胥浦村積極探索農村土地經營權流轉公開交易機制

■ 王益林

胥浦村地處金山工業區西部，分別與張堰鎮百家村、亭林鎮油車村、呂巷鎮顏圩村交界，區域面積3.2 平方公里，設12 個村民小組，地處工業區規劃之內。受工業區開發限制，胥浦村以種植水稻為主。目前，全村可耕地面積1890.32 畝，其中農戶委托流轉面積1283.88 畝。2018年，胥浦村為解決困擾多年的農村土地經營權流轉問題，在區農經站和工業區經管理制度中心的指導下，試點引入上海農村產權交易所（以下簡稱農交所）土地流轉公開流轉服務平臺，積極探索農村土地經營公開流轉交易機制，并取得初步成效。目前，其經驗和做法逐步在金山工業區乃至全區逐步推廣復制。

一、歷年土地流轉存在的“老問題”

胥浦村的一名退休老干部曾說過：我們村的土地流轉問題解決了，工業區的土地流轉工作就理順了。調查發現，胥浦村歷年來農村土地經營權流轉管理難，可以說是集合了全區土地流轉典型問題。

（一）土地無序流轉

自國家取消農業稅，中央和地方政府逐步加強支農惠農政策，2015年，金山區相應出臺了提高農業組織化程度政策措施，農村土地經營權效益逐年提高，胥浦村農業規模經營戶同其他鎮村一樣，不管會不會種地，都覬覦其中的利益想要種地，隨之出現在土地流轉管理問題日益突出。例如：部分種糧大戶與小農戶以口頭承諾或是私下簽訂土地流轉協議，缺乏對流轉雙方法律保護和管理依據；部分本地大農戶將低價流入的土地經營權“反租倒包”給他人，賺取土地流轉差價，村民反響大。

（二）農業生產管理難

由于大部分農業規模經營戶土地流轉未納入到村經濟合作社統一管理，未簽訂規范的土地流轉合同文本，加上流轉地塊較分散，因此造成一方面村對土地流轉信息掌握不全面不及時，對種植業茬口和農田灌溉安排落實難，影響農業生產進度和對規模經營戶的田間生產監管。另一方面，土地的“非糧化”和不當使用時有發生，成為村農業生產管理一大軟肋，多次受到工業區管委會點名批評。

（三）村民自治收效微

為了改變村土地流轉“亂象”，2016年，村決定嘗試村民自治即通過社員代表無記名投票方式，按得票多少，決定土地流轉的種田大農戶。盡管村里做了大量工作，但由于當時村對規模經營戶制定的評定標準不盡不合理，加上多數代表限于情面做“老好人”，致使部分土地仍然流轉到一些不符合要求規模經營戶，反租倒包、生產管理等亂象仍然存在，通過村民自治方式決定土地流入方收效甚微。

（四）村干部壓力大

經過兩年的摸索，胥浦村在規范土地經營權流轉方式上仍然缺乏一套有效、合理的管理機制。村干部面對村民的輿論壓力越來越大，一方面來自大農戶，由于缺乏公開、公平、公正的土地流轉規程，往往會導致大農戶之間惡意競爭，相互檢舉；另一方面來自小農戶，即同一區域內流轉價格相差甚多，土地流轉費低的農戶要收回委托村流轉的土地。村民反響無形中加大了村干部的心理壓力。

二、引入土地流轉公開交易機制

胥浦村土地流轉現狀早已引起工業區經濟管理事務中心和農技站重視。工業區經管中心為了貫徹落實好市農業農村委《關于本市推進農村土地承包經營權流轉公開交易市場建設的實施意見》精神，更好發揮土地流轉公開交易市場在整合優化農村土地資源配置、選優農業規模經營戶作用，決定在工業區開展試點工作。

（一）村干部主動“請纓”

問題不解決，矛盾積累越來越多，工作推進越來越難，村經濟合作社決心通過創新管理機制來解決土地流轉上的“老問題”。金山區府辦轉發區農委制訂的《金山區規范農村產權交易實施意見》通知下發后，在金山區農經站和工業區經管中心宣傳引導下，2018年上半年，胥浦村經濟合作社主動“請纓”，率先引入第三方農交所全方位服務平臺，創新土地經營權流轉交易機制。胥浦村與“農交所”取得聯系并達成共識，農交所為胥浦村2018年土地流轉公開交易提供服務，并結合市農委土地流轉公開交易規程，進一步完善拓展土地流轉公開交易服務功能，依托農交所交易平臺，探索建立規范有序、公平合理的農村承包土地流轉公開交易市場。

（二）協助完善交易規程

在市農委制定的土地流轉公開交易規程基礎上，胥浦村協助農交所，根據區農經站、工業區經管中心、農經技站及本村土地流轉實際要求，不斷完善土地流轉公開交易流程，確保公開交易規程公平合理及可操作性。重點在流出方前期地塊整合、農技站和經管中心前置性審核、“農交所”受理材料發布信息、意向流入方提交受讓材料、繳納交易保證金、綜合評審、繳納交易價款、合同簽約等方面細化工作措施，制訂了《金山工業區胥浦村土地承包經營權流轉綜合評審標準》，并實踐中逐步完善，確保土地流轉交易的公開、公平、公正，不斷提升土地流轉公開交易質量。

（三）規范操作不“走樣”

開弓沒有回頭箭。村里既然決定的事，一定要不折不扣的做下去。為了土地流轉公開交易工作順利開展，一方面胥浦村廣泛開展土地流轉公開交易工作的宣傳活動，把開展項工作目的意義宣傳到村每個大農戶和村民，營造良好的工作氛圍。另一方面村與農交所簽訂委托協議起，就嚴格按照農交所制定的交易流程，積極配合抓落實，確保交易流程不“走樣”。例如：農交所開展“一對一訪談”，收集歷年大農戶經營情況時，村干部予以積極配合；在流轉入資格審查時，村對不符合綜合評審要求的，寧愿流標也不縱容。農交所在對胥浦村12 個地塊開展綜合評審時，因其中的意向流入方曾有“反租倒包”行為，導致5 個地塊流標，通過二次競標，專家評審組決定流入方為外地優秀種植戶，原失信經營者喪失資格。另外，在一些重要交易環節，如意向流入方和中標者需要在規定的時間內提前繳納交易保證金和土地流轉價款，堅持底線不動搖，對不繳納或者延期繳納的按照規則取消意競標者的競標資格。

（四）后續管理不松懈

規范土地流轉，不光要從源頭上把控好，還要加強后續管理工作。胥浦村在參考農交所流轉綜合評審分值設置的基礎上，結合工業區農業生產管理要求，起草了《金山工業區胥浦村農作物種植考核辦法》及《關于成立上海金山工業區胥浦村農作物種植考核小組的意見》。“考核辦法”經社員代表大會表決通過實施。根據“考核辦法”規定，村成立了由村委會代表、村監會代表、歷屆干部代表、村民代表、經濟合作社理事會代表、經濟合作社社員代表等10 人考核小組，加強中標大農戶農業生產管理考核，規范其農業生產經營行為。考核實行多方參與的模式：一是大農戶互評，直接將其置身其中，讓考核工作透明化；二是本組村民對大農戶考評，增強村民民主管理意識，提高了村民對大農戶經營的關注度。三是考核小組對農作物種植期間每階段定期或不定期組織考核，做到當天考核當天通知大農戶，如實掌握大農戶生產經營情況，確保考核分數的真實性。同時，考核小組還要聽取村民意見，充分發揮村民自治作用。考核小組對以上考評進行綜合，得出每位大農戶階段考評成績，并進行張榜公開。每位大農戶考核成績作為下輪土地流轉公開交易評審依據，以此不斷規范大農戶生產經營行為。

三、土地流轉公開交易取得的成效

經過兩年實踐探索，胥浦村引入的土地流轉公開交易工作機制取得了預期成效，歷年來土地流轉管理上的“老問題”逐步得到了解決，受到了區農委職能部門及工業區管委會高度肯定。

一是整合了村土地資源

胥浦村在實行土地流轉公開交易機制以來，不僅提高了土地流轉工作透明度，規范了土地流轉行為，促進了土地有序流轉。同時也有利于村土地資源整合，流轉土地由零散歸并到目前全村12 個地塊。每個地塊不少于100 畝，有利于村生產管理，促進農業適度規模經營發展。

二是形成了良性競爭機制

通過結合前期“農交所”對意向流入方的前置審核，后期胥浦村制定的農作物種植考核，實時掌握經營戶的經營動態。對有“反租倒包”行為的大農記進行一票否決制，對經營不善的實行淘汰制，有效避免土地流轉不規范現象的發生。此外，胥浦村年底對規模經營戶進行綜合評定，針對經營管理好的前三名，村經濟合作社給予規模經營戶每畝10 元的獎勵，提高了規模經營戶生產積極性，有利于土地流轉公開交易市場形成良性的競爭機制。

三是維護了村集體經濟利益

之前先流轉后付費管理模式，因流入方經營不善、誠信低及“反租倒包”等因素，拖欠村土地流轉費現象時有發生，使村集體經濟利益受損。現在通過農交所交易規則，流入方先支付交易保證金（中標后轉為風險保障金）取得競標資格，綜合評審中標后再支付土地流轉費，不僅規范流入方土地流轉行，也有效解決了合同到期流入入拖欠土地流轉費現象，保障了流轉費的收取率，維護了村集體經濟利益。

四是促進了村黨風廉政建設

從過去的大農戶“要”地找村干部，到現在的“要”地找第三方服務平臺，農交所成為了土地流轉交易過程中的“黑面包公”，有效遏制土地流轉“暗箱操作”、村干部受人情影響“私自”決定土地流入方現象的發生，杜絕土地流轉過程中的腐敗行為，促進基層黨風廉政建設。胥浦村的夏書記坦言，土地流轉“進場”交易后，不僅困擾多年的“老問題”解決了，村干部每年土地流轉工作壓力也輕了，在村民心中威信也提高了，村里的事務也好辦多了。

五是成為全區土地流轉公開交易典范，起到了示引領作用

胥浦村積極探索農村土地經營權流轉公開交易工作機制，也為全區摸索了一套可復制可推廣的經驗和做法，有利于扭轉部分鎮村土地流轉公開交易“走過場”的現象。自胥浦村成為“第一個吃螃蟹人”之后，2018年下半年，區農經站要求各鎮學習借鑒工業區胥浦村經驗做法，試點村引入農交所土地流轉公開交易平臺，切實提高土地流轉公開交易質量。為貫徹落實好《金山區規范農村產權交易實施意見》，2019年，區農經站把提高農村土地經營權流轉公開交易質量列為今后幾年規范土地流轉工作重點，要求各鎮積極引入農交所土地流轉公開交易機制。據統計，2019年全區九鎮一工業區已全部引入農交所土地流轉公開交易機制，其中四鎮一工業區推進工作基本達到了全覆蓋，全區形成了由上海農業要素交易所、上海農村產權交易所“二個平臺”同時推進的工作態勢。截至10月底，通過農交所平臺簽訂的交易合同共計656 份，交易面積68705 畝，交易合同和面積均超過了上海農業要素交易所的一倍多。