過度限制地方政府規章重復立法之思考

王馳杰

【摘 要】地方政府規章制定權的擴大，直接導致了地方規章重復立法現象的增多。因此從行政法規到地方政府規章都有規定地方規章原則上不得重復上位法已明確的內容。然而地方立法者過度限制重復立法的做法缺乏足夠的法律法規支撐，也對地方規章提高立法水平沒有意義。地方立法者應清楚地認識到這種矯枉過正的危害，通過合理的手段規制地方政府規章重復立法而不是武斷限制地方政府規章重復立法。

【關鍵詞】地方政府規章;重復性立法;立法

一、地方政府規章重復立法的規定

（一）法律、行政法的規定

《立法法》對地方立法重復上位法的限制僅在第七十三條中規定，地方性法規對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。《立法法》并未對地方政府規章立法重復進行規定，只在八十三條說明國務院制定規章的制定程序。國務院《規章制定程序條例》第八條規定“法律、法規已經明確規定的內容，規章原則上不作重復規定。”研究《規章制定程序條例》可以發現，行政法規對地方政府規章重復立法的限制，只是一種原則性規定絕非禁止性規定，同時只限制對上位法已明確條文的重復立法。

雖然《規章制定程序條例》未明確地方規章重復立法的認定標準、法律責任，第八條更多意義上是一種指導性原則性要求而非立法義務。但是在《立法法》修訂地方立法權空前擴大的背景下，為防止地方政府盲目重復上位法，在行政法規中明確地方政府規章原則上不重復立法這一精神是有必要且正當的。同時也應注意到，地方規章重復立法并未被完全禁止也就是說部分合理的重復立法存在實際上是被允許的，一刀切地看待重復立法的限制可能會違背立法者的本意。

（二）地方法規、地方政府規章的規定

經過調研各地的省級地方立法條例明確涉及地方政府規章重復立法的并不多。如《山西省地方立法條例》第四條“制定法規、規章，應當從實際出發，突出地方特色，盡量避免移植上位法條文;法規和規章規定的內容，應當明確、具體，具有針對性和可操作性。”強調的重點依舊是規章盡量不重復上位法突出地方特色，但并未作出完全禁止性的規定。此外，雖然省級地方規章限制的少但是各地的規章制定程序規定或辦法中基本都有對規章避免重復上位法的要求，如2018年1月出臺的《遼寧省政府規章制定辦法》第九條“法律、法規已經明確規定的內容，規章原則上不作重復規定。”總體上看，對地方政府規章重復立法的限制，省級地方性法規做出明確規定的地方不多，多是省級人民政府以省級規章或下發規范性文件在全省范圍內規定地方政府規章在上位法規定明確情況下原則上不得重復上位法。

市一級地方政府規章重復立法限制。設區的市是地方政府規章制定最廣泛最基本的主體，隨著2015年《立法法》修定，很多市的人大和人民政府同時分別獲得地方性法規和地方政府規章的制定權。新立法法執行到現在也不過三年多的時間，所以對地方政府規章重復立法限制的地方性法規數量不多，主要的限制手段依舊是各市的規章制定程序規定，要求市級地方立法應當不重復上位法已經明確的條文內容。下表統計了江蘇省各市的限制地方政府規章重復立法情況。

（三）小結

通過上文簡單的法條梳理，可以說地方政府規章原則上不重復上位法是各級法律、法規也是各地方法規、規章的普遍性規定。從法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章，對于地方規章不重復上位法已明確規定的要求一脈相承。地方政府規章原則上不得重復上位法的規定也側面說明了兩個問題，一是地方政府規章重復立法的問題極為嚴重需要各級法律規范層層強調，進行多層次的規范;二是限制地方重復立法在是有必要的，但是限制僅是原則上的限制也僅要求在上位法明確情況下的地方規章不得重復立法，限制的范圍較小也說明頂層設計者承認地方規章重復立法存在的一定合理性，地方政府規章無法完全不對上位法進行重復。

二、過度限制地方政府規章重復立法的不利影響

（一）對規章自身影響

1.破壞立法體系的一致性和規章自身合法性

地方規章的重復立法中雖然都是人為有選擇的重復上位法，但是有些重復立法是我國的立法體制和規章自身的法律地位所決定的，完全禁止重復立法不符合客觀實際。在我國“一元、兩級、多層次”的立法體制下，地方政府規章的從屬性，決定了其在立法中必定會重復上位法。再者地方政府規章的首要義務是合法，其次才是解決地方問題，過于強調地方規章不應重復上位法，會使上位法中的立法精神、立法原則無法在地方規章中有所反映，很容易造成地方規章超出應有的界限而違法。此外，過度限制重復立法會破壞地方政府規章承上啟下保證各級法律、法規內在一致性的功能。

2.妨礙規章完整和權威

在過度強調地方政府規章不應重復上位法的前提下，規章的制定過程中如果因為上位法已有規定就完全不涉及或者以“法律、法規另有其規定的從其規定”一筆帶過，?那么規章的生效需要結合對照多部法律條文，這違反了地方政府規章制定原則可操作性的要求：規章應當直觀便于理解執行①。事實上地方政府規章應起到一個法規匯編的作用，將上位法規定在地方范圍內細化或經過嚴格論證將確實應當在地方立法中應用的法規集中，這樣既可以增強地方規章的合法性和可操作性也可以保證規章的完整性權威性。

（二）對規章運行的影響

1.普法、執法難度的加大

嚴格限制地方規章重復立法，那么上位法中的具體定義，法規的生效條件等等在規章中也不應重復。規章在普法、執法過程中要結合上位法的相關規定或者利用規章解釋權才能進行說明，毫無疑問的加大了普法、執法的工作量和難度。公眾連規章的具體含義都無法理解更不用說能遵照其規定，規章發揮調整行政關系的能力將大打折扣。

如果缺少必要的重復立法，地方政府規章則在行政執法中不能發揮一種法規匯編的作用，無法單獨的作為行政執法的依據。立法的分散性必然會增加一線執法者尋法所花費的時間，增加執法者用法的成本。此外在尋法過程中，一線執法者需要判定最終適用的法律依據，這一過程需要對法律體系和規范有一定的了解大大增加了執法者的負擔，也增加了執法程序的復雜性延長了執法所需的時間。