上海土地使用制度改革促進城市建設
——慶祝中華人民共和國成立70周年系列訪談

2019-11-27 08:24:08口述譚企坤

上海房地 2019年10期

關鍵詞：上海

口述/譚企坤

[編者按]譚企坤老人，1963年9月同濟大學畢業后到上海市規劃建筑設計院參加工作，1984年8月任副院長，1985年6月任上海市規劃委員會辦公室副主任，1988年6月任上海市土地管理局局長，1992年7月任上海市建設委員會副主任，兼任上海市城市投資開發總公司總經理，2000年4月任上海市地鐵建設公司董事長，2000年5月評為教授級高級工程師。

改革開放以來，上海的土地使用制度改革，通過土地批租實現了國有土地所有權和使用權分離、建設用地有償有限期地使用，從而培育發展了土地市場，大大加快了城市建設步伐。作為上海第一塊批租土地虹橋開發區26號地塊批租合同的簽訂者，譚老見證了上海土地批租的整個過程。

2019年8月8日上午，距1988年8月8日上海第一塊批租土地虹橋開發區26號地塊土地批租簽約整整31年后，我們來到了古北小區的一家咖啡館里，見到了當年批租這塊土地的合同簽訂者、時任上海市土地管理局局長譚企坤。現已年近80歲的譚老，依然步履堅實、聲音洪亮、思路敏捷，顯得十分精神，對所經歷的上海土地批租整個過程記憶猶新。

理論與實踐探索——土地使用制度從無償無限期使用到有償有限期使用

上海在全國率先探索深化土地批租制度。過去，我國規定土地不能轉讓，也不能出租，我們國家的土地使用都是無償劃撥、無償征用的，使用土地是不需要交錢的，所以城市建設用地只能由國家劃撥土地，沒有形成土地市場，結果造成土地資源長期閑置，而且土地浪費比較嚴重。改革開放以后，為適應社會主義市場經濟體制變化，上海開始研究國有土地使用權如何有償轉讓的問題。

20世紀80年代后期，上海市委專門組織一些同志對土地制度改革進行了專題研究。1986年，上海市政府成立了土地使用改革領導小組。1987年12月，上海市政府頒布了《上海市土地使用權有償轉讓辦法》，1988年6月和10月，上海市政府又頒布了6個配套文件，包括《上海市抵押人民幣貸款管理暫行辦法》、《上海市抵押外匯貸款管理暫行辦法》、《上海市土地使用權有償轉讓房產經營管理實施細則》、《上海市土地使用權有償轉讓房地產登記細則》、《上海市土地使用權有償轉讓公證實施細則》、《上海市土地使用權有償轉讓委托律師代理若干規定》，這些文件規定保障了上海的土地使用制度改革，首先明確了土地作為一種特殊的商品，可以在市場上流動，可以向用于商業行為的土地使用者收取土地使用費。當時出臺這個辦法，實際上與我國憲法是有矛盾的，憲法規定土地不準出租、不準出售。但是我們講土地使用權可以轉讓，就是把土地所用權與土地使用權分開，把土地使用權拿到市場上去交易。思路定下來以后，我們還積極學習和借鑒中國香港地區土地使用制度的經驗，在倪天增副市長主持下，上海市土地使用改革領導小組聘請了香港7位律師、測量師、房產商、建筑師擔任顧問，獻計獻策，為上海土地使用制度改革奠定了基礎。其中香港測量師梁振英顧問發揮了主要作用，他向當時的朱镕基市長提出來，希望分期分批派人到香港培訓。隨后，上海派了很多人到香港培訓，每期2-3人，每期三個月到半年，這些人后來都成為搞土地批租的骨干。

第一塊土地批租實踐——虹橋開發區26號地塊出讓

雖然從時間上講，深圳搞土地批租要比上海早一些，但上海第一次通過國際招投標方式，成功地向外商出讓了第一塊土地——虹橋開發區26號地塊，這是中國在土地制度改革上一個重大突破。當年，這塊土地招投標方案首先向市里報告，再報國家土地局，國家土地局同意了，轉送給國務院。國務院所有領導都簽閱過，并報當時的中共中央總書記同意，上海第一塊土地出讓試點工作由此拉開帷幕。

土地批租項目真正實施起來是很艱難的，要開許多次協調會，標書設定后該標書是保密的，標書領取設兩個點，一個點設在上海外灘33號上海市土地管理局內，還有一個點設在香港上海實業公司內，主要是希望吸引港商來參與投標，標書的印刷在上海，標書也要拿到香港去。

虹橋開發區26號地塊批租簽約儀式，按照中國傳統習慣選了一個吉祥時辰——1988年8月8日晚8時零8分。我當時剛調到上海市土地管理局擔任局長不久，代表市政府在虹橋開發區的26號地塊（面積1.15公頃，出讓價2805萬美元）土地出讓合同上簽字，標志著這塊土地批租成功。當時，一起參加投標的有6家公司，最后中標的是日商企業，老板是旅日華人孫中理先生，他是拿中國護照的，在日本居住已幾十年了。據他講，為了得到這塊地，在標書投到箱子里的那一刻，他給標的報價又追加了300萬美元，最后如愿以償，取得了虹橋開發區26號地塊商業用地50年的土地使用權。孫中理先生說，日本房地產有泡沫，他設法在日本貸款好幾次都貸不到款。孫中理先生獲得這塊地后，要開發房地產，到上海找我們要求上海的銀行貸款，貸款以后再建房子。經過有關部門做工作，建行貸給他1000多萬人民幣，然后他才把房子建起來。孫中理先生是愛國的，而且他本人雖然很有錢，但生活勤儉樸素，他有時小罐頭可樂喝了一口，剩下的還要帶走。他到和平飯店，由于不起眼，人家誤以為他是隨從。

當時西方國家對我國實行經濟制裁，外資進不了，而土地批租主要對象是外資，所以有相當一段時間，土地批租項目搞不起來。外商利用與中方合作的土地來建造大樓，與土地批租有什么不同呢？其不同點是經過土地批租的土地可以向銀行抵押貸款，而與中方合作的土地則不能向銀行抵押貸款，這是當時我們土地使用政策的規定。土地批租的土地還可以按規定轉讓，可以賣給其他人。對于拿出土地的中方企業可以獲取收益，如虹橋開發區拿出26號地塊，土地批租的收益70%歸虹橋開發區，30%歸政府，因為開發區承擔了市政配套費和動拆遷費，還代表政府提供了土地使用權。

解放思想、更新理念——人們對土地批租的思想觀念逐步轉變

在改革開放以后，我國嘗試實行土地批租，是解放思想、更新觀念的產物，而且有一個漸進過程，20世紀80年代初期就開始宣傳土地使用權改革。因為我國從1949年以后，土地一直是無償無限期使用，城鎮土地是國家所有，農村土地是集體所有。上海在全國率先進行土地使用制度改革，確實也阻力不小，特別是舊社會租界概念在上海人民頭腦中根深蒂固，需要沖破體制和觀念的阻力。在憲法未修改之前進行這項工作，上海市委、市政府是下了很大決心的。

當時，新聞媒體報道了上海第一塊土地批租成功的消息并配發了好多照片。我回到家里岳母驚嘆說：土地這么值錢！這塊地確實發揮了土地應有的價值。但大家對土地批租認識很不一致，簽約儀式過后沒幾天我就收到很多來信，有的甚至說我是賣國賊，還說簽字人忘記了抗日戰爭我國犧牲2000多萬同胞，這類話說得很多，在他們眼里，這些是與土地批租劃等號的，認為這完全是新租界。實際上簽約條款上寫得很清楚，土地出讓后受讓方是沒有行政管轄權的，與租界完全不一樣。由于人們長期生活在計劃經濟時代下，一下子轉到市場經濟，開始有點不適應，觀點也不一致，這是可以理解的。

國際上土地使用制度有兩種：一種以英國為代表，土地所有權是國家的，但是土地使用權可以有償有限期地轉讓；另一種以美國為代表，它是土地私有制，土地賣出以后，這塊土地從地上到地下連礦藏都是私有的。上海基本上學的是英國辦法，中國作為社會主義國家，使用權可以有償轉讓，但是土地所有權是國家的，這是符合中國特色社會主義制度的。

功不可沒——土地批租發揮的作用和帶來的成效

在這此前，上海城市土地的獲得有這幾種方式：一是劃撥土地，哪個單位要土地，按照一定程序申報，完成審批手續后無償給你一塊土地。二是外商在上海的一些投資項目，包括酒店、辦公樓，采用與中方合作的方式，每年收取土地使用費。三是城市里老舊區的私房，每年繳土地稅。隨著第一塊土地成功批租，國有土地開始從無償使用轉為有償使用，這在全國范圍引起了很大的震動。后來由于經濟形勢的關系，土地批租好幾年沒有進展，一直到1992年鄧小平同志南方講話以后，全國才開始轟轟烈烈地推進土地批租項目。

上海第二塊批租的土地是當時的斜土路第三居委邊上那塊棚戶區，是上海最差的棚戶區之一。我去過好幾次，居住條件和環境都很差，弄堂很窄小，冬天如果穿滑雪衣就走不過去。有一次，我同一位副區長去看舊小區，老百姓都圍住我們，呼呼要加快舊區改造，改善居住環境。這塊地我們后來用補地價的辦法出讓給中建的一家海外公司，即由中國海外建設公司來改造，公司負責人是上海人孫文杰，把沿線地區整個棚戶區都動遷改造了。該項目原不屬于土地批租，經過兩三個月交談，孫文杰表示同意土地批租，因為算下來這是很便宜的，轉到土地批租只要100萬美元，但各項設施都要自己做好配套，包括自來水、污水處理等都要到位，周邊環境要改造，糞碼頭要搬遷，這些成本都不包括在土地批租費內，由開發公司負責。這樣，我們將土地批租在舊區改造方面進行了積極推進，比如黃浦區71號街坊、北京東路北側的一塊街坊，還有靜安區的很多棚戶區。

市土地管理局可代表市政府出面進行土地批租，但沒有能力把一塊生地開發成熟地，所以要依靠虹橋開發區這樣的機構和許多開發企業。浦東有一塊土地，在浦東一家醫院與浦東大道之間，當時采用毛地批租，地塊范圍內政府不管動拆遷，市里只收30%的土地出讓金，70%用于動拆遷，市政配套由區或開發企業負責，這樣就加快了土地批租進程。當時評估體系是用人民幣來折算1平方米土地上蓋多少建筑的地價。1992年以后，上海的土地批租就比較容易了，項目明顯增多，速度明顯加快。時任市長黃菊同志講，管理體制改革要放到區縣，事權下放，審批權應該放到區縣。土地批租與舊區改造相結合。

土地批租推動了上海住房建設，1988年后到1992年鄧小平同志南方講話，批租了18個地塊。特別是鄧小平同志南方講話后，上海的土地出讓進入了一個新高潮。當時，上海市政府出臺的土地使用權有償轉讓辦法以及6個配套文件，有力地保障了上海土地使用制度改革。而且，這項改革不僅是土地使用制度的改革，還促進了其他方面的改革，把整個土地使用計劃的立項體制都改變了。比如：土地批租合同上明確規定土地使用性質，派什么用、有多少規模，這就把計劃的審批步驟都省掉了；土地批租合同上還明確容積率、建筑密度、綠化率等很多規劃指標，這就把規劃的審批也都簡化了；拿地后只要到工商部門去登記，到規劃和計劃部門去備案就可以了。

土地批租取得了很好的效應，主要體現在以下幾個方面：

第一，充分提升了土地使用的價值。在國有土地使用制度上，把所有權與使用權分開，使土地使用權在市場上可以流動，這為當時上海的城市基礎設施建設提供了很大一部分資金，這些資金來源于土地批租的土地出讓金，這樣就使土地成為市場的一個要素，為推動經濟體制改革走出了很重要的一步。

第二，大大促進了上海的舊區改造。上海舊區改造很大一部分資金都是通過土地批租得到的。說心里話，我當時去斜三那塊棚戶區的時候，心里是很難受的。上海解放后市民的生活雖有提高，但居住條件沒有得到很好改善。一個重要原因是沒有資金，沒錢改造。土地批租為上海一大批舊區改造項目提供了資金來源，改善了上海市民的居住條件。

第三，土地批租的收益主要用于市政建設。土地批租的收益分配是這樣的：市里拿15%(其中交給中央5%)，區里拿85%。區里的85%收益要負責地塊上的居民動遷，舊房子拆掉，場地平整好，基礎設施如水電煤接好。這樣一來，各方都有積極性，充分發揮了土地批租收益的作用，效益顯著。

第四，對全國各地推廣起到了很好的示范作用。上海土地批租的實際成效起到了樣板、推動作用，我們在國家土地局的組織下，舉辦了多次全國市長培訓班，提高了大家對土地作為市場要素的認識，同時也交流了土地批租的具體操作方法，為全國開展土地批租項目發揮了積極的作用。

拓展投融資渠道——城市建設領域的投融資體制改革

通過土地批租，土地有償使用，利用國內外資金來加快城市建設、城市舊區改造和城市基礎設施建設。假如沒有土地批租，上海市民的居住恐怕還停留在過去的“蝸居”時代。1984年上海市委召開會議，提出上海市民的居住困難是天字第一號問題。上海的住宅建設在“文革”十年幾乎處于停滯狀態，十年共造了500萬平方米的住房，每年僅50萬平方米。1985年，江澤民同志在上海工作期間，有一次到原盧灣區斜三居委會視察，看到居民家洗衣機不是落地放著，而是懸空吊著，掛在水龍頭上面，這是因為居住面積緊張的緣故，市政府開始下決心解決上海市民的住房困難。上海通過推行住房市場化，解決了不少居民的居住困難。1980年到1990年，這11年間上海共建造了4500萬平方米的住房，每年約400萬平方米。1986年是建設量最高的一年，造了490萬平方米住房。

二十世紀八九十年代，上海城市的基礎設施是很差的，整個城市交通、城市環境以及住房建設都有很多短板。那時我們到虹橋機場的道路只有兩根車道，來一根去一根。很多人坐車總是誤點，趕不上飛機。上海要改造道路交通設施就是缺資金啊，二十世紀九十年代初期，上海逐步推行投融資體制改革。

改革的第一個內容，就是嘗試用市場機制來破解城市發展的難題。首先是成立城市發展基金會，就是把原來政府用于城市建設的這一部分資金劃到城市發展基金會，由基金會來控制掌握。但當時包括養護費、日常養護成本在內，只有13億元人民幣的資金，也就是財政只給了13億元。當時上海的城市建設就這么點錢完全是不夠的，那就只能看菜吃飯，有多少錢辦多少事了。1992年8月，上海市政府決定成立一家投資公司，即上海城市建設投資開發總公司，我當時去兼任總經理。城投公司的任務就是負責城市建設投資：“自己借，自己用，自己還。”這是一個很重要的理念。城投公司的成立，改變了市建委每年向政府要錢的做法，以自己籌措資金的能力來安排城市建設項目。

改革的第二個內容，是改變政府對項目的投資形式。凡是經營性的項目，由撥款改成貸款；非經營性的項目還是撥款；準經營性的項目，用補貼的辦法。城投公司建立后發揮了作為一個委辦投資公司的作用。城投公司成立后，按照市政府的意見，進行了大量的研究，采用市場的行為，幫助籌措城市建設資金。城市建設資金來自這幾個部分：一是各種行政收費，比如高速道路過路費等。二是土地批租獲益劃轉，這都是政府撥給的。在我兼任城投公司總經理的八年期間，政府給我們的資金只占23%，也就是說政府撥款和各種收費都算在內也只占四分之一，其余的資金全靠我們通過各種辦法來籌措。比如用發行債券的辦法。現在發行債券很簡單，只要政府批準你就好辦，但當時全國是沒有發債券的，更沒有企業發債券。市委、市政府研究室就幫我們出主意、研究問題。我們共發行兩種債券，一個是浦東建設債券，一個是上海市政建設債券，并向國家計委報告，得到批準。當時全國只有我們發債券，而且債券發行量也是很大的，每年都有十幾個億，十幾億的錢當時是很多的。

改革的第三個內容，就是主動爭取銀行貨款。說心里話，當時銀行貨款給政府的公司是比較放心的，所以銀行也很積極主動幫我們貸款。我也是把還款看作為比籌資還重要的事。我常講，還款只拖時間，不拖日期，講好幾號還就是幾號還，但可能是到夜里12點還。當時借款要擔保，開始是財政擔保，后來政府規定財政不能擔保了。在最困難的時候，得到了外灘置換公司的協助，幫我們用外灘兩幢房來擔保貸款了7億美金。所以城投公司在銀行的信譽還是蠻高的。

改革的第四個內容，就是盤活國有資產的存量。盤活存量也不是那么容易的，我們把楊浦大橋、南浦大橋、延安路隧道捆在一起，把經營權轉讓了49%，自己掌握51%，這樣，我們當時就拿到了16.25億元人民幣，用這筆資金建造徐浦大橋。經營權的部分轉讓，盤活了原有存量資產。再如徐浦大橋剛剛打樁，我們又轉讓了部分經營權，所得資金建造了延安路高架。延安路高架后來與內環高架、南北高架一并轉讓，滬杭高速也轉讓了。就這樣，通過存量盤活，我們的資金還是很多的。此外，還用多種形式的投資，比如像盧浦大橋，我們采用發行債券的專項集資方式。這些通過投融資體制改革取得的資金，使上海的城市面貌發生了巨大變化，城市建設資金得到了合理利用。