步驟，提高經費使用效率。

(二)完善財務制度，加強內部控制

高校應貫徹落實國家“放管服”政策，改革經費項目預算和財務管理，建立健全經費報銷制度，盡量做到經濟業務的全覆蓋和保證科研活動的有效開展，使經費報銷有章可循、有據可依，以促進經費更好的服務于人的創造性活動，激發科研人員的活力。經費報銷制度的制定，要避免“管得過死”影響經費的執行，同時也要考慮“過度放開”帶來的資金安全性問題。

對于下放的自主權若要做到“接得住、接得好”，高校應完善經費管理內部控制建設，避免出現“一放就亂、一管就死”的情況。通過梳理現有的財務制度和業務報銷流程，確定經費報銷過程中各風險點，加強對薄弱環節的控制，確保經費使用的安全和有效。根據教學科研活動特點，明確各類支出的審批流程，從而不斷優化財務服務。

同時，應建立高校經費使用信息公開制度，把信息公開作為經費使用監督約束的重要措施。通過披露經費預算、使用、結余等情況，接受社會公眾的監督，做到經費管理的公開透明。信息公開還應包括對經費使用違規違紀行為的充分披露，應聯合學校紀委和審計部門加大對違規違紀案件的披露和公示，起到對科研人員的警示作用，才可做到避免類似行為的出現，從而強化對經費使用的監管。

為進一步加強經費使用管理，規范經費使用行為，應建立經費使用“負面清單”，比如，經費使用中應嚴禁編造虛假合同、嚴禁拆分合同金額、嚴禁設立小金庫、嚴禁列支與項目無關的其他支出等。通過負面清單制度的建立，明確哪些行為是禁止的，是不能逾越的紅線，以這種風險預警來防范經費使用中的風險，從而確保經費使用的合規性和相關性。

(三)加強信息化建設，構建校內信息平臺

伴隨著高校改革發展的不斷深入，財務管理模式也相應的要求精細化和專業化，而信息化建設是實現精細化管理和提高工作效率的重要手段。目前，各高校已經逐步開展財務信息化工作，網絡預約報銷平臺、網上收費平臺、預算撥款等，這些信息化的實施不僅節省了科研人員報賬時間，也提升了經費管理的科學化水平。在“互聯網+”快速發展的時期，可將經費報銷與貨物采購、商旅平臺、稅控系統等直接對接，推行會計檔案影像化和電子審批；在手機新媒體快速發展的時期，更應研發經費管理系統的手機客戶端，建立適合信息化時代的科學管理模式。

為了更好的落實“放管服”政策，在不斷拓展財務信息化建設的基礎上，建立與科研主管部門、設備部、資產部、人事部等職能部門的信息數據共享平臺，為科研人員提供一站式服務，使科研人員有更多的時間用到教學科研工作上。同時解決職能部門之間信息不對稱情況出現，提供經費管理工作效率。

(四)提升財務服務，構建全方位的財務服務體系

“放管服”改革中，“放”是起點，“管”是“放”的保障，而“服”是“放”的目標。伴隨高校的“去行政化”，財務管理目標也應逐步由“管理”向“服務”傾斜，通過改進服務方式，強化服務意識，完善首問責任制等服務機制。

完善經費報銷細則，規范經費報銷標準。高校應制定經費實施細則，作為對管理制度的進一步解讀。對于經費報銷中經常遇到的一些共性問題，匯總報銷指南或者問答，從而保證經費報銷中政策執行的一致性。對于經費報銷中遇到的特殊問題不應“一刀切”，應以信任為前提，根據師生提供證明真實性和相關性的材料判斷是否予以報銷。同時，應對報銷環節各個流程進行梳理，對繁瑣無用的審批進行流程再造，簡化報銷手續。

由于財務工作的專業性和嚴謹性，科研人員并不理解經費的使用和審批程序，會造成財務人員和科研人員之間溝通不暢，為減少這種信息不對稱，應加強政策宣傳和培訓交流。在新的環境和形勢下要求高校不斷創新財務培訓方式，建立多方位的財務培訓體系。定期舉辦經費管理培訓會，并且根據培訓對象、需求的不同采取差異化培訓，從而使師生更好的了解經費核算要求；并積極開展院系調研工作，聽取師生對經費報銷中的難點和需求，建立信息溝通反饋渠道；利用微信公眾號、微信溝通群、BBS等進行經費報銷政策的宣傳，將線上宣傳和線下交流相結合，逐步推進經費管理政策的解讀和宣傳工作，從而提升經費報銷效率和服務水平。