國際大都市推進(jìn)住房發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)做法

文/湯婷婷

一、引言

上海作為改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，也是具有國際影響力的特大型城市，在迎接嶄新的發(fā)展機(jī)遇、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展的同時(shí)，長期面臨著來自人口、土地、環(huán)境、安全等方面的多重壓力，城市發(fā)展面臨若干困境。在土地資源十分有限的條件下，近年來城市人口持續(xù)增長、住房用地需求不斷增大，長此以往或?qū)⒂绊懮虾５某鞘衅焚|(zhì)。住房用地作為人類最主要的居住空間，其發(fā)展?fàn)顩r不僅關(guān)系民生，也對城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等建設(shè)起著基礎(chǔ)性作用。而住房規(guī)劃作為城市規(guī)劃體系中的重要組成部分，關(guān)系到城市居民整體居住水平和城市社會(huì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

隨著《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布，本市住房發(fā)展將進(jìn)入新階段，與此同時(shí)也面臨著一些挑戰(zhàn)。本文通過對國際大都市住房發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行研究、比較，希望能為本市住房發(fā)展提供思路。

二、國外典型城市住房發(fā)展規(guī)劃案例及比較

（一）倫敦

目前倫敦市乃至整個(gè)英國都面臨著嚴(yán)重的住房危機(jī)，住房短缺問題尤為突出。近幾十年來，倫敦在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面表現(xiàn)出色，但是在可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)方面卻略顯不足。倫敦市在2018年5月發(fā)布的《倫敦住房發(fā)展戰(zhàn)略2018》（以下簡稱《戰(zhàn)略》），涵蓋了對自有住房、市場租賃住房、政府公房和可支付性住房等多種住房類型所進(jìn)行的規(guī)劃。

1．新住房建設(shè)

（1）增加住房用地供應(yīng)。根據(jù)2017年《倫敦戰(zhàn)略住房市場評估報(bào)告》（The 2017 London Strategic Housing Market Assessment）的測算，為滿足住房需求，在未來至少25年內(nèi)，倫敦市每年都需要建造超過6.6萬套新房。為增加住房用地的供給，倫敦市在不同時(shí)期采取不同的規(guī)劃策略。在規(guī)劃早期，重點(diǎn)放在充分挖掘、利用已開發(fā)地區(qū)住房發(fā)展?jié)摿ι希浞掷么媪孔≌貕K；在規(guī)劃中期則通過改變工業(yè)、商業(yè)用地的功能，促進(jìn)土地混合利用；在規(guī)劃后期通過棕地的生態(tài)化改造，在棕地上優(yōu)先開發(fā)住房。

《戰(zhàn)略》中增加住房用地供應(yīng)的具體措施包括：大力推進(jìn)棕地、市鎮(zhèn)中心及周邊地區(qū)的住宅開發(fā)，探索新的財(cái)政激勵(lì)措施，鼓勵(lì)土地所有者釋放低效利用的土地以及向高密度的住房開發(fā)模式轉(zhuǎn)化；以承諾購買地塊和組建倫敦發(fā)展小組等方式，與其他公共部門的土地所有者（包括理事會(huì)、國家衛(wèi)生服務(wù)局、網(wǎng)絡(luò)鐵路和國防部等）合作，進(jìn)而釋放更多的住房用地；探索建立一個(gè)專業(yè)的倫敦市土地集結(jié)中心等。

（2）支持住房和基礎(chǔ)建設(shè)投資。倫敦市將重點(diǎn)投資能夠最大程度提供新建可負(fù)擔(dān)住房的地區(qū)，對這些地區(qū)的建筑商將支持和暢通其融資渠道，并游說其成為Help to Buy計(jì)劃的持續(xù)參與者。《戰(zhàn)略》還提出，將確保政府在住房基礎(chǔ)設(shè)施基金中占有較大份額，并提供更多的公共投資來確保住房的交付。

（3）多樣化的住房建設(shè)產(chǎn)業(yè)。《戰(zhàn)略》提出：針對專門建造用于私人出租的房屋，建議政府免除其3%的印花稅；針對中小規(guī)模的建筑商，建議提供更多的小型地塊，并使其成本和風(fēng)險(xiǎn)最小化，通過修改社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)（CIL）分期付款政策，減少中小型建筑商預(yù)付費(fèi)的支出。政府還將與具有發(fā)展?jié)摿Φ姆课輩f(xié)會(huì)建立新的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

2．經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)

（1）確保住房的可支付性。通過可負(fù)擔(dān)住房計(jì)劃保障可負(fù)擔(dān)租賃住房的供應(yīng)，并以社會(huì)租金水平作為基準(zhǔn)租金，同時(shí)禁止此類社會(huì)租賃住房提高租金。通過London Living Rent計(jì)劃幫助私人購房者存款以購買住房，此項(xiàng)計(jì)劃要求申請家庭收入上限為60000英鎊。基于共有產(chǎn)權(quán)住房模式，幫助沒有能力在公開市場購買住房的市民獲得住房。

（2）加快可負(fù)擔(dān)住房建設(shè)。優(yōu)先在公有土地上建造可負(fù)擔(dān)住房，切實(shí)提高新建住房中可負(fù)擔(dān)住房的比例，與住房協(xié)會(huì)、私人投資者及政府等進(jìn)行合作，吸引更多的投資，確保每個(gè)住宅區(qū)（housing zone）可負(fù)擔(dān)住房比例至少要達(dá)到35%。按計(jì)劃，到2022年倫敦市將投資48.2億英鎊用于11.6萬套可負(fù)擔(dān)住房的建設(shè)。

（3）保護(hù)存量可負(fù)擔(dān)住房。通過實(shí)行Housing Moves和Seaside & Country Homes計(jì)劃，與市議會(huì)和房屋協(xié)會(huì)合作，對希望搬遷的社會(huì)租戶予以支持。這不僅有利于盤活存量房源，還能使租戶的住所更接近工作地。在泛倫敦地區(qū)基礎(chǔ)上向倫敦市民提供一定比例市政投資開發(fā)的新型經(jīng)濟(jì)適用住房。鼓勵(lì)可負(fù)擔(dān)住房提供者優(yōu)先考慮希望搬遷的租戶。保護(hù)在可負(fù)擔(dān)住房計(jì)劃方面的公共投資，反對實(shí)施“Pay to Stay”政策。

（二）東京

目前，東京的住房數(shù)量較為充足，已超過了家庭戶數(shù)，然而空置住房的增加態(tài)勢非常顯著。東京的空置住房數(shù)量約占全國的1成。空置住房對防災(zāi)和市容以及生活環(huán)境有不良的影響，因此，東京也在積極出臺措施應(yīng)對住房空置現(xiàn)象。此外，隨著人口老齡化的加劇、單人家庭數(shù)量的增加以及生活方式的多樣化，住房政策所針對的社會(huì)形勢正不斷發(fā)生變化。盤活存量住房市場、應(yīng)對老齡化以及既有住宅更新改造等內(nèi)容將成為今后住房政策的重點(diǎn)。

《東京都住房發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》是指導(dǎo)東京都住房發(fā)展的核心規(guī)劃，詳細(xì)闡明了未來10年東京都住房發(fā)展的基本目標(biāo)和主要措施。

一是促進(jìn)存量住房利用，提高公有土地的利用率和公共住宅的容積率。主要措施有：整合公共用地，推進(jìn)對重組產(chǎn)生的創(chuàng)出用地的利用；拆除老舊的公共住宅進(jìn)行開發(fā)重建，通過將地上建筑容積率分等定級并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的策略，充分挖掘存量用地潛力，促進(jìn)原有的多層向高層住宅轉(zhuǎn)變，新的再建項(xiàng)目將使地區(qū)內(nèi)增加更多安全的居住生活空間；促進(jìn)共同住宅等民間項(xiàng)目的建設(shè)推進(jìn)；政府設(shè)置空置房屋聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，并為空置房提供一部分裝修費(fèi)用，促進(jìn)空置房的利用。

二是積極應(yīng)對人口少子高齡化，進(jìn)行設(shè)施配建。2001年、2003年和2005年，東京都的合計(jì)特殊出生率均為1，達(dá)到歷史最低值。2010年，東京65歲以上的老年人口數(shù)超過了總?cè)丝诘?0%。面對越來越嚴(yán)重的人口少子高齡化問題，東京積極推進(jìn)住宅建設(shè)的改造。一方面，推行住宅無障礙化，建設(shè)服務(wù)高齡者和援助育嬰的設(shè)施，如建造高齡者交流場所、園藝區(qū)、便利店、健身房等。另一方面，政府采取建設(shè)費(fèi)或改造費(fèi)的補(bǔ)助政策，大力推行“服務(wù)型高齡者住宅”，引導(dǎo)養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展，推進(jìn)住宅適老化改造。

三是對既存公共住宅進(jìn)行更新改造。按計(jì)劃每年將改造4000套左右的公共住宅。改造首先從防火、耐震等防災(zāi)需要出發(fā)，主要措施有：對老化的木質(zhì)住宅進(jìn)行木結(jié)構(gòu)向非木造結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，保留原有木質(zhì)結(jié)構(gòu)，采用現(xiàn)代建筑技術(shù)和材料等元素進(jìn)行改造；對非木造高齡住宅進(jìn)行修繕和重建。2012年，東京都都市整備局制定了《東京都耐震改修促進(jìn)計(jì)劃》，對住宅進(jìn)行耐震整修。根據(jù)改造計(jì)劃，2015年，東京都都營住宅達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn)的比例從2011年的69%提高到90%以上。改造也考慮住宅設(shè)計(jì)、室內(nèi)外環(huán)境、內(nèi)部設(shè)施等方面因素。

（三）新加坡

新加坡城市規(guī)劃體系包括長遠(yuǎn)概念規(guī)劃(concept plan)和總體規(guī)劃(master plan)。前者是關(guān)于土地綜合利用和交通的長期規(guī)劃，用來指導(dǎo)未來半個(gè)世紀(jì)新加坡的城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，規(guī)劃每10年審核一次；后者則是前者在各個(gè)具體時(shí)期和具體空間上的落實(shí)，根據(jù)概念規(guī)劃的原則和目標(biāo)，為未來10-15年城市建設(shè)和土地利用提供指導(dǎo)并帶有法令性。成立于1974年的新加坡市區(qū)重建局負(fù)責(zé)新加坡土地用途的總體規(guī)劃。

1．土地及城市規(guī)劃

新加坡設(shè)有《土地征用法》、《土地權(quán)屬法》、《土地改良法》及《土地稅征收法》等專門法例，為當(dāng)局的土地征用、土地改良、土地出讓及土地租賃等提供法律依據(jù)。隸屬新加坡律政部的土地管理局，則代表當(dāng)局管理所有土地，行使土地征用、地契辦理、土地勘測、空置土地處理等職能。

新加坡建房用地主要有兩個(gè)來源，其一是屬于國土局的國有土地，其二是根據(jù)《土地征用法令》征用的私人土地。其中，國有土地約占三分之一，征用的私人土地占三分之二，均為有償使用。1966年，政府頒布的《土地征用法令》規(guī)定，政府有權(quán)征用私人土地用于國家建設(shè)，并有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府以遠(yuǎn)低于市場價(jià)的價(jià)格獲得開發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)組屋所需的土地資源。國有土地占比從1960年的44%快速上升至2006年的87%，目前已高達(dá)90%。

新加坡政府特別重視城市和組屋建設(shè)的科學(xué)合理規(guī)劃，將全國土地按照使用功能劃分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、居住用地和交通用地等類型，并先后制定《環(huán)形概念性規(guī)劃》和《五個(gè)區(qū)域概念規(guī)劃》等總體規(guī)劃，對居住、綠地、工業(yè)、商業(yè)、娛樂等進(jìn)行合理分配。組屋區(qū)選址與總體規(guī)劃相配合，大多建在各區(qū)中心地鐵站周圍，充分利用所在區(qū)域的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施。

2．新鎮(zhèn)規(guī)劃

新加坡全國分為北、東北、西、南、中5個(gè)區(qū)域，共有55個(gè)規(guī)劃區(qū)。其中，33個(gè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)包括24個(gè)新鎮(zhèn)，這些新市鎮(zhèn)分為三個(gè)等級：城鎮(zhèn)、社區(qū)、鄰里。新鎮(zhèn)經(jīng)過完整的規(guī)劃，擁有齊全的設(shè)施和完整的服務(wù)體系，規(guī)劃主要包括土地使用、綜合交通、中心服務(wù)體系、開發(fā)強(qiáng)度、公共特色空間等內(nèi)容，其目的是創(chuàng)造一個(gè)適合居民居住、工作、休閑和學(xué)習(xí)的自給自足環(huán)境。綜合性市鎮(zhèn)的規(guī)劃原則主要為自給自足的規(guī)劃、鄰區(qū)規(guī)劃概念、層次性結(jié)構(gòu)、綜合交通網(wǎng)絡(luò)和“棋盤式”的土地劃分。

總體來看，新鎮(zhèn)住宅通常以高密度為主，低密度與中密度住宅配合，以高層住宅為主，中、低層住宅為輔。高、中、低收入人群在新市鎮(zhèn)各個(gè)層次上混合，而僅在小區(qū)、組團(tuán)層面進(jìn)行適度分開。各族群、社會(huì)階層間的混合，滿足不同的需求，也在社會(huì)心理、社會(huì)利益平衡等方面取得了社會(huì)效益，避免造成族群對立、環(huán)境惡化、犯罪率高的“貧民窟”等社會(huì)問題。每個(gè)新鎮(zhèn)的鎮(zhèn)中心與軌道站點(diǎn)、換乘中心高度整合，得到一體開發(fā)建設(shè)。同時(shí)，新鎮(zhèn)非常注重開放空間的建設(shè)。新鎮(zhèn)中心有鎮(zhèn)中心公園，鄰區(qū)有鄰區(qū)中心公園，鄰里中心有鄰里中心公園。

（四）國際比較

不同的城市由于實(shí)際情況相異，在規(guī)劃方面通常體現(xiàn)出不同的特點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)。綜合來看，各國際大都市為確保住房規(guī)劃順利實(shí)施，基本都推行了一系列政策措施，強(qiáng)調(diào)對保障性住房建設(shè)任務(wù)的落實(shí)，體現(xiàn)政府的社會(huì)責(zé)任。大體上看，各城市的住房規(guī)劃基本都涉及人口政策、土地政策及住房建設(shè)政策這幾個(gè)方面。以下對倫敦、東京和新加坡的住房規(guī)劃政策進(jìn)行對比。

表2 倫敦、東京和新加坡規(guī)劃政策對比

三、對上海住房發(fā)展規(guī)劃的啟示

國際大都市的住房規(guī)劃通常兼顧了服務(wù)設(shè)施配套、社區(qū)融合、創(chuàng)造就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、棕地開發(fā)、歷史建筑保護(hù)等多方面的目標(biāo)，致力于打造和諧、幸福、低碳的城市。盡管各城市與上海在人口、資源、環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面存在差異，所面臨的住房問題也不盡相同，但仍有許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得借鑒。

（一）規(guī)劃重點(diǎn)與城市發(fā)展相適應(yīng)

隨著城市的發(fā)展，人們的收入水平和居住需求等都將發(fā)生變化，規(guī)劃的重點(diǎn)也應(yīng)在預(yù)測未來趨勢和規(guī)劃理念不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)的調(diào)整。東京的住房政策與人口老齡化等背景相適應(yīng)；新加坡則根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展需要，不斷更新組屋的發(fā)展政策。本市未來的規(guī)劃應(yīng)更加適應(yīng)城市的發(fā)展，兼顧人口結(jié)構(gòu)的變化和社會(huì)發(fā)展的需要，規(guī)劃理念也應(yīng)更加注重生態(tài)環(huán)境的改善和生活品質(zhì)的提升，關(guān)注服務(wù)配套，加強(qiáng)交通、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的提供。

（二）多渠道增加住房建設(shè)用地供應(yīng)

隨著可建設(shè)土地減少，各城市都積極探索新的住房建設(shè)用地供應(yīng)渠道，充分挖掘城市土地潛力。在住房規(guī)劃的指導(dǎo)下，各城市從市域?qū)用鎸π略鲎》啃枨蠛途幼∮玫匦枨筮M(jìn)行統(tǒng)籌，有序推進(jìn)居住用地的供應(yīng)。倫敦在最新的規(guī)劃中大力推行棕地建房、低效利用土地的釋放和再開發(fā)；東京通過整合公共用地以及放寬容積率等措施提高公有土地的利用率。借鑒國際大都市的經(jīng)驗(yàn)，本市未來可以通過提高容積率、盤活存量用地等途徑增加土地供應(yīng)。

（三）促進(jìn)存量住房利用

盤活存量住房有助于緩解住房供求矛盾，提高房屋利用率。國際大都市住房規(guī)劃通常都規(guī)定了促進(jìn)存量住房利用等內(nèi)容，例如東京通過拆除老舊公共住宅進(jìn)行開發(fā)重建、管理和再利用空置房屋等方式有效增加住房供應(yīng)，倫敦實(shí)行Housing Moves計(jì)劃鼓勵(lì)住戶搬遷，進(jìn)而盤活存量房源。《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了“十三五”期間新增70萬套租賃住房的要求。在建設(shè)用地趨緊的背景下，本市租賃市場的發(fā)展可以考慮以盤活存量為主，例如鼓勵(lì)企業(yè)將閑置和低效利用的國有廠房、商辦用房用地按規(guī)定改建為租賃住房等。

（四）鼓勵(lì)多主體參與住房建設(shè)

各城市在編制住房規(guī)劃時(shí)均十分注重保障性住房建設(shè)，并通過各種激勵(lì)政策和措施鼓勵(lì)社會(huì)主體參與到住房建設(shè)中來。倫敦市針對不同規(guī)模和類型的建筑商，提供不同的政策支持可負(fù)擔(dān)住宅的建設(shè)。未來在保障性住房開發(fā)方面，本市應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、開發(fā)商和私人組織加入開發(fā)建設(shè)，進(jìn)一步健全和完善社會(huì)多元主體參與的機(jī)制。

（五）強(qiáng)調(diào)混居與社區(qū)融合

多數(shù)國際大都市的住房規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)不同種族、民族、收入階層、職業(yè)類型的混居和融合。如新加坡政府對每個(gè)組屋社區(qū)和每幢組屋中各種族所占比例都作了規(guī)定，在新鎮(zhèn)規(guī)劃中也對不同收入層次的人群進(jìn)行混合，體現(xiàn)了大都市的包容與開放。本市在未來的住房規(guī)劃中，可以考慮使不同的收入階層混居，在社區(qū)中提供不同的住房供各個(gè)收入層的家庭選擇，并對中低收入群體所住社區(qū)的硬件建設(shè)予以一定的政策傾斜。