PPP模式下林業生態資本的融合機制探索

劉璇 云佳潔

【摘 要】 本文將從我國現有林業相關PPP模式下存在的困境入手，尋找解決路徑，通過對 PPP模式的深入理解，拓寬社會資本參與公共林業基礎建設的參與路徑，提高政府監督效率和監管效力，同時還能將先進的管理理念融入到林業生態的治理中，促進林業生態更好的發展。

【關鍵詞】 PPP 模式 林業生態資本 資本融合

一、引言

隨著我國城市化進程的不斷推進，國民生活水平的不斷提高，使得人與自然的矛盾不斷激化，其中也不可避免地導致森林的破壞。這使得政府現在已經意識到保護森林資源的積極意義，開始投入部分資金和人力進行改善。然而，由于恢復自然時間緊、任務重，所需要的人力、財力、物力體量龐大。為此，政府必須尋找一種新型的融資渠道，來減輕政府的財政壓力，于是林業PPP模式就應運而生。

二、林業PPP的困境與對應措施

（一）重視程度不夠。林業可持續發展的重要性未被充分認識，在地方財政預算安排中，林業PPP預算占比相對較少，在有限的財政規劃中，諸如市政、交通、醫療等基礎公共服務項目依然被列為優先項目，留給林業項目的剩余數額在不斷地縮水。

面對這種情況，首先可以考慮建立靈活的運作機制。推行采用用戶付費特許經營型PPP模式，在地方政府財政不足或難以優先支持的情況下，通過市場競爭機制選擇社會投資者并授予其在一定時間和范圍內對某公共資源或公共品進行經營的權利，特許經營者在一定范圍內承擔原由政府承擔的公共職能，并通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款、回收投資并賺取利潤，政府與企業通過簽訂合同或其他方式明確雙方權利義務，企業通常必須向政府付費。這也是實務中經常被采用的的“BOT模式”，它可以極大地減輕政府財政上的壓力，但同時卻又能滿足政府對于林業建設的需要。

其次，建立完善的回報機制也是不可缺少的。根據上述運作模式，林業PPP的回報機制，以“用者付費”模式將個人需求與個人承擔能力結合起來，同時關于使用者付費的占比可根據地方林業資源的豐富程度來設定，這樣一來，不管是通過旅游運營、商業設施的出租、林下產業運營等項目來源的收入，還是通過不斷拓展子項目的多樣性，旨在提升林業產業經濟效益的收入，都能在保持雙方共贏的條件下實現林業PPP模式的成功。

（二）缺乏合適的政府出資平臺公司。在我國尚未建立健全完善的林業領域的法律體系的大背景下，林業領域始終缺少市場化、公益性的平臺公司，這使得PPP模式下的林業發展，仍舊缺少可靠的出資代表。為此，必須有比較權威的部門出具相關的文件。然而，目前階段我國發展林業PPP模式的時間還比較短，僅有一些相關的法律條文，內容太籠統，在實際操作中沒有太大的意義，在面對風險的時候，政府與企業不能達成一致，影響雙方的合作關系。

為解決這種問題，首先，政府需要細致化制定針對林業PPP的法律文件，在面對問題的時候能夠有所依據，減少違法違規事件的發生。并且，因為它的發展時間較短，暴露的問題還較少，因而面對不同的情況就需要制定不同的法律條款，并應及時補充完善。其次，政府必須保證政策的持續與穩定，盡可能消除社會資本參與林業PPP過程中的顧慮，保證企業的基本利益不受非企業原因的損失。

三、案例分析

以2019年4月29日發布的天津市東麗區林業生態建設PPP項目為例，其總投資約為9.8億元，用政府可行性缺口補助作為回報機制。它的合作周期是15年，其中建設期是1年，運營期是14年。針對其時間長、任務重且回報周期長的特點，相關部門采用PPP模式中的BOT模式，即“建設-運營-移交”進行操作，該項目共實施京津高速公路（北塘排水河至與寧河交界）綠化帶拓寬工程、先鋒東路（福源路至漢港路）兩側綠化帶工程等21項工程，其中新建生態林15429畝，經濟林4000畝，共計新增植樹121.9萬株。 其中，項目公司——天津市麗茵林業有限公司，于2019年6月26日成立，注冊資金為19631萬元，天津綠茵景觀生態建設股份有限公司作為社會資本方，出資17668萬元 ，占90%的股權，而天津市麗境綠化投資有限公司作為政府方，出資1963萬元，占比10%。項目公司負責項目的建設和后期運營，也就是對整個工程的投資、建設、養護和運營，它的收入來源于使用者付費和政府可行性缺口補助。但是，對于合同期滿后的歸屬權，最終必須要不設限的移交給政府制定機構。

在這個項目立項之前，先由專家就融資可行性、全生命周期整合等六大基本指標和項目規模大小等四個補充指標進行定性評價，評價合格后，通過公開招標尋找社會資本，并對中標公司進行嚴苛的評估。在這之后，簽訂了內容詳實的合同，這其中每一步都需要上級單位進行批準回復，整個流程相當的嚴謹。通過分析也可以看出，政府對于實施林業PPP項目的支持力度也在不斷加大，并且這也符合指導意見所指出的“林業重大生態工程”這一重點領域，但是也依舊存在一些問題。雖然合同規定了一系列的內容來約束雙方的權利與義務，然而目前有關林業PPP的法律沒有更高層次的保障，再加上企業天然比政府弱勢得多，最終如果發生一些不可抗力的情況，那么遭殃的很可能還是企業，因為它沒有一個能夠成體系的保障機制。

四、總結

綜上，無論是個數還是金額，我國林業PPP項目的數量都很少，最終成功的數量就更少。并且，相對于其他行業，林業方面關于引入社會資本的政策也較少，甚至其發文部門主要是國家發展改革委、國家林業局，而沒有國務院層面政策的政策。因此，為了在“十三五”期間，社會資本和金融資本投入林業生態建設和保護達到5000億元，必須進一步建立健全相應的法律法規，完善監督與運作機制，保障企業應得的利益，從而進一步激勵社會資本與生態林業進行融合，促進它更好更快的發展。

【參考文獻】

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作者簡介： 劉璇 （1998-）性別 女，籍貫 甘肅省嘉峪關市人

民族 漢，學歷 在讀本科生，研究方向 財務管理。