市場與保障并舉，致力住有所居
——慶祝中華人民共和國成立70周年系列訪談

口述/龐元

[編者按]新中國成立以來，上海的住房發展取得了前所未有的成就。通過房地產市場與住房保障兩大體系建設，解決了廣大居民的住房問題。龐元同志作為國家住房和城鄉建設部決策咨詢專家，曾任上海建筑裝飾（集團）總公司副總經理，上海申廣房地產交易市場總經理，上海市房地局房地產交易管理處處長，上海市房地資源局辦公室主任，上海市房地資源局副局長，上海市住房保障和房屋管理局副局長、巡視員，曾兼任中國房地產業協會副會長、上海市房產經濟學會會長等職，親歷了兩大體系建設的過程。我們有幸請他給我們講述這段經歷。

今年是新中國成立70周年，非常高興參與《上海房地》的專題訪談。回顧我的主要工作經歷，可以通俗地說是“生在新中國，長在紅旗下，干在房地產”。從1973年進入房地系統工作以來，到2016年底退休，四十余年都在這一系統工作。全部職業生涯中，經歷了從工人到技術人員、管理干部，從企業到機關，從區到市的工作崗位變動。

我剛參加工作時還是計劃經濟年代，住房主要由房管部門統一管理，當時我在徐匯區房修六隊做工人，從事公有住房的維修。這一時期雖然政府也投入了大量的資金建房、修房，但仍無法滿足上海人口快速增長帶來的住房需求。到改革開放初，上海市區人均住房面積沒有明顯改善，加快住房制度改革成為歷史的必然選擇。現在回想起來，可以說是波瀾壯闊的改革開放大潮催生了城鎮住房制度改革和土地使用制度改革，培育了房地產市場機制，同時，在住房供應領域，不斷深化對“效率和公平”的認識和實踐：市場機制講效率，做大蛋糕；保障機制講公平，分好蛋糕。所以這一時期上海逐步建立健全了房地產市場體系和住房保障體系，兩者共同構成完整的住房供應體系。這一過程中的許多制度政策現在看起來都“順理成章”，但當時其制訂和出臺的過程經歷了一次次的突破與一次次的創新，有的還極具爭議性。

一、效率優先，培育和建立房地產市場

1996年3月，我從市建筑裝飾集團調到市房地局房地產交易管理處，那正好是上海市開始大力培育房地產二、三級市場的時期。我參與了擬訂市政府30號文——《關于搞活本市房地產二、三級市場的若干規定》，該政策8月份正式公布，共有八項政策措施，這是房地產市場培育發展中很重要的文件。在這個文件的基礎上，后來又出臺了一系列的政策，分別從房地產市場主體、客體和交易場所三個方面加快了房地產市場建設。

（一） 培育市場交易客體

在住房制度改革初期，主要有出售公有住房和調整公房租金等政策，后來改革的重點調整到加快出售公房，但公房上市交易還有限制，存量交易市場還未形成。當時商品住房市場剛起步，有面向廣大歸僑、僑眷的外銷商品住房（僑匯房），有各區、縣、局的住宅建設辦公室或房地產開發經營公司自籌資金自建的內銷住房，多個市場相互割離。當時為啟動全市住房市場，推進市場化進程，主要做了三件事。

一是允許職工所購公有住房上市交易，突破了“公有住房出售后5年不得上市”的政策束縛。1996年8月起，在全國率先試點售后公房上市交易，1999年試點擴大到全市。當時售后公房上市的主要目的是增強居民購買新房的支付能力，引導這部分居民“以小換大、以差換好、以舊換新”，出售原有房屋后再購新房，在自助其力改善自身需求的同時，消化增量新建商品房，增加房地產市場的有效需求。

二是實行公有住房差價換房。成套的公房可以買下來，不成套的公房怎么辦？ 1998年6月，上海在試點的基礎上，全市推開公有住房差價換房，明確了不成套公房承租權可以通過轉讓、交換和換購的三種方式交易，引導居民逐步改善自身住房，推進了房地產二、三級市場聯動。

三是歸并商品房種類。為簡化交易手續，刺激住房消費，逐步建立統一的商品房交易市場，1999年上海實施內銷商品住房種類歸并，2001年實施內外銷商品住房并軌，統一地價體系，統一租售對象，統一交易示范合同文本，統一交易手續，統一交易收費，統一交易信息，2003年實施內外銷辦公樓銷售對象并軌，取消國有土地上各類非居住房屋租售對象的限制。至此，上海基本確立統一的市場體系。

（二）拓寬市場交易主體

1996年前后，商品住房市場出現了明顯的積壓現象，空置上升，與當時的年均銷售量相比，這是一個很大的量。為此，1996年9月份，上海率先將內銷商品房銷售對象擴大至境內單位和個人。與這一政策相配套，出臺了購房申報藍印戶口政策。其間又碰到了亞洲金融危機，剛起步的房地產市場面臨考驗。1997年起，上海二手存量房也向國內開放。1999年后，根據國家停止實物分房的改革要求，上海全面停止了實物分房，進一步激發了市民購買商品住房的需求。

（三）建立有形交易市場

在上世紀90年代初市場剛起步時，還沒有規范的市場交易場所。當時我在上海建筑裝飾總公司工作，在市局領導支持下，總公司決定，騰出辦公用房創設上海申廣房地產交易市場，1993年8月正式揭牌，作為上海首家規范化運作的新型房地產交易市場，房地產企業直接進場設點銷售，通過電腦大屏幕顯示信息，實行中介咨詢，信息發布，房地產價格評估，產權證變更、轉移、發放“一門式”服務的全新機制。到1994年12月，又在市區主要商業地段開設了榮聯（普陀）分市場、申廣（黃浦）分市場。后來根據業務需要，轉型為千家住房置業擔保公司，為百姓提供住房抵押貸款的相關服務。

1996年后，政府部門分別建立了市和區縣房地產交易中心，最早建立的長寧區房地產交易中心于1996年7月掛牌，1997年2月上海市房地產交易中心成立。房地產交易中心是集信息、交易、服務、管理為一體的大型交易場所，它既是搞活房地產二、三級市場的措施之一，又是搞活房地產市場其他措施的有效載體。

（四）創新金融支持，增強市民購買能力

在房改初期，對于家庭購房缺乏金融支持，多數家庭單靠自有資金是無力購買商品住房的，當時主要出臺了以下幾項措施。

一是率先推出住房公積金制度。1991年5月，上海在全國首創住房公積金制度。1992年5月率先開辟住房公積金個人購房貸款。

二是首創個人住房商業貸款。當時上海申廣房地產交易市場與建設銀行房地產信貸部等合作，于1994年3月推出了面向工薪階層的8—15年期商品住房七成按揭。這在國內屬首創，沒有先例可循，我們曾專門到深圳去學習，那里也沒有相關經驗，后來就將15年的利率定到了14.9%，遠低于當時的通貨膨脹率，但市民還沒有貸款買房觀念，為此我們還在媒體的支持下進行宣傳，口號是“用明天的錢，住今天的房”。在此基礎上，還專門研究實施了解困房專項按揭，利率更低。

三是全面推進房地產抵押貸款。1996年，上海在《搞活房地產二、三級市場若干規定》中明確提出“有關金融機構要采取多種形式積極推行個人購房抵押貸款業務，把金融業對房地產業的支持重點從開發投資轉移到對消費者購房貸款上來，引導住房消費，提高居民購房的支付能力”，上海全面推行住房抵押貸款。

四是試行住房置業擔保制度。老百姓按揭買房如果還不了貸款怎么辦？為此，建立了擔保制度。1997年4月，上海長寧區率先成立了全國首家從事住房置業擔保的公司，到2000年5月，上海已有12家機構從事住房置業擔保。2000年7月，上海市首家專門從事住房置業擔保的市級公司“上海市住房置業擔保公司”成立。這個制度解除了公積金和銀行等貸款發放機構對風險的擔憂。

（五）降低交易稅費，增強市場活力

稅收是房地產交易的重要成本，上海通過試行綜合征收率等政策，有效降低房地產交易稅費。

一是試行綜合征收率。在房屋轉讓方面，1996年5月，明確二手存量房轉讓各項稅收的前提下，對個人出售房產取得的售房收入，應交納的營業稅、城建稅、土地增值稅、個人所得稅等，統一按綜合征收率5%計征上述各稅，有效減輕了交易稅負。同時，在房屋租賃方面也對自有房屋租賃發生的相關稅費進行歸并和減免，1999年起，出租按租金5%（轉租按2.5%）的綜合征收率計征稅費，促進租賃市場發展。

二是實行契稅優惠，減免交易手續費。1996年8月起，降低房地產交易契稅，購買一、二手房契稅原來是6%，其中超過3%的部分由地方財政貼費，購房者實際稅負3%，1998年契稅條例修訂后，上海稅率為3%，對個人購買住房的，再給予50%貼費，實際稅率由3%降為1.5%。1999年在國家對個人購買自用普通住房契稅減半基礎上，上海再予貼費50%，對新建空置商品房免征契稅。2005年貼費取消。

同時，為體現主管部門對二、三級市場的支持，市房管部門主動降低了房地產交易手續費等行政事業性收費。

三是采取保證金措施，給住房改善者實惠。為更好地發揮房地產二、三級市場聯動中稅收引導的作用，率先在售后公房上市試點中采取了“保證金”措施，即對售后公房上市轉讓應繳納的綜合稅款先以保證金的形式交納，在轉讓原有住房6個月內新購進住房的，支付房款若超過售房收入，保證金全額返還，支付房款若低于售房收入，按支付房款所占售房收入的比例退還保證金，差額部分轉為稅款上交。

四是購房抵扣個人所得稅基和購房貸款貼息。1998年起，對個人購買或者差價換購商品住房所支付的購房款經主管稅務機關核實后，5年內可以從個人所得稅計征稅基中扣除。該政策2003年停止實施。2003年起的五年內，曾規定凡以貸款方式購買本市一套自住中低價位商品住宅，且家庭人均年收入低于市財政局年初公布的標準，可享受不超過總價一定比例的貼息（最高10%或15%）。2008年貼息政策停止實施。

（六）推進交易信息化，提高市場效率

2004年和2007年，上海先后出臺了新建商品房和存量二手房買賣合同網上備案系統，將工作平臺延伸至銷售環節，構建了真正意義上的房屋交易平臺，在增大信息應用的同時，也增強了房屋交易信息的及時性、準確性和采集主動性。備案系統建立以后，上海成為全國首個全面實施信息化網簽的城市。備案系統實現了網上核發預售許可、一手房網上備案和二手房備案等功能，有效保障了交易雙方的權利，并提高了交易管理效率。2004年4月，住建部在上海召開了房地產市場信息系統和預警預報體系建設國際研討會。房地產交易合同網上備案的做法后來也在全國得到了推廣。

二、標本兼治，規范與調控房地產市場

2003年后，針對房地產市場投資、投機購房現象抬頭，房價上漲較快，市場出現過熱等現象，在堅持市場化改革方向的同時，開始了住房市場的調控實踐。上海的房地產市場起步早、發展快，許多新問題、新情況往往也先發生，所以在如何做好市場調控工作方面沒有先例可資借鑒，只能在實踐中想辦法。采用“長期調供應、短期調需求”的調控方略，嚴格執行國家的相關調控政策，在落實調控中推進市場機制建設，不斷完善交易管理制度，不斷加強房地產市場監管。

（一）規范購房行為，抑制投機交易，支持自住需求

1.實施期房限轉。當時商品住房炒房現象明顯，多數都是通過炒“樓花”和轉按揭的方式，市場風險很大。針對這一現象，2004年4月，及時研究出臺了《關于預售商品房轉讓問題的決定》，明確在取得房地產權證前，房地產登記機構不予辦理預售商品住房轉讓的預告登記，即“期房限轉”，期房轉按揭也隨之暫停，遏制了短期炒作行為。2005年5月后，“期房禁轉”規定在全國實施。

2.細化和動態調整普通住房標準。2005年6月，上海按照國家要求，制定普通住房標準。普通商品住房的評定，是按面積還是按價格？后來綜合考慮，按小區容積率、面積和單價三個標準來界定。如當時以容積率為1作為標準，因為容積率在1以下的一般是別墅小區，在2008年又細化為考慮層數價格標準。而價格標準也在2008年調整為套總價，引導居民購買中低價位、中小套型的普通商品住房。2012年3月，根據國家規定以及上海房地產市場情況，再次提高普通住房的價格標準，使更多居民享受優惠的稅收政策。

3.推進限外政策的落實。2004年前后，受人民幣匯率和房價變化預期影響，外資投資投機購房明顯增加。針對境外購房增多以及所帶來的拉高房價情況，多次向國家有關部門匯報。國家于2006年出臺《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》（建住房〔2006〕171號），上海隨后制定了操作口徑，明確外籍及港澳臺地區居民、在滬工作學習華僑購房的具體資格。由于嚴格實施限外政策，在抑制投資投機方面取得明顯效果，境外機構和個人在滬購房比例明顯下降。

4.嚴格執行住房限購政策。2010年10月，上海根據國家文件精神實行住房限購政策。住房限購是一個頗受爭議的政策，但當時住房需求過于旺盛，是一個不得已的行政抑制政策。2011年1月上海市即按照國家規定對其予以調整，明確規定：擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非本市戶籍居民家庭，以及不能提供2年內在本市累計繳納1年以上個人所得稅繳納證明或社會保險繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房。限購政策涉及每一個購房家庭，在具體執行過程中不斷得到完善，使政策落實到位。如在政策實施之初，有部分非本市戶籍購房人虛構勞動關系，補繳個人所得稅，騙取購房資格，對此及時出臺了政策進行彌補。

（二）規范銷售行為，整治市場秩序，穩定市場供應

1. 整治市場秩序，打擊捂盤惜售。針對市場供應中部分開發企業不規范的銷售行為，2003年后，持續開展房地產市場秩序專項整治，加大對虛擬交易、捂盤惜售、哄抬房價等違規違法案件的查處力度。對典型的問題項目，由房管會同工商、價格、稅務等主管部門，開展聯合檢查，并主動向媒體披露信息，起到了很好的宣傳和震懾作用。

2.動態調整商品房預售標準，建立和完善預售規模制度。與禁止期房轉讓政策相配合，進一步規范期房銷售行為，減少期房銷售中的風險。2004年以來，多次調整商品房預售標準，由商品房建筑基礎工程驗收合格，調整為多層（七層以下）施工至主體結構封頂，高層（八層以上）施工至主體結構三分之二以上，2010年再次提高至“完成至主體結構封頂并通過驗收”，通過預售許可標準的動態調整，為逐步過渡到現房銷售作準備。

2007年9月，為了增加商品住房供應，防止房地產開發企業通過少量多批的方式捂盤惜售、哄抬房價，對房地產開發企業申請商品住房預售的最小規模作出了限制性規定，從源頭上遏制部分房地產開發企業通過分批少量申請預售進行捂盤惜售。

3. 強化商品房銷售方案備案管理。2009年6月，為進一步規范商品房預售行為，出臺《上海市商品房銷售方案備案管理暫行規定》，細化商品房銷售方案備案內容，加強商品住房定價指導，實施“一房一價”申報、按申報價格銷售制度。對高價位樓盤，暫實行市、區兩級房管局審核銷售方案機制，該措施的實施使高價位樓盤有序上市，保持了樓市房價的平穩。后來住建部對這個做法給予了充分肯定，并在全國范圍轉發。

4.制定房地產交易合同示范文本。為維護房屋買賣雙方當事人的合法權益，早在1993年，上海就制定了統一的外銷商品房預售合同，1994年制定了內銷商品房預出售合同。此后根據房地產市場情況變化，依據《合同法》不斷地完善合同示范文本，推行新建商品房預售、出售合同，房地產買賣合同，房屋租賃合同、廠房租賃合同、居住房屋租賃合同，居間合同、代理合同等。2011年4月，為配合住房限購政策實施，防止限購政策引發的解約與合同糾紛，進一步修改示范合同文本，增加提示條款。

（三）運用經濟手段，實施差別化調控，促進市場健康

1. 落實國家房地產市場稅收調控政策。2005年起國家采取差別化稅收措施調控房地產市場，上海稅務和房管部門積極貫徹落實，房管部門通過適時調整完善普通住房標準，抑制投資投機，鼓勵合理的自住性需求。

2. 試點個人住房房產稅。2011年1月，經國家批準，上海市個人住房房產稅改革試點工作正式啟動。在政策的制定過程中，結合實際，我們首創了“家庭主住房免稅”的概念，對上海市居民家庭在本市新購且屬于該家庭第二套及以上的住房和非本市居民在本市新購的住房試點征收房產稅，既保障家庭的自住需求，也有效地落實了調控政策。

3. 實施差別化信貸政策，有保有壓促樓市健康發展。住房信貸對市場是一把“雙刃劍”，在市場的培育和發展過程中，住房信貸有效支持了家庭住房消費，但在市場過度繁榮時期，它也會成為需求端過大的杠桿。為此，我們嚴格執行差別化住房信貸政策。在滿足居民首套普通住房貸款需求下，不斷完善并嚴格執行二套及以上住房認定標準和有關貸款政策。同時，與上海銀監局等部門，對調控政策執行不力的房企采取信貸遏制等手續，維護市場秩序。

三、托底保障，重點解決低收入家庭住房困難

（一）加快以低價房供應為主的住房解困

在推進市場化住房供應體系建設過程中，政府不忘加大對低收入家庭的住房支持，首先將低收入住房困難家庭逐步納入住房保障體系。

對于哪些人應該納入住房保障，上海也有一個探索過程。住房保障區別于其他社會保障的一個重要準入條件是“家庭住房困難”，且這些家庭收入較低，無法通過市場解決住房困難，因而需要政府的住房保障。1987年開始實施住房解困工程，堅持從最低收入家庭的住房困難入手，分別解決了人均居住面積2平方米以下特困戶、2.5平方米以下的特困戶和4平方以下的困難戶住房問題，到1999年，據當時統計直接受益居民近50萬人。上海住房解困的做法也得到了國家的肯定，市住房解困辦公室1993年被國家建設部授予“全國城鎮住房解困先進單位”稱號，這個項目還于1995年獲得了聯合國人居獎。

這個過程中，住房保障工作主要是加快建設供應專門用于住房解困的安居房、平價房。在1998年前后，上海也曾經將經濟適用住房作為平價房供應的主要內容，但由于受亞洲金融危機影響，商品住房明顯積壓，經濟適用住房在價格、區位上都沒有明顯優勢，后來結合市場發展需求，將其統一納入內銷商品住房管理。

（二）在全國率先實施廉租住房制度

隨著住房制度改革的不斷深入，由政府集中建設住房解決住房困難已經不能完全適應市場機制的要求。因此，需要建立一套規范有效的住房保障運行機制，以解決最低收入家庭的住房困難。在2000年，上海率先探索了廉租住房制度。廉租住房制度有一個重要機制，即堅持收入標準與住房困難標準“雙困”的標準。其中，收入標準最初是家庭人均月收入低于民政部門確定的最低生活保障線，并與之掛鉤，最早是人均月收入280元。住房困難標準，最初為人均居住面積5平方米以下，與住房解困目標的發展銜接。2000年10月先在長寧、閘北區試點，到2001年6月擴大至徐匯、盧灣等8個區，再逐步擴大到全市。

廉租住房在上海實施是比較成功的，后來這一政策在全國實施。當時，原建設部劉志峰副部長帶隊在虹橋賓館召開了部分城市座談會，由上海介紹做法。2003年，建設部授予上海市廉租住房工程“2003年中國人居環境范例獎”。

廉租政策采取租金補貼為主、實物配租為輔的配租形式，對大部分家庭實行租金補貼，并實行面積保底標準（當時每戶增加配租不少于10平方米），對孤老、殘疾等特殊家庭則實行實物配租，提供同配租標準與家庭人員構成相當的普通住房或者購房補貼。

廉租住房作為一個托底保障的政策，應該說針對性強，效果也很明顯。到2006年，根據社會經濟發展情況，上海的廉租住房收入線認定標準與最低生活保障線脫鉤，擴大到低收入家庭。后來標準不斷調整，住房困難標準也調整為人均居住面積7平方米。到2018年收入標準已經放到了人均月收入3300元。考慮部分家庭有一定的支付能力，又探索了分檔補貼機制，即根據家庭收入相應的支付能力，分別給予租金補貼標準的40%、70%和全額等不同檔次的補貼。目前累計享受家庭已經超過12萬戶。

四、租購并舉，多渠道解決中低收入家庭住房問題

（一）共有產權保障住房的制度創新

2007年前后，全國房價上漲仍然較快，一些低收入家庭特別是中等收入家庭既不符合廉租住房標準，也無力購買商品住房。這時，國務院出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，要求各地加大住房保障的力度。我們開始研究是否可以恢復經濟適用住房建設和供應，但當時一些地區的經濟適用住房由于供應標準、準入環節不規范等問題，面臨被社會“詬病”的情況，所以這個制度當時爭議較大。在制度的設計中，既要避免原有經濟適用住房可能產生的問題，又要充分發揮經濟適用住房對中低收入家庭的住房保障作用，運用好國家在保障性住房方面的土地、稅收等優惠政策。

當時為聽取社會各界的意見和建議，開展了研討會、課題研究、公開征求意見等活動。有幾件事印象特別深刻。一是2008年7月29-31日召開的“上海住房保障創新發展研討會”。當時全國政協常委、人口資源環境委員會副主任劉志峰，時任市政府副秘書長尹弘，住建部住房保障司司長侯淅珉以及全國各地10多位專家都參加了會議，專家提出了在經濟適用住房中實施共有產權機制的設想。研討會后，劉志峰老領導分別致信上海市委、市政府和建設部領導，對決策起到了很大的推動作用。二是2008年底，上海市經濟適用住房管理試行辦法初步形成之后，按市委、市政府要求，要向全社會公開征求意見。市房管局落實了專門工作場地，配備了相應辦公設備，從多個部門抽調20多名工作人員，并聘請上海零點指標信息咨詢有限公司專業人員，成立“公開征求市民意見工作團隊”。根據公示工作需要分設了政策解釋組、對外聯絡組、技術支持組、信息匯總組、網絡監測組和座談會工作組6個專門工作組。這次既是廣泛收集意見的過程，同時也是宣傳的過程，為后期政策的順利實施起到了保障作用。三是2009年初，市人大、政協兩會期間，經濟適用住房政策成為代表熱議的話題，為了能讓各位代表更準確地理解政策的要點，我當時作為局的新聞發言人，專門組織準備了政策要點，以及對提案的答復，并參加政協等部門的研討會，讓廣大代表理解經濟適用住房政策作為重要民生工作的初衷。

經濟適用住房在后期實施過程中，明確為“共有產權保障住房”，體現在相關政策文件中，并于2016年修改原來的試行辦法，出臺《上海市共有產權保障住房管理辦法》。

上海共有產權保障住房是一項制度創新。一是采用“共有產權”運作機制，政府和購房人按照各自投入確定產權份額，房價與產權份額一同“打折”。二是堅持“住房保障”定位，購房人自住時，政府的產權部分不收取租金，無償讓渡，購房人擁有完整的使用權，體現了保障功能，這點也是和專家所稱英國共有產權住房的最大區別，英國是市場化機制，對政府的產權部分收取租金。三是對申請家庭中有大齡未婚子女的，可以放寬住房困難準入標準，如3口之家從45平方米放寬到60平方米。

共有產權保障住房政策還有一個重要的政策特點，是它起到了銜接市場與保障的作用，既通過保障解決了當前住房問題，也通過產權積累使家庭住房有未來走向市場的機會。我們當時有一個基本想法，就是只要不是孤老和殘障人士，都會有“翻身”的機會，例如一個家庭父母下崗，子女在讀大學，暫時困難，孩子畢業后家庭經濟狀況大部分會得到改善。共有產權保障房作為橋梁紐帶，有利于這些家庭更好地享受城市發展的成果，不會永遠停留在保障體系中。

當然，在住房建設、申請審核、后期管理等方面還有許多政策創新，許多政策都是沒有先例可參考的，如為了準確核對申請家庭經濟狀況和住房狀況，上海市民政部門專門成立了居民經濟狀況核對中心，房管部門專門成立了房屋狀況信息中心，充分利用信息化手段，提高了審核效率。

上海的共有產權保障住房在2009年徐匯、閔行兩區試點基礎上，不斷擴大受益面，逐步放寬收入等準入標準，三人家庭的人均年收入標準已放到7.2萬元。目前已經供應了6個批次，取得簽約資格的家庭超過12萬戶，有近10萬戶家庭已購房。

（二）公共租賃住房解決階段性住房困難

上海對企業職工、各類人才階段性住房困難的支持也由來已久，如一些單位仍保留有集體宿舍，一些區也在上世紀90年代就開始實施針對部分職工的租賃住房補貼。2009年8月，進一步出臺了單位租賃房政策，以幫助產業園區、大型國有企業等單位解決職工住房困難，鼓勵和規范產業園區、單位自用土地建造人才公寓、職工宿舍以及農村集體建設用地建造市場化租賃住房。

2009年，開始研究公共租賃住房政策，這個政策的制定延續了共有產權保障住房的做法，也進行了課題研究、委請外腦、六個課題分別同步進行、廣泛征求意見等過程，總體看比較順利。在公共租賃住房政策制訂過程中，首先要解決的問題是政策目標是什么，政策覆蓋哪些人群。考慮到當時廉租住房、共有產權保障住房主要面向戶籍家庭，而本市外來常住人口的住房問題比較突出，租期在一年以上的住房市場供應總體不足，所以將公共租賃住房定位于解決常住人口的階段性住房困難。

一是保障對象從戶籍人口擴大到常住人口。既向符合條件的具有本市戶籍的住房困難家庭供應，又向符合條件的持有本市居住證的住房困難對象供應，并重點解決青年職工、引進人才和來滬務工人員的階段性居住困難。

二是公共租賃住房在全國首次不設收入線標準。考慮到公共租賃住房主要解決保障對象的階段性居住困難，涉及的人群廣、收入差異大，因此在申請條件中不設收入標準，以幫助不同收入的常住人口解決居住困難。這個政策在當時是存在較大爭議的，住房保障不設收入線，政府財力是否允許？公共租賃住房的申請對象必須是住房困難的，嚴格以人均住房建筑面積15平方米以下為門檻，并且公共租賃住房實行略低于市場的租金，提供階段性保障，并有居住證、社保等要求，使保障對象更加聚焦。后來的實踐證明這規定還是可行的，其他城市也開始借鑒這一做法。

三是實行有限期租賃支持。公共租賃住房只租不售，最長租賃期限為六年。這個做法主要體現了階段性支持，一般新進城的大學畢業生等，經過六七年后可以達到申請上海戶籍條件或結婚成家，可以申請共有產權保障住房或購買商品住房，因而形成從租房到購房的銜接機制。

公共租賃住房采取“政府支持、企業運作”的模式，培育了一批專業的公共租賃住房運營機構，總體看政策實施的效果也較明顯。目前，全市已經供應超過13萬套公共租賃住房，累計保障家庭超過50萬戶。

至此，上海的住房保障體系基本形成，加上對動遷家庭實施的征收安置房，初步建成了“四位一體”、租購并舉的住房保障體系和“誠信、透明、規范、法治”的房地產市場體系，共同構成了上海的住房供應兩大體系。在兩大體系建設過程中，本市從2005年開始，還逐步明確了“以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主”的原則，現在看來“三個為主”的原則和兩大體系建設的基本思路，也符合黨的十九大關于“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”要求，有利于促進廣大市民在住房領域的獲得感、幸福感和安全感。