中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)背景下優(yōu)化海南（海口）營商環(huán)境的思路與對策

文 / 海口市社會科學界聯(lián)合會

2019年6月28日，習近平總書記在G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會最新講話中再次提到“加快探索建設(shè)海南自由貿(mào)易港進程”。自2018年4月以來，習近平不僅出席了慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會并發(fā)表重要講話，還在首屆中國國際進口博覽會、中央全面深化改革委員會第五次會議、慶祝改革開放40周年大會等多個重要場合、重要時間節(jié)點頻頻提及海南自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)。

習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件等，賦予了海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放創(chuàng)新的使命。海南推進全面深化改革開放，建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港，離不開產(chǎn)業(yè)的支撐，離不開市場主體的參與。吸引企業(yè)、留住企業(yè)、發(fā)展企業(yè)、培育企業(yè)，都需要良好的營商環(huán)境。

海南省省長沈曉明在總結(jié)海南經(jīng)濟發(fā)展中曾深刻闡述了營商環(huán)境對于海南的重要性。他指出，海南要發(fā)展，必須要吸引盡可能多的市場主體來海南投資興業(yè)，海南只能通過推動市場主體的發(fā)展來實現(xiàn)自身的發(fā)展。

一、海南（海口）營商環(huán)境存在的主題問題

海南省、海口市在近年招商引資方面、營商環(huán)境方面等，致力于改善和提升工程。通過推進“放管服”、商事制度等改革舉措，取得了顯著的成績，但在中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的大背景下，與中央的要求相比、與發(fā)達地區(qū)相比、與企業(yè)和群眾的期待相比，還有一定差距，也存在著一些不容忽視的問題。

例如，有網(wǎng)友指出“不見面審批”在完成了一系列網(wǎng)上手續(xù)后，不僅要見面，而且還得把網(wǎng)上報送的材料原件，送到窗口。再如，簡政放權(quán)本是為了方便企業(yè)，但是一些市縣沒有承接能力的審批事項也下放到了市縣，讓企業(yè)辦事更困難。有的企業(yè)反映，銀行抵押貸款事項下放到市縣后辦事反而更慢了，原因是辦理人員缺乏相關(guān)知識，不會辦理，一些可辦可不辦的辦理人員往往就不辦。

當前，海南、海口在營商環(huán)境優(yōu)化方面仍有很大的提升空間。因此，我們應(yīng)該毫不避諱、直面問題、積極應(yīng)對，找出自身的不足，并逐一破解。

二、優(yōu)化海南（海口）營商環(huán)境的思路

優(yōu)化營商環(huán)境，必須堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向。這不僅僅是解決“門難進、臉難看、事難辦”等作風問題，更重要的是要營造一個如何讓企業(yè)能盈利、能成長的開放的經(jīng)營環(huán)境。因此，政府的承諾不能只停留在口頭上，要通過出臺產(chǎn)業(yè)政策，提供信息，主動服務(wù)等措施來幫助企業(yè)。

習近平總書記“4·13”重要講話和中央12號文件對海南優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)都提出了明確的任務(wù)和目標，要求加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平統(tǒng)一高效的市場環(huán)境，到2025年營商環(huán)境達到國內(nèi)一流水平，到2035年營商環(huán)境躋身全球前列。

那么，到底什么是好的營商環(huán)境？營商環(huán)境是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的“系統(tǒng)工程”，很難用一句話來概括什么樣的營商環(huán)境才是一流的。

不過，從企業(yè)的本質(zhì)屬性“盈利”這一角度來看，企業(yè)是以“盈利”為目的的，如果來了海南賺不到錢，再便利的手續(xù)也不一定來。所以對于企業(yè)來講，好的營商環(huán)境，最終都落到一個目標：能賺到錢，能雇到人，有發(fā)展空間。

同時，從政府的本質(zhì)屬性“促進經(jīng)濟社會發(fā)展”這一角度來看，對于政府來講，好的營商環(huán)境，最終都落到一個主題：把制度交易成本降到最低，讓企業(yè)“辦事不用求人、辦成事不用找人”。

圍繞這個目標和主題，海南營商環(huán)境要在宏觀方面致力于法治化、國際化、便利化，微觀方面突出公平、高效、透明和可預(yù)期3個因素。

（一）法律在政府面前不能失效

法治化不僅要有覆蓋面廣、條文詳細、操作性強的完善的法律制度和嚴格的監(jiān)管執(zhí)法程序，更需要政府把法治作為基本工作理念。各地區(qū)和各部門應(yīng)該保持政策連續(xù)性，不能朝令夕改；要做到“一張藍圖干到底”，以誠實守信樹立國內(nèi)外投資者對海南營商環(huán)境的信心；要強化司法保障，在刑事審判、行政審判、商事審判、海事審判、知識產(chǎn)權(quán)審判、環(huán)境資源審判等方面做到司法公正和執(zhí)行有力。

營商環(huán)境建設(shè)應(yīng)該做到立法先行。需建立完備的自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港法律法規(guī)政策體系，增強海南營商環(huán)境的可預(yù)期性和透明度。完備的法律法規(guī)政策體系是營商環(huán)境保持競爭力和可持續(xù)改善的重要保證。法律、法規(guī)和政策制度的設(shè)計和完善是制度創(chuàng)新的最直接表現(xiàn)形式。評判營商環(huán)境優(yōu)劣的另一個標準就是市場能否在資源配置中起決定性作用。而要做到這一點，一方面要讓投資者形成穩(wěn)定的預(yù)期；另一方面，也要增強構(gòu)成投資環(huán)境組成部分的法律政策的普適性和透明度。

（二）把開放作為基本工作態(tài)度

中國過去30年的發(fā)展得益于對外開放，海南自貿(mào)港建設(shè)的成敗依賴于更加深入全面地融入世界經(jīng)濟體系。以國際化為導(dǎo)向改善升級營商環(huán)境，是自貿(mào)港建設(shè)的必由之路，海南在這方面已邁出堅實步伐。

國際化不僅要求經(jīng)濟活動遵循相關(guān)的國際慣例、國際公約和相關(guān)協(xié)定，更需要政府部門把開放作為基本工作態(tài)度。具體而言，一是對國有、民營、內(nèi)資、外資企業(yè)一視同仁、平等對待，消除掉看不見的障礙和壁壘，例如“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，同時鼓勵并培養(yǎng)發(fā)展前景好的本土企業(yè)做成國際化品牌。二是高度重視推進利用外資工作，對外資關(guān)注的營商環(huán)境政策公開透明、信息公開全面、法律環(huán)境預(yù)期等問題要加以解決，并針對外企需求，引進國際化的會計、法律、仲裁等專業(yè)服務(wù)。三是能夠讓人流、物流、資金流更加便捷跨境流動。政府采取積極不干預(yù)政策，實現(xiàn)：對外貿(mào)易自由、企業(yè)經(jīng)營自由、資金進出自由、人員進出自由、信息流通自由等。

（三）政策設(shè)計簡單清晰易操作

便利化不僅要求政府主動和高效地擔負服務(wù)與監(jiān)管職責，更需要政府把方便作為基本工作方法。具體而言，一是政策設(shè)計簡單易操作，體現(xiàn)程序簡單、指令清晰、服務(wù)性強、可預(yù)測，讓企業(yè)辦事方便。二是健全事中事后監(jiān)管制度，既方便企業(yè)也實現(xiàn)有效監(jiān)管。三是利用信息化手段，實現(xiàn)“無形監(jiān)管”，不打擾、不騷擾企業(yè)。

三、優(yōu)化營商環(huán)境的舉措和建議

（一）創(chuàng)新、開放并大膽試錯

優(yōu)化海南營商環(huán)境，首要是創(chuàng)新和開放。在堅持中國特色社會主義制度，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下，大膽開展中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)探索。

因此，面對新生業(yè)態(tài)，我們不能縮手縮腳，一味求穩(wěn)，需要敢于挑戰(zhàn)陳規(guī)，對跨領(lǐng)域的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，探索完善行政管理的容錯機制，研究提出包容審慎監(jiān)管標準，有效控制試錯的成本，進一步優(yōu)化新興行業(yè)發(fā)展環(huán)境。加強監(jiān)管規(guī)范化建設(shè)，減少自由裁量權(quán)。從行政處罰與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當?shù)脑瓌t出發(fā)，對首次、輕微的違規(guī)經(jīng)營行為，依法免于行政處罰。

1.學習經(jīng)驗，更要總結(jié)教訓(xùn)。創(chuàng)新，既要重視原始創(chuàng)新，也要重視集成創(chuàng)新和引進吸收后的再創(chuàng)新，學會站在巨人的肩膀上發(fā)展自己，而不是關(guān)起門來自己搞創(chuàng)新。我們到上海、深圳、香港等地調(diào)研、學習，不只是要學習他們的先進經(jīng)驗，也要充分了解他們在營商環(huán)境建設(shè)中存在的問題、面臨的困難。只有善于吸取他人的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們才能創(chuàng)新性地構(gòu)建起適應(yīng)海南自身建設(shè)與發(fā)展的營商環(huán)境。

2.敢于試錯并有效控制成本。我們要有敢于挑戰(zhàn)陳規(guī)，敢于試錯的膽量，并能有效控制試錯的成本。海口江東新區(qū)作為海南自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的排頭兵，可以發(fā)揮好重點先行區(qū)域的探索作用，大膽突破和創(chuàng)新。對于一些新的理念、新的政策，可以在這里先試先行。

如海南當前金融開放程度相對有限，金融主體注冊門檻高，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，配套服務(wù)機構(gòu)缺失；金融市場不活躍，市場主體、市場業(yè)務(wù)能力差，多是以引導(dǎo)基金為主的政策性基金，缺乏具備開發(fā)有競爭力的金融產(chǎn)品和金融機構(gòu)。那么，我們能否嘗試突破，在有效監(jiān)管下，進一步加大金融開放的力度，金融主體注冊不需要政府部門和國有資本背書，積極引進能出具專業(yè)法律意見書的律師機構(gòu)，引進能夠配合注冊私募基金的服務(wù)機構(gòu)，增加金融業(yè)的會計人員儲備。

再如，海南能否嘗試打破現(xiàn)有的稅制，對標香港實行稅制改革，在全島流通和消費領(lǐng)域取消關(guān)稅、增值稅取消不必要的進口限制，允許貨物自由進出和流轉(zhuǎn)，自產(chǎn)和進口均實行免稅。

另外，探索發(fā)揮自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)的審批權(quán)和改革權(quán)優(yōu)勢，優(yōu)化境外非政府組織管理的一線審批程序，加強二線監(jiān)管力度，從而促進經(jīng)濟、教育、科技、文化、環(huán)保等領(lǐng)域的境外機構(gòu)在海口落戶，設(shè)立代表機構(gòu)并長期開展活動，促進境外人員、資金的往來和國際航線的開通，以及外國領(lǐng)事館在海南的設(shè)立。

3.試點與健全制度相結(jié)合。對于拿不準的政策先行試點，不能一拍腦袋全面鋪開。通過試點發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗再全面推廣。同時，出臺一些重大決策要廣泛征求意見，要增加政策的透明度。讓企業(yè)對政策出臺有一個提前預(yù)判，規(guī)避行業(yè)系統(tǒng)性風險。而對于已經(jīng)經(jīng)過檢驗的成熟的好政策，要及時健全制度固定下來，讓企業(yè)看到預(yù)期。

（二）各項工作以“方便”為原則方法

在政策制定、政企溝通等各項工作方面，遵循“方便”的原則和方法。

1.精簡審批事項和前置條件。如何理解營商環(huán)境中的便利化？不僅僅是縮短審批流程和審批時限，更應(yīng)該是便利，即是方便、有利，核心在于方便。方便，體現(xiàn)在政策設(shè)計簡單易操作。如香港制定的政策，程序簡單、指令清晰、服務(wù)性強、可預(yù)測。就像香港稅務(wù)局，工作人員僅用半個小時就把香港的稅種、收稅程序、扣除項目等介紹得清清楚楚。香港稅制不僅是低稅率，而且只有利得稅、薪俸稅、物業(yè)稅等3種直接稅，計算方法簡便。

對標、香港等營商環(huán)境好的地區(qū)，我們也需要進一步精簡審批事項和前置條件，在確保公共安全、公共利益的前提下，梳理并簡化現(xiàn)有審批事項的報審要求和前置條件，取消不合理、不必要的事項。如實行簡易注冊、注銷等制度，取消一般投資項目備案制等；簡化出口報關(guān)手續(xù)，提高通關(guān)便利。

梳理現(xiàn)有審批流程，進一步優(yōu)化合并各類審批事項。如對于同一辦理階段的多個審批事項，屬于同一審批主體的，可合并成一個審批事項，辦理不屬于同一審批主體的，可同步辦理。

在保留現(xiàn)行審批事項的前提下，進一步轉(zhuǎn)變管理方式，探索實行告知承諾制。同時，針對各部門仍存在的單獨對外提供網(wǎng)上服務(wù)入口，導(dǎo)致存在服務(wù)名稱不統(tǒng)一、標準不統(tǒng)一、材料不統(tǒng)一、流程和數(shù)據(jù)不同源等問題。持續(xù)整合多部門信息資源，建成網(wǎng)上一口申請、統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)的電子化并聯(lián)審批共享平臺。

2.有效整合政企溝通平臺。目前，各級政府及相關(guān)部門各自搭建了一些政企溝通平臺，但都各自為政，各行其是。我們可以學習香港“方便營商咨詢委員會”的統(tǒng)一管理和運營機制，整合并用好這些政企溝通平臺，為優(yōu)化本地的規(guī)管制度，提供統(tǒng)一有效的跨部門、跨界別溝通平臺，讓業(yè)界就規(guī)管事宜向政府表達意見，及時、方便、快捷地解決企業(yè)反映的問題。

3.落實“負面清單”管理模式。“負面清單”實際上是原則的例外，遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”解釋邏輯。

根據(jù)“負面清單”的理念，我們可以進一步梳理分析在企業(yè)投資管理中存在的不符合國家開放要求的限制性措施，再推出一批開放舉措，持續(xù)放寬金融、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)領(lǐng)域的市場準入。同時做到“有求必應(yīng)，無事不擾”，主動服務(wù)、靠前服務(wù)、積極作為，全面加強政府服務(wù)能力建設(shè)，把優(yōu)化提升服務(wù)體驗貫穿于始終。

（三）誠信公平對待和服務(wù)企業(yè)

1.誠信為本，失約企業(yè)。誠信不僅體現(xiàn)在兌現(xiàn)協(xié)議，也體現(xiàn)在一些小事上。如與企業(yè)約好見面，就不能隨意“放鴿子”。同時，我們要公平公正地對待企業(yè)。消除掉那些看不見的障礙和壁壘。要挖掘深層次問題，解決隱形障礙，讓每一家企業(yè)都能夠有公平競爭機會、公平融資機會，能夠通過其競爭力而非關(guān)系獲得商機，能夠通過市場透明度來實現(xiàn)合理預(yù)期。

2.細致貼心服務(wù)企業(yè)。在服務(wù)企業(yè)的過程中，切勿抓大放小。小問題積累多了就成大問題，企業(yè)小問題也不能忽略，要通過創(chuàng)新體制機制來解決好。往往小創(chuàng)新能夠解決企業(yè)大問題。如企業(yè)申請事項，無論能不能辦，都要及時回復(fù)；如果遇到特殊情況不能及時辦好，也要及時說明情況。不能讓企業(yè)一味傻等。

同時，我們的服務(wù)過程要貼心。招商沒什么秘訣，說穿了就是接待真心真意、交流專業(yè)專注、服務(wù)貼心用心。有外地客商來，做到親自趕到車站、機場迎送，親自陪同、講解、考察。

3.不能以監(jiān)管代替服務(wù)。實行對企業(yè)非違規(guī)不干預(yù)的制度，為企業(yè)營造良好的寬松環(huán)境。同時，對待新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等更要及時做好服務(wù)，不能以監(jiān)管代替服務(wù)，要以鼓勵企業(yè)創(chuàng)新為根本目的做好服務(wù)，健全事中事后監(jiān)管制度。就像香港創(chuàng)新模式與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院院長周志文說：“每一個都檢查，你不方便，我也不方便。我相信你，只對你進行抽查，但是一旦查到問題嚴格按照法律執(zhí)行。”事中事后監(jiān)管背后是基于信任和法治，目的是讓企業(yè)放得開，并且能有效監(jiān)管。

4.相關(guān)配套完善舒心。不僅要服務(wù)好企業(yè)，也要服務(wù)好人才。海南若要真正吸引國際一流人才服務(wù)于自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港建設(shè)，需要有國際化、高水平的投資、工作和生活服務(wù)保障與各種吸引人才的創(chuàng)業(yè)平臺相配套，實現(xiàn)商事服務(wù)和高端人才工作生活服務(wù)水準的國際化，讓投資者和引進人才感到方便和舒心。

在人才引進方面，要完善符合跨國企業(yè)和外籍人才需求的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。可以學習新加坡的經(jīng)驗，在人才引進來后的醫(yī)療，子女教育等相關(guān)配套方面下功夫，提高與其他城市的競爭力。

同時，對于高端人才，可適當放寬一些限制性政策。如2019年6月27日下午，海南出臺《關(guān)于進一步完善人才住房政策的補充通知》，對于實際引進并在海南工作但尚未落戶的急需緊缺人才，符合條件的可申請購買1套住房。這些政策紅利都有利于吸引人才到海南發(fā)展、創(chuàng)業(yè)。

（四）追求實效，解決實際問題

政府改進工作作風，應(yīng)當以提高辦事效能和有效解決問題為導(dǎo)向，而不是僅以做了多少表面文章來評判。海南優(yōu)化營商環(huán)境要按照習近平總書記提出的構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系要求，進一步提升公務(wù)員素質(zhì)，真正幫助投資主體，特別是外商和社會投資主體解決實際問題。

1.沉下心把好政策落實到位。政策再好，不落實、不執(zhí)行也是空的。不能唱高調(diào)、表高姿態(tài)，要沉下心把好的政策落實到位。要唾棄“空談家”，爭當“行動派”“實干家”。

要求實效，不能追求形式“高大上”。各地在營商環(huán)境的建設(shè)中，都有一些“聽起來很美”政策和措施，但有的投入大，有的實施難，有的跨度長，有的時間久，都不能落到實處。因此，我們的營商環(huán)境建設(shè)，需要要求質(zhì)量，不能追求數(shù)量和表面的形式。

同時，我們還要踐行“馬上執(zhí)行”的理念，要把好的政策盡快落實下去，讓企業(yè)有獲得感。而且，在政策執(zhí)行一段時間后，要對其進行評估，發(fā)現(xiàn)存在的不足、反思存在的問題，不斷進行完善。

2.用程序管事，用制度管人。政策的落實在人，好的營商環(huán)境需要每一個政府的工作人員自覺地提升自身的服務(wù)意識，從觀念上進行根本的轉(zhuǎn)變。但我們不能僅指望人的自我約束，需要用“程序管事”，用“制度管人”，只有將工作人員的行為約束在制度里，才能夠進一步的約束工作人員的行為。

建立健全監(jiān)督檢核機制。相關(guān)職能部門可以拓寬特邀監(jiān)督人員范圍，充分利用特邀監(jiān)督人員隊伍來自各階層，接觸面廣，能真實聽到、看到各項工作和干部形象評價反應(yīng)的優(yōu)勢，做到對問題反應(yīng)講真話、講實情、不掩袒、真批評，通過主動監(jiān)督、大膽監(jiān)督，使相關(guān)職能部門能夠掌握了解工作和作風上的問題，及時加以改正。

同時，不僅要有嚴格的約束機制，也要有合理的激勵機制。公務(wù)人員的薪資相對固定，那么對于工作主動、認真負責的政府工作人員，需要給予合理的晉升空間，以保障公務(wù)員隊伍在長期、不間斷服務(wù)的過程中具有持續(xù)的積極性。并且，需要創(chuàng)新人才發(fā)展體制機制和政策研究，創(chuàng)新干部隊伍選拔任用機制，不受體制內(nèi)外的局限，不拘一格用人才，為公務(wù)員隊伍注入活力。

3.培育獨具海南特色的社會服務(wù)組織。政府不可能事無巨細，一管到底，沒有發(fā)達的社會中介組織，也就不可能形成一流的營商環(huán)境。學習和借鑒國際上通行的做法，培育獨具海南特色的連接政府和市場的中介機構(gòu)與社會服務(wù)組織是加快形成法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境和公平開放統(tǒng)一高效的市場環(huán)境的必修課。海南要從制度設(shè)計入手，培育連接政府和市場的“國際化”中介機構(gòu)與社會服務(wù)組織，引進國際知名會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、金融機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)和咨詢服務(wù)機構(gòu)，使其成為自貿(mào)試驗區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)的助推器和潤滑劑，使海南“小政府、大社會”的制度創(chuàng)新再現(xiàn)活力。一方面，發(fā)揮中介組織了解當?shù)仫L土人情，熟悉本地政策法規(guī)的作用；另一方面，利用中介組織了解國際規(guī)則和市場需求的優(yōu)勢，使其成為政府和企業(yè)之間的橋梁和紐帶。此外，海南還應(yīng)該借助中介組織特有的人脈網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，為海南自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港開展國際合作和擴大國際影響力發(fā)揮積極作用。

（五）瞄準目標：精確招商招人

海南需要吸引企業(yè)，但也需要精準招商。引進企業(yè)和項目要認真組織業(yè)內(nèi)專家評估論證，引入真正能夠符合海南省實際，提升海南省能力的企業(yè)和項目。同時，加強對周邊東南亞國家以及港澳地區(qū)的招商引資工作，充分發(fā)揮海南的僑鄉(xiāng)優(yōu)勢，依托僑務(wù)資源，特別是華僑華人的橋梁紐帶作用，引進外國跨國公司和大財團來海南投資興業(yè)，帶動海南經(jīng)濟發(fā)展。

在吸引人才方面也要著力吸引海南籍優(yōu)秀大學畢業(yè)生和在外地工作的海南籍人才回來為建設(shè)家鄉(xiāng)服務(wù)。優(yōu)化現(xiàn)有人才補貼方案，在補貼外來人才的基礎(chǔ)上，也不忘補貼本地人才，避免引進人才與本土人才待遇差別過大，用好本地現(xiàn)有人才，在充分調(diào)查統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對口使用，充分使用。同時加快實施人才本土化培養(yǎng)計劃和加大干部人才培訓(xùn)力度，培養(yǎng)并樹立開放型經(jīng)濟意識和思維，并實現(xiàn)大部分中低端服務(wù)人才本土培養(yǎng)。