淺談保障性安居工程審計經驗

■武占成

保障性安居工程審計是一個較大的審計項目，包括公租房、廉租房、棚戶區改造、農村危房改造等子項目內容，涉及財政、土地、發展和改革、城鄉住房建設、規劃、民政、鄉鎮政府等單位。這個項目的審計風險較大，必然需要較多的審計人力、資金資源及審計時間，對審計人員的專業勝任能力要求也很高。筆者結合這幾年保障性安居工程跟蹤審計工作實踐，談談自己總結的一些思考、經驗。

一、制定切實可行的審計組實施方案

雖然廳級審計機關編制了工作方案，支出了審計的重點內容、方向，但是具體到審計組來說務必要編制一個切實可行、操作性強的實施方案，這樣就可以讓審計組在規定的時間內，按照實施方案的規定審計內容、審計方式及人員組織安排，有效的使用審計資源，最終實現審計目標。在審計實踐中，往往是接到上級審計機關的該項目的工作方案，組長做簡單的分工，就匆匆“進點”了，審計抓不住重點，眉毛胡子一把抓，費時費力費經費，結果卻達不到預期的效果。對這個縣的保障性安居工程建設、資金使用過程的風險環節在哪里，哪里需要安排重要的、專業勝任能力強的審計人員去審計，不在實施方案中細化規定。比如對公租房、廉租房的審計，需要關注基本建設程序、工程決算中出現的風險環節，招投標是否存在串標、舞弊現象，是否存在先施工后補招投標手續情況，是否存在建設單位與施工單位惡意串通損害國有資產的行為，工程造價確定的依據是什么，造價依據是否合法，是否存在高估工程價款騙取財政資金的行為。這些內容需要編制詳細的方案規定下來，安排法律、建筑工程、造價方面的審計人員重點審計，才能發現隱蔽的、深層次的重要問題。在實踐中，我們審計組寧愿遲“進點”幾天，也要編制一個切實可行的、操作性強的審計組實施方案，即“磨刀不誤砍柴工”，將實施方案編制好，審計起來就省時、省力多了，并且在短時間內取得“豐碩”的審計成果。

好的審計組實施方案的執行，必然需要專業素質高的審計人員。在保障性安居工程跟蹤審計的實踐中，需要的是建筑工程、工程造價、法律、財務方面的專業技術人才，而我們的審計機關往往在財務方面的人員比較多，缺乏建筑工程、工程造價、法律方面的人才。對于基層審計人員來說，財務方面的知識人員也比較少，更談不上保障性安居工程審計所需的其他方面的專業知識人員了。面對這樣的人才缺乏的困難，我們還是在“進點”之前，找建筑工程、造價、法律方面有經驗的專業技術人才，結合保障性安居工程相關的法律、法規，對審計組人員做1到2天的培訓（在審計廳組織視頻培訓后，我們還組織審計小組人員培訓），培訓后才組織安排審計人員按照實施方案規定的人員組織安排，“進點”審計。這樣就能保證審計組的實施方案得到順利、有效的執行。

二、從財政的專項資金指標和上級主管部門下達的業務數據任務入手

財務管理無非就是資金來源和使用的管理，對于保障性安居工程跟蹤審計來說，資金的來源（籌集）、使用同樣重要。保障性安居工程的資金來源一部分是上級財政部門專項資金，一部分是地方財政安排的資金，還有一部分是金融部門提供的貸款，即資金來源主要由上級財政、本級財政、金融部門貸款組成。審計組首先要取得上級財政部門的專項指標文件，沿著上級財政下達的專項資金的流向這條主線，去審查上級財政部門的專項資金是否存在滯留、截留、挪用情況。鄧小平同志曾對財政數字解釋過：“要懂得數字中有政策，決定數字就是決定政策。數字內包括輕重緩急，哪個項目該辦，哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題。”上級有關保障性安居工程的專項指標金額，隱含的是國家對保障性安居工程的惠民政策，所以首先要取得上級財政部門的保障性安居工程財政指標數據，認真審查上級財政安排用于保障性安居工程專項資金的到位、使用情況，是否體現了國家在保障性安居工程方面的惠民政策。

上級主管部門下達的業務數據或者說上級主管部門交給當地保障性安居工程各個主管部門的任務數據，例如：公租房、棚戶區改造、農村危房改造的開工任務數、基本建成任務數，租賃補貼發放的任務數，這些數據是上級主管部門要求的必須完成的任務數字，是對當地政府部門在保障性安居工程考核的標準、尺子。審計在取得上級財政指標數據后，一定要取得與相關的任務數據。這樣順著財政資金流向這條主線結合著任務數據，去發現保障性安居工程專項資金的使用是否合法（包括合規）、使用的效果程度是否到預期目標。審計時不要僅僅關注資金管理使用方面，忽視了審查保障性安居工程建設的任務完成情況，務必將二者結合起來，即“兩手抓、兩手都要硬”，去審查分析，從而避免審計進入財務審計的死角，淡化了通過審計要揭示財政資金背后隱藏的是國家對保障性安居工程惠民政策貫徹、落實效果的重大意義。審計思路的主線有了，接下來就對保障性安居工程的各個項目逐一進行審計、調查了。

三、公共租賃房（廉租房）審計要關注的方面

公共租賃房（廉租房）審計、調查，主要關注以下幾個方面：

1.公共租賃房（廉租房）專項資金是否存在滯留、截留、擠占挪用情況。該項審計、調查順著專項資金的流向就可以發現是否存在上述情況，比較容易。

2.公共租賃房（廉租房）建設項目有關的工程勘察、設計、監理、施工的招投標手續是否合法、合規；是否存在應當公開招標的未進行公開招標；是否存在虛假招標和串標情況，建設單位和施工單位惡意串通簽訂合同損害國家利益。

在審計實踐當中，常常發現建設單位對于工程的監理不重視，由施工單位“大包”實施，由施工單位出資或者墊資尋找有資質的監理公司對施工工程進行監理，這樣施工單位和監理公司就有了經濟利益之間的關系，影響到監理公司對施工單位監理的獨立性，即損害了“獨立性”，監理公司的監理很難保證客觀、公正。實質上形成了施工單位自己監理自己的現象，這樣工程質量得到保證就會受到懷疑。

根據《建設工程質量管理條例》（中華人民共和國國務院令第279號，經2000年1月10日國務院第25次常務會議通過，2000年1月30日發布起施行）第十二條：“實行監理的建設工程，建設單位應當委托具有相應資質等級的工程監理單位進行監理，也可以委托具有工程監理相應資質等級并與被監理工程的施工承包單位沒有隸屬關系或者其他利害關系的該工程的設計單位進行監理。”的規定，建設單位將公共租賃房（廉租房）的監理連同施工工程“大包”給施工單位，顯然不符合規定。

關于公共租賃房（廉租房）建設工程項目的串標、建設單位和施工單位相互串通損害國家利益的現象，在審計實踐中，常常遇到（審計人員應當以質疑的態度去審計、調查），但是收集充分、適當的證據，證明投標人串標、建設單位和施工單位相互串通是非常困難的一項審計。

在審計實踐中，我們認為判斷建設單位和施工單位之間是否存在惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的，應當重點關注兩點：工程價款的結算與合同變更情況。如果建設單位與施工單位在合同中關于工程價款的結算造價（價格）含糊不清，比如：通過招標手續確定施工單位后，在簽訂合同的時候關于施工造價的結算最終以審計部門審定的結果為結算依據，這個審計部門是審計機關還是會計師事務所、造價師事務所等不明確。為什么建設單位不積極在保證工程質量的基礎上對工程（施工工程）的結算持有消極態度呢？招標后已經確定的工程價款為什么要以審計部門的審計結果為依據呢？這時，審計人員以質疑的思維方式會得到建設單位和施工單位之間存在惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的的可能性很大，但是如何去搜集證據去證明自己的觀點呢？那就應當結合施工合同的施工內容變更情況進行分析了。如果施工內容與原合同相比變化很大，在價款結算上超過了原合同的20%或者在20%左右，監理公司沒有同意變更，或者雖然監理公司同意了，但是這個監理公司是施工單位聘用的或與施工單位之間有經濟利益關系，變更合同的公平性明顯喪失。審計組就得進行下一步程序了，那就是調查施工單位的負責人或者是高級管理人員與建設單位的負責人（包括高級管理人員）如何交往的歷史了，這是認定建設單位和施工單位是否存在惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的的焦點。審計人員可以通過實地外圍調查、談話的形式去取證、去收集影響（威脅）施工單位與建設單位公平交易的證據，這些證據往往是間接的，但我們要靠足夠的數據去證明自己的觀點。

關于投標人之間串標，在審計實踐中，往往是在建設單位主導授意下的投標人之間的串標。很少有投標人之間串標而建設單位不知道的情況。所以投標人之間串標往往伴隨著建設單位和施工單位惡意串通、以合法形式掩蓋非法目的損害國家利益的情況，這里不再贅述。

3.關于利用公共租賃房（廉租房）劃撥用地的便利條件，在政府的劃撥用地上建設商業建筑設施，進行獲利情況。

這種情況在縣級公共租賃房（廉租房）建設用地的使用當中常常出現，建筑公司往往在靠近街面的建設用地上建設一層街面房，然后以集資房的形式或者通過掛靠的房地產開發公司出售，獲取大額利潤。對于這種項目的審計方法，直接去公共租賃房（廉租房）建設地點進行實地審計調查取證，現場看看有沒有在公共租賃房（廉租房）建設用地上建設街面房。如果在建設用地上有街面房，就要求施工單位出具商用建設用地的權屬證書（證明）或者補交土地出讓金的證明憑證。如果施工單位沒有上述證明資料，則就可以認定施工單位存在違法在劃撥用建設用地上建設商用建筑設施獲取大額利潤問題。

4.關于公共租賃房（廉租房）建設面積超標準情況。

這方面的審計，需要審查公共租賃房（廉租房）建設的工程設計圖紙，到建設地點觀察取證就可以了，審計技術要求的水平不高。

5.關于公共租賃房（廉租房）的入住率情況。

入住率是體現國家公共租賃房（廉租房）惠民政策貫徹、落實效果的很重要的一個指標，也是建設主管部門關于公共租賃房（廉租房）項目工程實施的業績評價的一個重要指標，所以審計組要高度重視審查這個指標。在審計實踐中，通過觀察、調查、詢問等審計手段就可以做到，這項審計要求的技術水平不算太高，在編制審計組的實施方案時候，要重點關注這個指標的審計，組織安排好審計人員去審計調查就行了。例如，可以在晚上去觀察房屋的照明情況，可以得出入住率高、低的可能性，到小區物業管理部門詢問、調查電費的交費情況，通過分析手段可以評價入住率的高低情況。

6.違規享受公共租賃房（廉租房）及租賃補貼情況。

不符合規定條件的居民戶享受公共租賃房（廉租房）及租賃補貼的審計，這需要到相關部門收集大量的信息數據，通過數據的比對篩選，就可以篩選出不符合條件的居民戶數。這涉及到哪個部門采集數據，如何比對數據，比對數據的目的是什么等問題，需要審計組組長的指導，讓計算機人員采集、篩選、比對。在審計實踐當中，常常有計算機審計人員根據比對結果就下定結論的情況，這是一個弊端。我們一定要根據計算機比對結果，去收集證明比對結果沒有錯誤的證據，結合所取得的證據客觀分析形成比對結果的原因，然后得出審計結論。譬如，通過數據篩選、比對發現一個開大藥房公司的股東享受公共租賃房的優惠政策，我們就給這個股東下定違規享受公共租賃房優惠政策的結論，這樣就顯得有些武斷了，還需要審查這個股東是否真正是大藥房公司的股東，是否是別人借用了他的身份證信息去注冊公司的情況，調查核實后方可下定結論，得出的審計結論的證據一定要充分、適當。

四、棚戶區改造審計要關注的方面

棚戶區改造具有資金量需求大、拆遷難、安置難、涉及面的特點，項目涉及到房地產開發公司、拆遷部門、土地部門、財政部門、住房管理部門等，注定了審計的難度、風險。總結這幾年的審計實踐經驗，需要關注以下幾個方面：

1.建筑企業掛靠房地產開發公司進行棚戶區改造。

由于棚戶區改造項目需要有資質的房地產開發企業對棚戶區進行改造進行開發，在審計實踐中發現，往往是建筑企業在尋找一個房地產開發企業掛靠進行棚戶區改造。這項審計，需要收集棚戶區改造相關的招投標手續，審查開發公司取得土地“招拍掛”情況，開發公司對建筑施工企業的招投標手續，采用詢問、觀察、分析審計手段，結合實地調查就可以得出建筑企業是否存在掛靠開發公司對棚戶區進行開發、改造情況。

2.是否存在開發公司虛報拆遷戶，騙取拆遷安置補助情況；采用貨幣化安置方式的，是否存在拆遷主管部門、拆遷戶以虛報拆遷補償面積套取、騙取拆遷安置補償資金情況。

這個項目的審計需要審計組掌握棚戶區改造范圍內的拆遷戶住宅用地的使用權和房屋產權情況。在審計的實踐中，發現棚戶區改造范圍內的戶主關于住宅用地的使用權證和房屋產權證（以下簡稱兩證）的有無有三種情況：一是兩證都有，二是只有兩證之一，三是兩證都沒有。這對審計調查帶來了難度，即怎么能取得拆遷戶的土地使用權和房屋產權的真實情況的數字呢？尤其是兩證都沒有的拆遷戶的數字怎樣取得呢？在這種困境下，使用衛星遙感技術對拆遷戶的土地使用權和房屋產權進行確認當然可行，審計效果也不錯。問題是審計組往往是拆遷戶的房屋被拆遷以后才進行審計的（保障性安居工程審計往往安排在每年的12月初進行），進點審計時拆遷戶的房屋早已被拆除了。對于兩證都有的拆遷戶，到土地和房產部門核實就行了，對于一證的拆遷戶就存在房屋產權或土地使用權數字虛報的可能，對于兩證沒有的虛報的可能性更大。這又給審計調查帶來了困難。這時候，審計組只能通過棚戶區改造項目所在的社區進行調查了解，社區提供給審計組的數字成為衡量拆遷戶土地使用權和房屋產權數字真實性的尺度，當然審計組此時還要對補償金額大的拆遷戶進行外圍調查，即通過對拆遷戶的鄰居進行調查取證，來發現開發公司、房屋拆遷主管部門、拆遷戶是否存在虛報拆遷面積套取、騙取拆遷補償安置資金情況。問題又來了，社區提供的數字有證明效力嗎？有公示的法律效力嗎？希望同仁們共同研討這個問題。

3.土地出讓金返還問題。

棚戶區改造雖然國家出臺了多項的給與開發商的優惠政策，但是開發商出于追求利潤最大化的考慮，讓政府返還其繳納的土地出讓金。在審計實踐中發現有兩種情況返還土地出讓金：

一種是開發商將土地出讓金繳入財政非稅賬戶，并未繳入國庫，通過繳入非稅戶又從該非稅戶轉給開發公司，這樣開發公司就有了財政部門出具繳納土地出讓金的收據，作為土地管理部門辦理土地使用權證的條件之一。

二是開發商將土地出讓金繳入當地財政國庫，國庫以地方財政安排的拆遷安置補償的形式返還給開發公司。審計在調查這部分財政安排的拆遷安置補償資金的使用情況時，發現找不到這筆資金安置補償的拆遷戶。最后審計組認定了財政返還土地出讓金的結論。

4.棚戶區改造項目資本金抽逃的問題。

棚戶區改造項目由政府部門實施，需要的資金量大，項目必然需要金融企業提供貸款。地方財政往往安排一部分自有資金到項目后，金融提供的貸款才能到位（保障性安居工程項目的資本金要求不低于項目總投資的20%）。由于地方財政的財力有限，不得不這樣去做，實際上棚戶區改造尤其是貨幣化安置改造，主要由金融企業提供的貸款進行的。

這個問題的審計，需要沿著資金的流向到房地產開發公司去審計調查，才能發現。

五、農村危房改造審計需要關注的方面

農村危房改造在審計實踐中發現農村危房改造多數是由政府部門統一建設的，即統建的。這與住房建設部門規定的原則上以農戶自建為主的政策相悖，但是地方政府統建也有他的理由，那就是由于農村勞動力轉移到城市及農村人口的老齡化，缺乏建設房屋的勞動力，導致了政府以統建為主的情況。審計中，我們也采納了當地政府的建議，不將以統建為主、農戶自建為輔的情況作為問題去反映了。

1.農村危房改造的工程質量。

施工單位由于受近前利潤最大化的驅使，往在工程質量方面存在瑕疵。在審計調查中發現，有的農戶反映房屋的質量差、冬天冷的情況。審計組重點審查農村危房改造工程項目的驗收情況，查看工程是否存在未驗收使用及驗收不規范、不嚴格等問題，并且要到實地去調查，取得調查資料，將情況反映在報告中，避免審計風險。

2.如果是政府組織統建的農村危房改造工程，審計組要關注工程項目的勘察、設計、監理、招投標手續。關于招投標存在的問題，公共租賃房（廉租房）工程項目審計的經驗已經說了，這里不再贅述了。

3.是否存在不符合條件的農戶享受農村危房改造的政策。

這個問題的審計，需要計算機人員到相關部門去采集數據，采集后分析比對，對不符合條件的農戶結合實際取證的資料得出結論，不能僅僅依靠計算機比對的結果做出判斷。