臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)現(xiàn)行體制機(jī)制比較分析

李青芮

【摘 要】我國臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)批復(fù)時(shí)間不長，最早批復(fù)的鄭州鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)也僅成立6年，但各示范區(qū)一直努力探尋符合自身發(fā)展的體制機(jī)制，形成了較為成熟的開發(fā)管理模式。

【關(guān)鍵詞】臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū);體制;機(jī)制

截止目前，我國臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)的數(shù)量達(dá)到90個(gè)，而臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)自2019年3月6日首都機(jī)場、南京的正式獲批，數(shù)量已達(dá)到14個(gè)。除鄭州、北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)由國務(wù)院批復(fù)外，其余示范區(qū)均由國家發(fā)改委和民航總局聯(lián)合批復(fù)。

我國臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)批復(fù)時(shí)間不長，最早批復(fù)的鄭州鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)也僅成立6年，但各示范區(qū)一直努力探尋符合自身發(fā)展的體制機(jī)制，形成了較為成熟的開發(fā)管理模式，現(xiàn)行開發(fā)管理模式主要有行政主導(dǎo)型、經(jīng)濟(jì)區(qū)與機(jī)場共建共管型、政企分開型三種。

一、行政主導(dǎo)型管理模式

模式闡釋：行政主導(dǎo)型管理模式在臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)管理過程中，突出強(qiáng)調(diào)政府行政部門的主導(dǎo)作用，由所在地區(qū)的地方政府或者政府業(yè)務(wù)部門直接管理。

代表地區(qū)：鄭州航空港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)、廣州臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、成都臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、貴陽臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)均采用此類管理模式。

以鄭州航空港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)為例。鄭州航空港綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)按照“市管為主、省級扶助”的原則，采取的“兩級三層”管理體制是典型的行政主導(dǎo)型管理模式。“兩級”即分別成立河南省、鄭州市兩級實(shí)驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，省級負(fù)責(zé)宏觀指導(dǎo)規(guī)劃、決策管理、協(xié)調(diào)服務(wù)及與國家部委聯(lián)絡(luò)溝通;市級負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、具體實(shí)施、督促落實(shí)。“三層”即實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)為省政府派出機(jī)構(gòu)，委托鄭州市管理，規(guī)格正廳級。管委會(huì)內(nèi)設(shè)12個(gè)正處級單位，3個(gè)市直職能部門派駐機(jī)構(gòu)，以及公、檢、法機(jī)構(gòu)。省級與市級領(lǐng)導(dǎo)小組和航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委、管委會(huì)按照確定的職責(zé)開展工作，建立聯(lián)席會(huì)議制度，形成省市聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同推動(dòng)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)。

模式特點(diǎn)：采用行政主導(dǎo)型管理模式的示范區(qū)一般都有地方政府設(shè)立的專門派出機(jī)構(gòu)——管理委員會(huì)（以下簡稱管委會(huì)）。管委會(huì)作為省或市政府派出機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)管理示范區(qū)建設(shè)和運(yùn)營。

行政主導(dǎo)型管理模式的核心是把管委會(huì)做實(shí)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)管委會(huì)對航空港區(qū)空間管理全覆蓋、機(jī)構(gòu)設(shè)置全職能，既要有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，又要有社會(huì)管職能。

優(yōu)劣分析：優(yōu)點(diǎn)在于一是便于協(xié)調(diào)。示范區(qū)內(nèi)海關(guān)、機(jī)場、航空公司，以及工商、稅務(wù)等多元利益主體并存，條塊分割，相互之間不兼容。因此在多元利益主體和復(fù)雜體制狀況下，行政主導(dǎo)型管理模式能夠發(fā)揮強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)作用。二是精簡高效。管委會(huì)一般擁有較大管理權(quán)限，能夠全面實(shí)施對示范區(qū)的管理。因此可以設(shè)置綜合性較強(qiáng)的職能部門，大大減少機(jī)構(gòu)數(shù)目，體現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的特點(diǎn)。缺點(diǎn)：一是政企不分，容易滋生權(quán)力尋租。二是政府的干預(yù)容易束縛企業(yè)的自主經(jīng)營和自由發(fā)展，抑制其靈活性和創(chuàng)新性。

二、經(jīng)濟(jì)區(qū)與機(jī)場共建共管管理模式

模式闡釋：此種管理模式來源于多元化管理模式。多元化管理模式是由政府、機(jī)場、高校、企業(yè)共同構(gòu)建。最大優(yōu)點(diǎn)就是就能有效集中政府、機(jī)場、高效、企業(yè)的資源。缺點(diǎn)在于管理參與主體較多，不便于系協(xié)調(diào)。青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)采用經(jīng)濟(jì)區(qū)、機(jī)場共建共管管理模式，有效規(guī)避這一缺點(diǎn)，取得不錯(cuò)效果。

代表地區(qū)：青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)是采用經(jīng)濟(jì)區(qū)、機(jī)場共建共管管理模式的典型代表。青島膠東臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)設(shè)立膠東國際機(jī)場與臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌機(jī)場建設(shè)和示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展。依托現(xiàn)有市級開發(fā)平臺，構(gòu)建以政府投資引導(dǎo)，社會(huì)資本參與的多元投資機(jī)制，統(tǒng)籌公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及投融資事宜。

模式特點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)區(qū)與機(jī)場共建共管，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡高效的原則，明確經(jīng)濟(jì)區(qū)政府與機(jī)場的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，共同推動(dòng)示范區(qū)開發(fā)建設(shè)。再由所在地行政區(qū)政府統(tǒng)一部署，完善工作機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，有序有力推進(jìn)規(guī)劃落實(shí)。

優(yōu)劣分析：優(yōu)點(diǎn)在于有利于協(xié)調(diào)機(jī)場、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)和所在地行政區(qū)三方面的利益關(guān)系，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。缺點(diǎn)在于示范區(qū)受所在區(qū)（縣市）轄制與管理，在獲取土地、資金、人才等資源要素方面，能力有限。

三、政企分開型管理模式

模式闡釋：政企分開型管理模式一般無固定行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)示范區(qū)建設(shè)，只明確各層級牽頭單位。

代表地區(qū)：典型代表是上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，包括重慶臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)也是采用的此類管理模式。

模式特點(diǎn)：政企分開型臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)牽頭單位主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和項(xiàng)目審批，不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。開發(fā)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)經(jīng)營、招商引資等工作，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理。目前，上海虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)市級層面指導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決示范區(qū)建設(shè)中遇到的重大問題，長寧區(qū)政府負(fù)責(zé)區(qū)級層面建立由區(qū)政府牽頭的統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制。

優(yōu)劣分析：政企分開型管理模式優(yōu)點(diǎn)明顯：一是政企分開，高效運(yùn)行。二是充分調(diào)動(dòng)了示范區(qū)內(nèi)各開發(fā)平臺的積極性，激活市場活力。缺點(diǎn)在于開發(fā)主體多，功能劃分相對獨(dú)立，容易造成同質(zhì)化、惡性競爭。

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