邊疆民族地區社會治理現代化的困境與路徑選擇研究

【摘 要】在國家治理體系中邊疆民族地區社會治理占有很大的比重，尤其是我國構建和諧社會進程中不容忽視的重要一環。從建國到改革開放以來我國邊疆民族地區的發展已不可同日而語，但由于我州地理位置特殊，與緬甸接壤、并緊臨“金三角地區”，跨國婚姻、禁毒防艾、少數民族聚居、緬甸務工人員管理、非法宗教活動、經濟社會發展滯后等一系列問題，成為德宏州社會治理中的痛點。所以，如何走出一條具有邊疆民族特色的社會治理之路成為我們迫切需要解決的難題。

【關鍵詞】邊疆民族地區;社會治理;民族特色

一、邊疆民族地區社會治理的現狀

（一）新中國成立之前的治理

沿著歷史的車輪，回顧邊疆民族地區社會治理的歷史進程。在18世紀末期后，由于清政府的閉關鎖國，國力日漸衰退，對邊疆的治理能力也在不斷下滑。尤其是鴉片戰爭以后，邊疆民族地區對外由于列強對中國的瓜分而受到嚴重威脅與入侵，對內民族矛盾問題空前激烈，導致了邊疆民族地區逐步脫離了國家的掌控。總之，在這一階段由于中央政府與邊疆民族地區之間缺乏交流溝通，雙方關系比較疏離，以至于邊疆民族地區對國家的認同感相對較低。直到民國開創以來，中央政府才重新審視同邊疆民族地區之間的關系，逐步意識到邊疆民族地區的穩定與團結在國家治理當中的重要性，并采取一系列的措施來加強邊疆民族地區對國家的認同感和一體感。由此，邊境被認為是統治的邊沿地帶和夷狄之區的觀點被徹底打破，逐步趨于完全意義上的隸屬于國家統轄區域。

（二）新中國成立之后的治理

建國后，民族問題依然是黨和國家重點關注的頭等問題。采取了一系列的措施來加強和鞏固邊疆民族地區的安定與團結，妥善解決了一些長期困擾邊疆民族地區的問題，為邊疆地區發展營造了良好的政治環境，改善了邊疆地區的生產生活水平。這就形成了以政府管制為主的管制型政府治理模式，直到文化大革命之前。此時這種過于嚴密的政府控制治理模式在文化大革命中遭受到嚴重的創傷，使得邊疆民族地區的社會治理創新幾乎停滯。但是，在這一時期涌現出一批響應政府號召而上山下鄉的知識青年，為邊疆地區的經濟、文化等的發展起到了至關重要的作用，使在文革中幾乎中斷的治理創新體制得以延續。文革結束后，經過長期的撥亂反正，以經濟建設為主的發展模式逐漸取代了政府控制治理模式，在這一時期發揮了巨大的作用。到改革開放之后尤其是2000年宣布實施的西部大開發戰略，使邊疆民族地區在各個方面都得到了極大的提升，以服務型政府為主的政府治理模式的優越性逐漸顯現，并發揮著越來越重要的作用。從這三個不同的階段來看國家對邊疆地區的治理模式的演變，為我們從宏觀上了解邊疆地區的發展以及未來的發展趨勢提供了重要的理論參考。

（三）歷史啟示

縱觀國家在各個階段對邊疆民族地區采取的不同的治理手段中可以看出，首先，邊疆民族地區治理的特殊性和復雜性。經濟欠發達、生產方式較落后、民族構成較復雜、文化差異較大等因素決定了國家對邊疆地區的治理要慎之又慎，因地制宜，正確引導。其次，國家的穩定和強大關系著邊疆民族地區的穩定與團結。只有國家強盛才有能力更好的治理邊疆地區。從邊疆民族地區的發展歷程我們可以看到，國家的衰敗與昌盛直接影響著邊疆地區的安定與和諧。最后，國家對邊疆民族地區的治理方式要與時俱進。無論時代怎么變化，發展永遠是主旋律，邊疆民族地區只能與時俱進，大力發展經濟、社會生產力，改變過去貧窮落后的生產生活方式，才有可能從根本上解決人民目前迫切需要解決的問題，才有可能把推進民族地區治理現代化納入國家治理體系的頂層設計中。

二、邊疆民族地區社會治理面臨的挑戰

（一）脫貧攻堅任務重，經濟社會發展較滯后

發展起步晚、基礎差、底子薄是德宏州的真實寫照，與云南省內大多數州市相比，德宏州經濟總量排名比較靠后、農民可支配收入與城鎮居民可支配收入水平都偏低。據統計，2017年地區生產總值為300多億元，農民人均純收入不到1萬元，城鎮居民人均可支配收入為2萬多元。貧困問題一直是制約經濟發展、城鄉和諧、民族進步的重要因素，也是制約社會治理的重要因素。要實現邊疆民族地區良好的社會治理離不開強大的財力支持，否則只會與其他經濟較發達的州市差距越來越大。此外，邊疆地區已經進入城鎮化快速發展時期，但是截止2017年末，德宏州未脫貧建檔立卡貧困人口仍有13109戶45461人，綜合貧困發生率為4.97﹪。這些都給邊疆地區的城鎮化管理和社會治安管理帶來嚴重的壓力。

（二）走私或偷運武器彈藥，禁毒防艾工作壓力大

近年來，德宏州也在深入開展大清查、大收戒、大整治行動，同時聯合周邊區域共同嚴厲打擊各種走私、毒品犯罪活動。但是，走私或偷運武器彈藥，吸毒、販毒、制毒等情況時有發生，且形式多樣，通過不同的手段和渠道從事犯罪活動。據統計，2017年內全州查破毒品案件達到1952起，抓獲犯罪嫌疑人1768人，繳獲毒品4.7噸。目前德宏州公安局最為關注的是新型毒品的傳入，這種新型毒品體積小且外形美觀，讓人防不勝防。此外，德宏州的防艾工作雖然取得了一定的成效，但仍有一部分人群受艾滋病的困擾，不能像正常人那樣享受正常的生活，可能會受到社會或他人的不公平對待，進而產生報復社會的心理。這些問題都不容忽視。

（三）跨國婚姻管理制度缺失，社會組織建設滯后

我國目前所使用的《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》已不能適應今天外國人或無國籍人想申請本國國籍的現實要求，更不能有效解決如今因中緬邊民跨境婚姻所產生的一系列不可預料的矛盾和問題。例如：緬籍婦女證件辦理困難，有的雖然已經結婚了，但因為沒有證件，結婚登記辦理處不予受理，如果未登記成功，就不能享受一些與自己切身利益相關的優惠政策。另外，因為我國政策規定不同，辦理證件時間久、程序復雜而且成本太高，所以很多人寧愿不辦理登記。截止2017年底，德宏州辦理跨境結婚登記9472對，登記入境通婚人數23184人。但事實上，人數要遠遠大于這些數目。此外，全州的社會組織雖然很多，但沒有專門幫扶跨境婚姻家庭的，遇事過度依賴于政府，使其他社會組織在社會治理過程中發揮不了自身的作用，那么公民在跨境婚姻當中所迫切需要解決的問題就不能得到有效地解決，甚至有些跨境婚姻家庭遇到問題找不到人反映。

（四）非法宗教活動屢見不鮮，暴力恐怖事件時有發生

德宏州有宗教活動場所929處，信教群眾543577人，占全州總人口的41.53%，所以宗教極端思想傳播速度快、覆蓋面廣，成為社會治理的潛在危險。另外，德宏州相比其他州市由于地理區位比較特殊，成為“三股”勢力趁機打開方便之門的通道之一。同時德宏也是我國沿邊地區最前端、復雜和尖銳的對敵斗爭地方之一，更是反滲透、分裂、間諜斗爭的第一線。尤其是在深入實施國家沿邊開發開放戰略后，受復雜多變的國際、國內環境影響，再加上周邊與緬北局勢的變化，我們同“三股勢力”、“境外敵對勢力利用民族宗教對我進行滲透”的斗爭更加尖銳、更加復雜且趨于長期化，使得維護祖國統一和社會安定以及民族團結的任務變得異常艱巨，使邊疆民族地區社會治理面臨極大的風險和挑戰。

（五）緬甸來華務工人員從業管理不規范

據統計，目前在德宏境內從業的緬籍人員已達到10萬人次。其中有一大部分緬籍勞動力素質比較低。尤其是居住在瑞麗的緬籍人員中，小學及以下文化程度占95%，來自農村的比重達到90%。這些人大多數不會說漢語，只能從事一些低技能的體力勞動，沒有什么技術含量，工資收入水平也偏低。在日常工作過程中，可能會因為是緬籍人員而遭到不公平的對待，進而出現各種矛盾糾紛，這些都在無形之中使政府的管理難度加大。此外，在2013年以前，到德宏境內務工的人員均為“三非”人員，即非法入境、非法居留、非法就業。2013年6月28日“外籍人員服務管理中心”的成立和同年12月通過的《德宏州境外邊民入境務工管理暫行辦法》，使得這些不合法的務工人員開始被德宏政府認可，但這仍然不是完全法律意義上的認可。法律法規的不健全會增加緬籍人員在德宏境內從事違法犯罪活動的機率，從而加大治安管理的難度。

三、創新邊疆民族地區社會治理的途徑

邊疆民族地區的社會治理方式得以創新的前提就是要緊密結合邊疆民族地區的實際，緊密結合社會治理的理論、原則、方式等，創造性地開展邊疆民族地區的社會治理工作。

（一）抓住發展脈絡，營造良好政治環境

對于德宏來講，打通經濟干線就是把握住了德宏地方經濟社會發展的脈絡。主動服務和融入“一帶一路”倡議，充分發揮自己的區位優勢，努力消除制約德宏發展的不利因素，才能縮小與其他發展地州之間的差距，進而改善全州人民的生活水平，提高全州人民的滿意感、幸福感和安全感。此外，通過加大產業扶持力度、開展村企結對幫扶等方式，為打贏脫貧攻堅戰提供智力支持。在全面建成小康社會的路上，我們必須要立足本州實際，開拓進取，把自身的區位優勢轉化無限的發展商機，走出一條跨越式的發展道路。在這個過程中我們要牢牢的抓住民族團結這條主線，維護好德宏發展的根基，使各民族緊緊團結起來，確保德宏如期同全國全省各族人民同步進入全面建成小康社會。

（二）加大經費投入，推廣網格化服務管理

通過廣泛開展“邊境狩獵”、堵源截流等活動，加大與境外禁毒組織的執法合作力度，拓展禁毒工作的思路和方法，全力打擊毒品犯罪活動。同時，不斷加大經費投入力度，將禁毒工作納入年度綜合考評體系，積極推行《德宏州零星販毒打擊處理獎勵辦法》，加大對高危、重點人群的干預力度，全面推廣吸毒人員網格化服務管理全覆蓋。同時，也可以依托每個縣市的社區戒毒康復關愛中心，展開對特殊群體的關愛幫助，使他們重拾生活的希望。此外，派出以少數民族、黨員為代表的干部隊伍，組成工作隊進入各個縣市及村寨，大力宣傳禁毒防艾工作的相關知識，使群眾深刻認識到毒品和艾滋病帶來的危害，以及在生活中怎樣預防的小知識，以這種喜聞樂見、通俗易懂的方式將禁毒防艾理念根植于每個人的腦中。進而為德宏州從禁毒防艾重災區變為示范區而貢獻一份力量。

（三）完善治理制度，積極發展社會組織

在德宏州的各個縣市、村寨幾乎都存在跨境婚姻，想要從根本上解決邊疆民族地區跨境婚姻在社會治理中存在的問題，就必須要對現行的法律法規進行修訂，研究出更為行之有效的治理制度。首先，解決好婚姻登記問題，可適當放寬登記條件，由政府出臺具體的解決方案，確保緬籍媳婦享有同本土媳婦一樣的優惠政策。其次，不斷完善和優化德宏州社會保障體系，確保緬籍人員也能享有這個體系所帶來的福利，進一步減少跨境婚姻家庭由此帶來的沖突和矛盾。最后，充分發揮社會組織的作用，要支持這些社會組織參與社會管理，并使之在政府和公民之間起到很好的溝通橋梁作用。把群眾的訴求及時準確的反饋給政府，當政府治理與公民自治發生沖突時，社會組織要發揮自身的調節作用。所以，政府可以適當放寬社會組織的一些準入條件，讓社會組織充分發揮自己的潛能，進而減輕自己的負擔，最終實現合作共贏。

（四）加強民族宗教工作，建設和諧安定邊疆

做好民族宗教工作離不開對宗教工作的深度調研，這樣才能逐步摸清德宏州宗教工作的具體情況，堅持州級宗教工作聯席會議制度，確保對全州的宗教熱點難點問題加強研判和解決處置力度。同時，也要創新開展南傳佛教外籍僧人規范管理工作。總之，團結是福、動亂是禍，新形勢下我們面臨新的任務和要求，示范州的創建離不開各少數民族的努力，我們只有團結在一起，把“三個離不開”的思想根植于腦中，把握好“關鍵少數”，進而輻射帶動大多數群眾明辨是非、共同抵御敵對勢力對我州的滲透，引導各族群眾牢固樹立國家意識、國民意識、中華民族共同體意識和守邊固邊意識，努力做到守土有責、負責、盡責，確保德宏改革發展大局得以穩定，最終實現邊疆的長治久安。

（五）創新治理模式，完善勞動力市場

隨著德宏經濟的快速發展，對勞動力的需求在逐步增多，資本的逐利性可能使一些企業盡量壓低勞動力工資。在沒有健全的法制保障的情況下，就會出現廉價勞動力市場、惡性競爭勞動力市場和差別待遇勞動力市場。如果這種現象一旦出現，不僅會使緬籍勞動力的利益受損，同時也會使本地的勞動力難以找到工作，更會影響到國家的形象。因此，政府部門有必要向“國際勞工人權保護公約”看齊，同時不斷完善補充現有的法律法規。另外，政府部門通過與緬甸政府的溝通與合作，對緬籍務工人員出入境管理從持有邊民證逐漸向持有護照的階段過渡，使政府對境外務工人員的管理朝國際規范看齊，變得更加規范。此外，也可以通過推行“一館二站三中心”外籍流動人員“梯次式”的社會治理新模式，采取“以業管人、以房管人、以證管人”，徹底摸清全州外籍人員情況，以便管理。

綜上所述，邊疆民族地區社會治理的進程影響著國家治理體系現代化進程，如果邊疆地區的治理與國家的治理不同步，就會制約國家治理體系的整體推進進程。就國家而言，出臺相關政策要充分考慮邊疆各民族地區之間的差異，在各種頂層設計中針對邊疆地區的特殊情況有所傾斜。對邊疆地區而言，就是要緊跟國家步伐，努力縮小與各區域間發展的差距，才能最終實現治理效益的最優化。

【參考文獻】

[1]陳燁.轉型與發展：民族問題與政治穩定[M].中央民族大學出版社，2011年

[2]德宏年鑒.2018/德宏傣族景頗族自治州地方志編撰委員會編.—芒市：德宏民族出版社，2018.9

[3]張安畢.對德宏涉外婚姻的思考[J].法制與社會，2013（20）：61-62

作者簡介：王曉霞（1986—），女，漢族，山西運城人，中共德宏州委黨校教師，管理學碩士，研究方向：地方政府治理。

備注：文章系2019年德宏州委黨校課題“邊疆民族地區社會治理現代化的困境與路徑選擇”階段性成果，課題編號：D2019-3-03。