基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)和原因分析

趙 靜

河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050000

2014年，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》首次提出要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。隨后國(guó)務(wù)院扶貧辦制定了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，為全國(guó)開展精準(zhǔn)扶貧工作確定了具體的實(shí)施辦法。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的分工工作機(jī)制，建立扶貧考核督查和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域整體性貧困問題[1]。根據(jù)筆者多次參加第三方貧困退出評(píng)估和扶貧成效考核的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的基層政府在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過程中還是有很多不足之處。本文希望通過解析基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)和原因，為我國(guó)在2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供參考。

1 基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

國(guó)務(wù)院扶貧辦制定的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》要求，通過對(duì)貧困村和貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。而在精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)踐過程中卻出現(xiàn)了識(shí)別對(duì)象錯(cuò)位、幫扶措施不適用、扶貧管理弱化、扶貧考核虛假應(yīng)對(duì)等問題。

（1）識(shí)別對(duì)象錯(cuò)位。識(shí)別貧困戶時(shí)原則上需要農(nóng)戶根據(jù)自身?xiàng)l件向村委會(huì)提出申請(qǐng)，村委會(huì)組織民主評(píng)議，確定貧困戶名單后公式公告，上報(bào)上級(jí)政府，上級(jí)政府對(duì)名單進(jìn)行審核檢查并抽檢。然而在真正的識(shí)別過程中，絕對(duì)貧困的農(nóng)戶比較好識(shí)別，次貧困農(nóng)戶因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件差別不大，容易出現(xiàn)識(shí)別錯(cuò)位。還有一種情況是，村干部為了安撫一些爭(zhēng)奪貧困名額的農(nóng)戶、上訪戶而“迫不得已”把名額給他們，加重了識(shí)別錯(cuò)位的程度[2]。

（2）幫扶措施不適用。實(shí)行幫扶措施的過程中，村干部在使用幫扶項(xiàng)目時(shí)亂象頻出，經(jīng)常出現(xiàn)令人啼笑皆非的事。比如在一戶80多歲的單身老人家里，扶貧手冊(cè)的幫扶措施一欄竟然寫著“參加就業(yè)扶貧”。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政府在為貧困戶提供幫扶措施時(shí)存在不精準(zhǔn)的情況。享受產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困戶大部分只參與產(chǎn)業(yè)分紅，而不能真正地參與到產(chǎn)業(yè)中提高“造血”能力。享受金融扶貧的農(nóng)戶大都經(jīng)濟(jì)條件中等，而真正的貧困戶卻由于各種條件限制享受不到扶貧貸款，甚至還出現(xiàn)過有勞動(dòng)能力的貧困戶吃低保的現(xiàn)象。

（3）扶貧管理弱化。基層政府在進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)，只能籠統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶的家庭經(jīng)濟(jì)收入，不能保證客觀性，易走形式主義。另外，為了盡快完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，順利通過考核，基層政府和村干部甚至偽造信息。建立在虛假信息基礎(chǔ)上的扶貧管理，不能從根本上起到扶貧效果。

（4）虛假應(yīng)對(duì)扶貧考核。由于國(guó)家對(duì)脫貧攻堅(jiān)的重視，貧困退出評(píng)估和扶貧成效考核在政府績(jī)效考核指標(biāo)中上升到了“一票否決”的地位。為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的考核，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常提前進(jìn)行部門溝通，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源應(yīng)付考核。筆者就曾在參加評(píng)估期間遇到過貧困戶手里“打小抄”的情況。有貧困村民反映，一旦考核來臨，村干部就會(huì)提前來他們家里打招呼，教他們?cè)趺椿卮饐栴}。

2 基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的原因

雷望紅認(rèn)為我國(guó)基層政府在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時(shí)會(huì)受到運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)官僚制的雙重束縛[3]。這雙重束縛要求基層政府在規(guī)范執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的情況下，還能以運(yùn)動(dòng)的方式在短期內(nèi)快速完成任務(wù)。然而，由于基層政府自身的原因以及現(xiàn)實(shí)的因素，在政策執(zhí)行中就會(huì)受到很多限制[4]。

（1） 基層政府可獲得的扶貧資源有限。李路路、李漢林認(rèn)為,國(guó)家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系，分配至各級(jí)不同類型和級(jí)別的政府部門中,不同的單位按照距離國(guó)家權(quán)力中心的遠(yuǎn)近,獲取所分配的資源,并承擔(dān)按照國(guó)家的指令使用資源的責(zé)任[5]。基層政府處于行政級(jí)別的末端，所獲得的資源比上級(jí)政府要少很多，甚至要面對(duì)“有政策無資源”的困難。但是，基層政府又必須服從上級(jí)指示，完成扶貧任務(wù)，這就迫使有些基層干部利用私人關(guān)系拉資源，為扶貧資源的管理埋下禍根。

（2）基層政府的權(quán)力和責(zé)任不匹配。基層政府是精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行者，同時(shí)也是責(zé)任的承擔(dān)者：一方面要加快扶貧政策落實(shí)，督促村級(jí)組織的扶貧工作；另一方面還要接受上級(jí)政府和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的考核。但是基層政府的權(quán)力是有限的，基層政府所能獲得的資源來自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，可支配的資源有限。在權(quán)力和責(zé)任極度不匹配的情況下，基層政府出于應(yīng)對(duì)考核的目的，傾向于選擇相對(duì)簡(jiǎn)單的任務(wù)來完成，于是就出現(xiàn)了數(shù)字脫貧、材料脫貧的情況，而貧困戶實(shí)際上沒有獲得任何幫扶，家庭情況也沒有得到改善。

（3）基層政府“夾心化”。農(nóng)業(yè)稅改革后，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理從“資源汲取”變?yōu)椤百Y源輸入”，深得農(nóng)民心意，而農(nóng)稅改革給基層政府帶來的卻是財(cái)力下降，可支配資源減少。基層政府的工作量日益增長(zhǎng)，還要面對(duì)村民爭(zhēng)奪扶貧政策的壓力，深陷在國(guó)家與農(nóng)民的雙重壓力之間。基層政府“夾心化”使得基層治理傾向于保守、消極，工作重心被放在了對(duì)基層政府有利的考核上，失去了精準(zhǔn)扶貧的真正目的。

3 基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏差的解決辦法

（1）正確的政策導(dǎo)向。基層政府在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題，歸根結(jié)底是政策導(dǎo)向所致。精準(zhǔn)扶貧工程時(shí)間緊、任務(wù)重，基層政府面對(duì)“夾心化”的壓力，以及自身能力的局限，不得已選擇了被動(dòng)應(yīng)付。要想改變現(xiàn)狀，必須從政策導(dǎo)向入手，上級(jí)政府應(yīng)適當(dāng)減輕對(duì)基層的行政干涉，給予他們管理的靈活性和自主性，從政策的制定和激勵(lì)上引導(dǎo)他們真正地投入到扶貧工作中去。

（2）合理分配扶貧資源。為了提高扶貧精準(zhǔn)度，上級(jí)政府在分配扶貧資源時(shí)要多考慮基層的實(shí)際情況，在嚴(yán)格分析當(dāng)?shù)靥厣幕A(chǔ)上，打開各個(gè)資源部門的溝通渠道，以便眾心一致、有的放矢地投入到基層扶貧中。基層政府要嚴(yán)格按照貧困戶的實(shí)際需求來分配扶貧項(xiàng)目，完成一戶一策的幫扶計(jì)劃。

（3）提高基層干部執(zhí)行力。基層政府是精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行者，基層干部的執(zhí)行能力直接影響著精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的成果。因此，需要通過加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)、提高思想意識(shí)、培訓(xùn)專業(yè)知識(shí)等手段來提高基層干部的執(zhí)行能力，為精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行提供強(qiáng)大的助推力，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施做好人才保障。

4 結(jié)語

黨的十九大報(bào)告提出，確保到2020 年，在我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)。基層政府作為精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行者，是影響扶貧精準(zhǔn)度的關(guān)鍵因素，因此對(duì)基層政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的研究具有很大意義。本文從精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行偏差的表現(xiàn)和原因來進(jìn)行分析，對(duì)應(yīng)提出糾正偏差的辦法，對(duì)提高精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)度有一定幫助，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了經(jīng)驗(yàn)。