淺談黨政領導干部兩種“責任”審計的同步實施

■應 悅

根據2010年10月中辦、國辦下發的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》、2014年7月中紀委、中組部、審計署七部委聯合發布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》、2017年6月中辦、國辦下發的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》等相關法規規定，黨政領導干部任職期間要承擔兩種責任，一種是任期經濟責任，一種是任期自然資源資產管理和生態環境保護責任?，F今，這兩種“責任”已經成為各級審計機關的主要審計監督內容。為整合審計資源、降低審計成本、提升審計成果，各級審計機關和審計人員正在研究、思考、解決兩種“責任”審計同步實施的現實問題。

一、兩種“責任”審計的現狀

黨政領導干部任期經濟責任審計與自然資源資產離任審計無論在審計對象、審計時間范圍（任期）、審計時間安排上（離任時或任中）都有相同之處，均可歸于經濟責任審計范疇。

但現狀是，從提出審計項目計劃建議，到具體組織實施審計、出具審計結果報告的，卻是同一審計主體機關的不同業務部門（處、科、股），并由不同審計機關領導分管，兩種“責任”審計缺少統籌組織、協作配合，各唱各的調，審計組成員之間難以協調一致，相互支持不夠有力，審計質量難以達到預期效果。

兩種“責任”的審計與審計評價幾乎割裂開來。這不僅使審計力量本就不足、審計成本難以有效控制的現實問題更為嚴重，還會導致同一審計對象因來自不同審計業務部門的兩份“責任”報告而出現評價結果相互矛盾的尷尬局面，進而影響審計成果的有效運用。與此同時，因為不同審計組重復進點取證而增加被審計責任人及其所在單位的人、財、物負擔，人為又加大了黨政領導干部的任期經濟責任壓力。

二、同步實施審計的可行性

黨政領導干部兩種“責任”的審計現狀，要求兩種“責任”審計應同步實施，整合審計資源、節約審計成本，客觀公正評價領導干部任期履職責任，更好地督促領導干部貫徹落實中央與地方重大政策措施，促進經濟和生態環境的健康有序發展。研究也表明，這兩種“責任”審計的同步實施，不僅必需，而且可行。

一是兩種“責任”審計的目標基本一致。經濟責任審計的主要目標是關注黨政領導干部的“履職用權”，通過審計，促進領導干部切實貫徹執行黨和國家重大經濟政策和財經法規，正確履行經濟責任，推動本地區經濟發展、改善和保障民生等，進而完善對地方黨政領導干部的監督機制；自然資源資產離任審計的主要目標，是推動實施節約資源、保護生態環境的基本國策，促進領導干部踐行綠色發展理念，切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，推動經濟社會綠色發展，防止領導干部為了追求狹隘、片面和短期的政績觀，而浪費自然資源資產、破壞生態環境，進而提高經濟可持續發展后勁，改善老百姓的生存環境和生活質量等。因此，兩者的目標是一致的，都要求“黨政同責”，都是為了促進領導干部正確履行職責，規范權力運行，樹立正確的政績觀，推動經濟可持續的科學發展、綠色發展。

二是兩種“責任”審計的基本要素一致。很明顯，兩種“責任”審計管轄權限范圍基本一致。審計對象與審計主體機關同一。審計計劃均由黨委組織部門授權委托確定。審計程序及審計組織實施方式和審計技術方法基本一致。審計內容和重點也有多處交叉重疊或關聯，如《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計實施細則》規定的地方各級黨政主要領導干部經濟責任審計內容中包括“自然資源資產的開發利用和保護、生態環境保護等情況”，《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》規定的自然資源資產離任審計的重要內容是審查領導干部自然資源資產的管理開發利用以及大氣、水、土壤等環境保護責任的履行情況，在自然資源資產管理和生態環境保護過程中同樣涉及資金的征收、分配、管理和使用，以及生態環境工程項目的決策、建設和運行績效管理。只不過前者更側重于可價值化、較為具體的有形經濟鑒證，而后者則側重于較難價值化、相對抽象的無形資產評價。

三是兩種“責任”審計同步實施具有法律依據?！饵h政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計實施細則》第五十三條規定：審計機關應當探索和推行經濟責任審計與其他專業審計相結合的組織方式，統籌安排審計力量；《自然資源資產離任審計規定》第六條規定：領導干部自然資源資產離任審計也可以與領導干部經濟責任審計統籌實施，由同一審計組一并審計。這為兩種“責任”審計同步實施提供了法律依據。

三、同步實施審計的建議

黨政領導干部任期經濟責任和自然資源資產管理和生態環境保護責任，在內涵上，前者責任包括后者責任。在外延上，后者責任是前者責任的延伸或擴展。如前所述，對其兩種“責任”審計的同步實施，不僅能客觀公正評價領導干部任期責任履行的真實情況，還能整合審計資源、節約審計成本、保證審計質量，進而提高審計成果運用的概率。但同步實施審計仍然面臨許多問題。為此建議：

一是充分發揮新成立的省、市、縣各級審計委員會的指揮協調作用，完善經濟責任審計工作領導小組（辦公室）與自然資源資產離任審計工作領導小組（辦公室）及黨委組織部門的溝通協作機制，統籌考慮黨政領導干部兩種“責任”審計項目計劃。離任的黨政領導干部同時安排兩種“責任”的審計。選取領導干部任中經濟責任審計項目時，適當安排領導干部任期自然資源資產任中審計，而不局限于離任審計。避免出現同一個審計對象今年已實施經濟責任審計，明年又安排實施自然資源資產離任審計的現象。

二是審計主體機關同步組織實施現場審計。組建同一審計組，審計組內根據審計實施方案的需要分成不同審計小組，各有側重實施現場審計?，F場審計過程中，兩種“責任”審計小組之間加強溝通協作，實現信息互通共享，避免同一審計對象重復述職、座談和同一審計事項重復調查取證，減輕審計對象負擔，真正體現服務型審計；進一步細化經濟責任審計實施方案，明確自然資源資產管理的目標任務和審計事項。在自然資源資產離任審計實施時，緊扣領導干部經濟責任履行情況，盡可能滿足經濟責任審計的具體需求，切實提升審計成效。

三是同步實施審計評價和定責。對兩種“責任”的審計結果同步進行分析評價，合理界定黨政領導干部為了履行上級政府下達的經濟責任而過度消耗甚至破壞自然資源資產和生態環境，或為維護自然資源資產和保護生態環境而盲目放棄經濟正常有序健康增長的“顧此失彼”責任，避免兩份報告的評價定責結果出現矛盾；同時，有效利用黨委巡視組、紀監部門，以及環保、農林水等職能部門的監督檢查結果，針對審計和外部檢查發現的問題，從自然資源資產存量和變化、生態環境保護相關資金征管用及項目建設運行情況，盡可能客觀公正評價黨政領導干部兩種“責任”的履行情況，為組織人事部門正確選拔使用干部提供有用的決策依據。

四是為兩種“責任”審計同步實施提供有力保障。在審計力量普遍不足審計任務又異常繁重的現實情況下，加快整合審計業務部門和外部職能部門的人力和信息資源，有效支持兩種“責任”審計的同步實施；加強經濟責任審計、自然資源資產離任審計以及財政財務收支和大數據審計等審計技術與方法的培訓，提高兩種“責任”審計業務人員的審計和宏觀、綜合分析評價能力，從審計能力上保障兩種“責任”審計的同步實施；審計實務與理論研究人員應盡快研究出臺兩種“責任”的審計標準，從技術規范上保障兩種“責任”審計的同步實施，避免不同審計機關、同一審計機關不同業務部門因審計標準不同，而出現審計及審計評價結果千差萬別甚至截然相反的情況，進而影響到審計結果的運用，最終影響審計事業的健康發展。