解讀《國務院國資委授權放權清單》

文=李 錦

國資改革直接引領和推動國企改革，預計在今后一段時間內，國企改革在重要領域與關鍵環節將發生明顯的變化。《清單》公布，激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合，最大程度調動和激發企業的積極性，是給人改革信心的。

李 錦 中國企業研究院首席研究員

近日，國務院國資委印發了《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》（以下簡稱《清單》）35項授權放權事項列入《清單》，制定《清單》是貫徹落實習近平總書記關于國有企業要加大授權放權，激發微觀主體活力精神的重要舉措，是深入推進國有資本授權經營體制改革、完善國有資產管理體制的關鍵一步，也是落實由管企業向管資本轉變、依法確立國有企業市場主體地位、增強改革活力的具體實施。這個文件，5大類35項權責多是與改革有直接聯系的。深刻認識加大授權放權與激發微觀主體活力的邏輯關系，理解《清單》對于國企改革的推進作用，增強對國資國企改革的信心，有著極其重要的現實意義。

授權放權直接決定微觀主體活力的激發

習近平總書記強調，國有企業要加大授權放權，激發微觀主體活力。是當前國企改革的綱領性指示。正確認識這次授權放權與激發微觀市場主體活力的關系，是我們推進國企改革的思想基礎。

在這里，我們要做兩層思考。一是理解增強微觀市場主體活力的極端重要性，二是理解授權放權對于增強微觀市場主體活力的極端重要性。在經歷了一段時間的探索和試點后，國企改革向深水區推進的條件已經基本成熟。但是，如何才能有效發揮國企改革的作用，提升市場對國企改革的信心，就要通過改革讓投資者、讓經營者、讓員工看到希望。而這個希望，就是企業的活力。什么是微觀市場主體，一是企業，二是人。強調“微觀市場主體活力”的“極端重要性”，就是強調“企業活力”與“人的活力”的“極端重要性”。因此，改革的落腳點就要放在如何增強企業與人的活力方面，判斷改革成功與否的標準，也是企業活力與人的活力有沒有得到增強。如果只追求形式上的改革，而不解決影響企業活力的體制機制問題，不消除影響企業活力釋放的桎梏，那么，改革就難言成功，難以釋放改革紅利。要想真正讓國企改革成為激發企業活力的根本手段，就不能捆住改革者的手腳，不能給國企改革制定框框，什么都要批準，改革就寸步難行，更別說釋放企業活力了。現在把“加大授權放權”與“激發微觀主體活力”組合在一起，形成一個新的邏輯框架，簡潔明了。其實，改革要改什么？一個是放，一個是活，一放就活。這是改革開放40年來最核心的經驗。我們繞來繞去，終究又走到這條路上來了。

國資委堅持“刀刃向內”、自我革命，按照精細嚴謹、穩妥推進的工作要求，將激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合，最大程度調動和激發企業的積極性。從國資改革來講，開展授權放權，就是要最大限度減少對企業生產經營活動的直接干預，更多依靠公司治理結構開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。同時，還要落實授權和監管相結合的要求，并確保將加強黨的全面領導貫穿到改革的全過程和各方面。從國企改革來講，是出資人授予、下放或取消的權利，是將本應由企業依法自主決策的事項、延伸到子企業的事項，下放或歸位于企業。本質上，《清單》的公布，是一場由國資改革啟動的國企改革，由“加大授權放權”從而實現“激發微觀主體活力”的改革操作活動。

授權放權是所有權與經營權分開的必由之路

一段時間來，大家對國企改革有所抱怨。一方面，國資委是改革的決策主體，國企是執行主體，讓你干才能干，讓你怎么干就怎么干，繩索太多，使得企業被捆綁得不能動彈；另一方面，國資委是教練，球抱在手里，不交給球隊，打球的急得哇哇叫；再者，“只聽樓梯響，不見人下來”，很多文件在“指導思想”“基本原則”上打轉，實際操作措施不多，終至于有“十打綱領，不如一個行動”的說法出來。造成人們誤解的終極原因，就是沒有授權放權，使得越位現象長期存在。

國有資產管理，加快所有權與經營權分離，實現國資委從“管資產”向“管資本”轉變，是新一輪國企改革的關鍵所在，而授權放權是這一場轉變的核心環節。長期來，國資監管存在越位、缺位、錯位等問題。國資委長期把所有權、經營權、分配權一把抓，在本應屬于企業的經營權領域干預太多，影響了企業發展，明確國資委的定位問題，是實現向管資本轉變的前提。

其實，馬克思對于股份制企業的所有權經營權分開早有明確的論述。馬克思認為：“在股份公司內，職能已經同資本所有權相分離，因而勞動也已經完全同生產資料的所有權和剩余勞動的所有權相分離。”馬克思認為這種資本所有權同生產過程分離的現象是經營方式發展的一大趨勢，是資本實現社會化運動所采用的一種普遍形式。顯然，馬克思論述所有權經營權分開的關系，對于我們今天仍然是適用的。就是一個出資人完全不必像“婆婆”一樣做所有家務的決斷者，一個裁判完全不必像領隊一樣帶球隊打球。全民所有制出資人只需要掌握資本所有權，經營權可以下放。

所有權與經營權分離，是指國家享有所有權，企業享有經營權。國家所有權是指企業財產屬于國家所有，即全民所有。目前的問題是：一方面我們只把企業看成一個產出的組織，其盈利大小由政府說了算；另一方面由于權利界限不清晰，收益不確定，以致使法律上所有者和經濟上所有者之間形成了“共同財產”和“公共通道”，使國有資產大量流失而無法實行有效監管。

要解決這個矛盾，就要用法律上所有權的權力，強化經濟上所有權的權力，建立現代企業制度，規范代理和委托的責、權、利，從而提高國有企業經濟效率。按照馬克思說的資本所有權同生產過程分離的一大趨勢，從中國企業實際出發，我們需要從理論與實際的結合上思考國有企業所有權與經營權相分離的目標。因此，我一直為兩權公開而呼吁。最新公布的《清單》，以產權管理為紐帶，突出國有資本運作，最終根據授權代表國務院依法履行出資人職責，把經營權下放到中央企業，專司國有資產監管，不行使社會公共管理職能，不干預企業依法行使自主經營權。兩個不，一不是政府，二不是企業，而是國有資產出資人的代表。國資委不再指導中央企業內部資源整合與合作，不再指導地方國有企業重組改制上市管理，不再指導中央企業所屬科研院所等事業單位改制。這次，《清單》授權的是所有權內容，放權的是經營權內容，目的就是如取消直接規范上市公司國有股東行為，把規范的權力讓渡給企業，可以讓企業更加獨立等。

習近平總書記對國企改革“要加大授權放權，激發微觀主體活力”的指示，就是要求在所有權范圍授權，在經營權范圍放權，讓企業在經營活動中，成為獨立的市場主體，從而煥發出活力。這與馬克思的論述是吻合的，也是我們理解當前國資國企改革的“魂”。

授權放權是確立企業主體地位激勵人心的有效措施

授權放權內容的重點也是改革的熱點。從《清單》字面上看，第一條是中央企業審批所屬企業的混合所有制改革方案，第二條是資產重組事項。后面幾條是上市公司與股權。后面是選聘職業經理人與職業經理人實行市場化薪酬分配制度，股權和分紅激勵，都是國企改革的熱點。圍繞改革熱點做文章，是這個授權放權方案的鮮明特色。

這一次，授權放權重點選取了5大類、35項授權放權事項列入《清單》，包括規劃投資與主業管理（8項）；產權管理（12項）；選人用人（2項）；企業負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項）；重大財務事項管理（3項）等。第一二五類重點是企業，三四類重點是個人。其中，產權管理與薪酬管理激勵這兩項占了22項，占了60%多。

從授權內容看，《清單》在規劃投資與主業管理的重大問題上，四個授權是明確的。包括授權董事會審批企業五年發展戰略和規劃向國資委報告結果 ；授權董事會批準年度投資計劃報國資委備案；授權董事會決定在年度投資計劃的投資規模內，將主業范圍內的計劃外新增投資項目與計劃內主業投資項目進行適當調劑；授權董事會決定主業范圍內的計劃外新增股權投資項目，總投資規模變動超過10%的，應及時調整年度投資計劃并向國資委報告。對于上市公司股權轉讓給予較多的關注。上市公司股權轉讓方面，包括中央企業審批國有股東所持有上市公司股份在集團內部的無償劃轉、非公開協議轉讓事項。這些，都有明確的要求與邊界劃定。

《清單》的重點放在“人”的身上也很突出，表明這個文件重在調動人的積極性，特別是支持中央企業所屬企業市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度。這在《清單》中有兩處：一處是支持中央企業所屬企業按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則，采取公開遴選、競聘上崗、公開招聘、委托推薦等市場化方式選聘職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立職業經理人制度。另一處是支持中央企業所屬企業市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應子企業的董事會根據國家相關政策，參考境內市場同類可比人員薪酬價位，統籌考慮企業發展戰略、經營目標及成效、薪酬策略等因素，與職業經理人協商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。

顯然，這些措施將有利于穩定隊伍、調動中央企業所屬企業高管人員的積極性，這塊硬骨頭可能有希望被啃下。選聘職業經理人要害在薪酬，“參考境內市場同類可比人員薪酬價位”，是個“定心丸”。

另外，歷來受到各方面高度關注的央企工資總額管理制度，在《清單》中也有所松動。中央企業審批所屬科技型子企業股權和分紅激勵方案，企業實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數。支持中央企業在符合條件的所屬企業開展多種形式的股權激勵，股權激勵的實際收益水平，不與員工個人薪酬總水平掛鉤，不納入本單位工資總額基數。這里，兩處出現兩個“不”，表明對股權和分紅激勵的放開搞活。

授權放權將推動國資國企改革新勢態形成

授權放權清單出來，帶來的變化是深刻的。不僅對于2019年的國資國企改革是有力推動，對于整個國資經營體制的形成將起牽動全局的作用。

國資改革由頂層設計進入操作實施階段，也是國資委自我改革、脫胎換骨階段。根據中央關于國有資本授權經營體制改革的要求，開展授權放權，就是要最大限度減少對企業生產經營活動的直接干預，更多依靠公司治理結構開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。國資改革圍繞授權經營體制改革這一主線，一個接一個文件，一步一個腳印，向實處走。2017年國務院辦公廳轉發了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，提出精簡43項監管事項；2018年國資委出臺了《國務院國資委出資人監管權力和責任清單（試行）》，以下簡稱《權責清單》），明確了9大類36項權責事項。2019年4月19日，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》明確提出分類開展授權放權等改革要求。6月4日，《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》公布。《授權放權清單》《權責清單》都是把刀刃內向的事情，沒有改革的決心，是動不了手的。

改革的決策主體是企業，改革的重心由監管機構轉移到中央企業，逐層下移。過去，改革的“球”總是抱在教練懷里，現在把球交給球隊隊長了，就看隊長怎樣打球了。按照權責對等的原則，加大授權放權，意味著賦予中央企業這個“球隊隊長”更大的責任，意味著對企業加強行權能力建設、自我約束、規范運行提出了新的更高要求。國資委在這次授權放權答記者問上，提出《清單》的授權放權事項已經明確，各企業不能抱有“有了政策等細則，等了細則要支持”態度，要切實增強改革的主動性、自覺性，把這項政策用足用好。這個意思很明確，權給了你們了，你們趕快打球吧，不要跟我要什么了。退出場外，樹標準，提要求，這種神態瀟灑得很。

由“層層捆綁”轉變為“層層松綁”，把授權放權落實到各級子企業或管理主體上，讓企業與企業的人有改革的獲得感。授權放權不能只停留在企業集團總部。集團公司也要對所屬企業同步開展授權放權，不能把授的權、放的權抱在集團公司懷里。“松綁”了身體，還要“松綁”手和腳，到中央企業集團這一層，還不是微觀主體，充其量是宏觀主體，只是出資人與企業間的一層。怎么層層授權，還需要探討。國資授權經營體制的改革，由理論上設計轉入實際上操作、制度上完善階段，《權責清單》公布將完成“閉環”。這次《清單》授權、放權，兩個字大有講究。《清單》中的事項統稱為授權放權事項，其中，授權事項是將《權責清單》中的出資人權利授予企業董事會或企業集團行使，事項前加上“授權”的表述。放權事項是將應由企業依法自主決策的事項、延伸到子企業的事項，下放或歸位于企業，事項前加上“支持”的表述或直接對事項進行闡述。下一步，國資委權力與責任清單進一步修改并出臺，清單以外的權限，都交給中央企業自己把握，這是帶底線特征的文件，意味著黨的十九大部署的授權經營體制的改革，制度初步完善，完成了一個段落。

國資委由直接控制權力向控制調整形勢轉變，放權與監管并重，進入高層次的監管階段。授權放權程序細化、更加明確相關條件和程序，權責清晰，進入操作化階段。比如，《清單》提出的授權放權事項，并不是“一攬子”“一刀切”地直接授予各中央企業，而是根據各中央企業的功能定位、發展階段、行業特點等實際，將授權事項分為四種類型。比如，《清單》全面取消了事前備案的程序，要求在實踐過程中，除干部管理外，不能再有“事前備案”“事前溝通一致”“備案同意后實施”的情形。這些標志著落實國有資本授權經營體制改革邁出了重要步伐，但分類開展授權放權工作本身也是一個持續推進、動態調整、逐步深化的過程。國資委將加強跟蹤督導，定期評估授權放權的執行情況和實施效果，采取擴大、調整或收回等措施動態調整授權事項和授權范圍。對于獲得授權但未能規范行權或出現重大問題的企業，國資委將督促企業做出整改，根據情況收回相應的權力，定期對《清單》內容進行更新，不斷提高針對性和有效性。

國資改革直接引領和推動國企改革，預計在今后一段時間內，國企改革在重要領域與關鍵環節將發生明顯的變化。《清單》公布，激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合，最大程度調動和激發企業的積極性，是給人改革信心的。自2017年兩會，我作出國資改革引領國企改革的新階段的判斷，一直不到位，就是授權放權不到位，國資改革不動，國企改革根本改不動。現在，權力下放了，子公司的積極性與發展活力會得到深度激發。如果按文件堅決落實，如果中央企業這一級擔當得起來，中央企業子公司的混改步伐會明顯加快，有快速鋪開的可能；內部業務板塊的整合特別是專業化重組也將進一步提速；所屬子公司的職業經理人或持續增加，有效的激勵約束機制將加快建立，特別是對國有資本投資運營公司來說，根據其特殊屬性，授權其董事會可根據需要在主業范圍外培育發展1-3個新業務領域，這將有助于加快公司投資布局結構調整，更好發揮其在戰略新興產業的探索與引領推動作用。

當然，文件出來，并不代表實際到位，最怕的是說的一套，做的一套，權力放了，而實際上做不到，便會貽誤時機。我們的判斷，是在說到做到的基礎上作出的。如果實施到位，一個新的國企改革的熱潮將會實實在在地到來。