改革開放空間新布局：由政策主線觀察

王佳寧

(北京物資學院大運河研究院，北京 101100)

一、紀念改革開放的“三條線”和“三個有利于”

當前社會各界對改革開放40年成就的概括主要有三種方式：數字對比、回溯節點和事件、社科界進行的理論總結。

第一，數字對比。將1978—2017年中國GDP總量進行對比。從1978年GDP的3 678.7億元，到了2017年GDP已經飛躍到了82.7萬億元，是40年前的224倍，平均經濟增長速度在過去近40年中高達9.3%。這是一個能夠說明問題的典型數字。

第二，回溯節點和事件。2018年12月18日，慶祝改革開放40周年大會上，王滬寧宣讀了《中共中央、國務院關于表彰改革開放杰出貢獻人員的決定》[1]。黨中央、國務院決定，授予100名同志改革先鋒稱號，頒授改革先鋒獎章。涉及三農領域的一共有4人：第一位是小崗村“大包干”帶頭人。1978年冬，安徽鳳陽小崗村18戶農民，以敢為天下先的精神，在一紙分田到戶的“秘密契約”上按下鮮紅的手印，實行農業“大包干”，從此拉開中國農村改革的序幕。這18位帶頭人的紅手印催生了家庭聯產承包責任制，并最終上升為中國農村的基本經營制度。第二位是杜潤生。資深農村問題專家，農村改革重大決策參與者和親歷者，被譽為“中國農村改革之父”。1982—1986年連續5年參與主持起草了著名的五個“中央一號文件”，對于家庭承包責任制在中國農村的推廣和鞏固發揮了重要作用。第三位是北京大學教授林毅夫。林毅夫植根于改革開放實際，自主創立并實踐了新結構經濟學理論體系，在國際上產生重要影響力。豐富完善農業經濟學理論，重新構建發展中國家制度安排和宏觀經濟理論，為中國經濟學理論創新做出了重要貢獻。第四位是從事農業實體經濟的企業家劉永好。1982年，劉永好投身農業領域，1987年，研制出第一款國產乳豬飼料。帶領企業不忘初心，勠力前行，不斷拓展，目前產品涵蓋飼料生產、農業科技、食品加工、金融服務等諸多領域，在全球30多個國家和地區擁有分(子)公司600余家，員工近7萬人，年銷售收入超千億元，連續14年被評為“中國企業500強”。

第三，社科界進行的理論總結。這里的社科界是指六路大軍：高校、社會科學院、黨校、黨委和政府部門附屬的研究機構、軍隊、其他研究機構。這六路大軍從各自的角度通過各種媒體、自媒體發表了大量的文章[2-3]。主要涉及“三個有利于”：是否有利于發展社會主義的生產力，是否有利于增強綜合國力，是否有利于提高人民生活水平。“三個有利于”也是改革開放總設計師鄧小平提出的衡量中國改革開放成果的標準，這一基調迄今為止從未變過。無論是高質量發展，還是各種戰略的實施和推進，都源于“三個有利于”，都落腳在“三個有利于”。

在紀念改革開放40周年的節點上，筆者關心的問題是，40年來，尤其是中共十八大以來，中國改革開放的推進情況究竟是什么樣的？改革開放的路徑選擇及下一步的鋪排會給中國人民帶來什么？引發什么樣的根本啟示？本文主要從五個方面展開論述：頂層設計導航定向、四大板塊各自布局、改革載體靶向施策、開放平臺有的放矢和預期規劃展示愿景。

二、頂層設計導航定向

截至2018年12月，中國正在實施的國家戰略有：一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展。還有兩個國家戰略正在醞釀：粵港澳大灣區、長三角區域一體化。

第一，一帶一路建設。公眾和學界的大多數還未準確意識到一帶一路建設的戰略地位，國家對一帶一路建設的表述是這樣的，對境外的64個國家和地區是“一帶一路倡議和國際合作”，對境內的18個省區市則是“一帶一路戰略”[4]。2013年9月，習近平總書記出訪哈薩克斯坦，在納扎爾巴耶夫大學提出共同建設“絲綢之路經濟帶”；同年10月，習近平總書記在印度尼西亞提出共同建設21世紀海上絲綢之路。自此，一帶一路倡議走進世界視野，繼而在國際國內展開多條路線的鋪排。于國內而言，一帶一路倡議能凝聚一帶一路沿線國家開展一帶一路論壇。于國際而言，包括在2018年年底召開的G20會議，以及中國政府首腦的多次出訪，都展示了中國的風采。一帶一路倡議實施之后，筆者認為，應該深切關注一帶一路建設對金融領域的影響。主要包括廣義金融業涉及的銀行、證券、保險、基金等行業和領域對外資讓渡的權重。

第二，京津冀協同發展。2014年4月，習近平總書記提出，實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要，是一個重大國家戰略，要堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來[5]。

第三，長江經濟帶發展。2014年4月27日，李克強總理從重慶萬州港乘船考察長江黃金水道，4月28日在重慶組織召開沿江11省區市黨政組的座談會，提出長江經濟帶戰略。2016年1月5日，習近平總書記在重慶主持長江經濟帶座談會，在這個會議上，對長江經濟帶的開發開放進行了基調的定位——共抓大保護，不搞大開發。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會并發表重要講話。他強調，推動長江經濟帶發展是中共中央做出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略。新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關系，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，堅持共抓大保護、不搞大開發，加強改革創新、戰略統籌、規劃引導，以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展[6]。

粵港澳大灣區是在珠三角城市群的基礎上，脫胎換骨上升成國家戰略的[7]。一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展，以及粵港澳大灣區、長三角區域一體化，這樣的“3+2”組合屬于頂層設計戰略，學術研究和政策建議的內容要服從和服務于頂層設計戰略，尤其是頂層設計戰略在各個領域行業的延伸和鋪展。在中共十九大報告中“決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程”提及了七個戰略：科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、可持續發展戰略、軍民融合發展戰略。這七個戰略里的鄉村振興戰略、軍民融合戰略是新提出的，還有一個新戰略是健康中國戰略，出現在十九大報告“提高保障和改善民生水平，加強和創新社會治理”之下。如何理解這七個戰略與以上“3+2”戰略之間的關系呢？這七個戰略是中觀戰略，“3+2”則屬于頂層設計戰略。七個中觀戰略是在“3+2”頂層設計戰略的旗下延伸出來的。

三、四大板塊各自布局

中國改革開放的頂層戰略中有四大板塊：西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先。

第一，西部大開發是1999年5月，由時任中共中央總書記江澤民在西安提出的。2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組。由時任國務院總理朱镕基擔任組長，時任國務院副總理溫家寶擔任副組長。經過全國人民代表大會審議通過之后，國務院西部開發辦于2000年3月正式開始運作。西部大開發的范圍包括12個省區市：四川、陜西、甘肅、青海、云南、貴州、重慶、廣西、內蒙古、寧夏、新疆、西藏，以及恩施土家族苗族自治州、湘西土家族苗族自治州、延邊朝鮮族自治州。由此，西部大開發也成為學術研究的一個重要問題。西部大開發中所指的“西部”是國家政策所定義的范圍，而不是地理意義上的范圍。如果說是地理版圖，西部是指西北的陜甘寧青新和西南的云貴川藏渝，而國家政策所確定的范圍還包括廣西和內蒙古。因此，在研究西部大開發的問題時一定要注意政策口徑。西部大開發從1999年推進到2019年，將近20年的時間，主要成就表現在三個方面：一是基礎設施的改善。二是農村經濟的發展，包括農村公共服務及農村社保和醫療條件的改善。三是西部省區市重要河流治理問題，涉及退耕還林、還草，以及提高森林覆蓋率等。

第二，東北振興所涉及的省份就是黑龍江、吉林、遼寧3省。東北三省現在最嚴重的問題是人口凈流出，由于統計口徑不同，具體數據存在差異：有統計機構認為是三百多萬人，還有統計機構認為是150萬人，哈爾濱工業大學、東北農業大學計算的結果大概是180萬人。相對比較權威的計算結果是根據2010年第六次人口普查數據得出的，2010年東北三省總人口為1.099億人，而對比之前2000年第五次人口普查的數據，東北三省人口流出280萬人，流進100萬人，10年中東北三省人口凈流出180萬人。在海南三亞有一個突出的社會現象——處處都可以看到東北人。那么，三亞現在有多少東北人？有人戲言，黑龍江省三亞市。東北人在三亞的人口密度，可見一斑。而在山東的沿海地區，江蘇沿海的一些地區，經?？梢月牭綎|北口音。有研究者提出這樣的觀點：人口凈流入是與經濟發展水平正相關的一個條件，而人口凈流出則會拉低凈流出地的經濟發展水平，特別是城鎮化水平及服務業的水平。

關于東北振興的問題，各級政府、研究機構、智庫等殫精竭慮，但一直沒有找到有效的方法和破解路徑。筆者在調研時，發現了與東北經濟振興相關的兩個細節。一是在東北地區的高等院校中，教師的收入不及上海、江蘇等東部其他地區同類別高等院校的一半，從這個角度就可以很容易地理解東北地區的人才外流問題，特別是高學歷人才的外流再正常不過[8]。二是2022年北京冬季奧運會在北京和張家口聯合舉行，而冰雪條件得天獨厚的哈爾濱則無緣冬奧會。

筆者認為，解決東北振興問題與解決民營經濟發展困境有相似之處，癥結所在只有一個——民營企業承擔著巨大的社保壓力。自2015年以來，中國先后4次降低社保費率，總體費率從41%降到37.25%，但目前社會保險的名義費率還是偏高。這種情況不僅在東北地區十分嚴重，而且是一個全國性的普遍問題。以湖南為例，2016年省定基數為4 525元，2017年省定基數為4 941元，較2016年上浮9%；2018年省定基數為5 513元，較2017年上浮11%。基數增長的比率遠遠超過了降低費率系數，出現不降反增的局面。同時，湖南個別城市醫?；鶖刀ɑ^高，遠遠超過其所在行業60%的員工工資水平。巨大的社保壓力對勞動密集型產業而言更是苦不堪言，隨著人力成本不斷攀升，人員工資連續增長，勞動密集型產業的利潤快速下滑。甚至出現企業和職工合計繳費比例超過職工工資1/3的情況[9]。

第三，中部崛起是指促進中國中部經濟區——山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西6省共同崛起的一項中央政策，2004年首先由時任國家總理溫家寶提出。中部崛起所涉及的一些省份，已經與京津冀發展、長江經濟帶戰略形成了交集。

第四，東部率先。東部包括河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南等在內的10個省市，其中經濟體量比較差的就是海南。

綜上，西部大開發所包括的12個省區市，東北振興所包括的3個省、中部崛起所包括的6個省，再加上東部率先所包括的10個省市，已經覆蓋了全國31個省區市。

四、改革載體靶向施策

改革載體有兩個種類：國家級新區，國家級城市群。目前，中國共有國家級新區“18+1”個，這里的“+1”則是指河北雄安新區，于2017年4月1號正式成立。而國家級城市群目前共有11個，分別是：京津冀城市群、珠江三角洲城市群、長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關中平原城市群、呼包鄂榆城市群、蘭西城市群。

(一)國家級新區

中國的第一個國家級新區是上海浦東新區，于1992年10月成立。第二個國家級新區則是天津濱海新區。在19個國家級新區中，有9個新區布局在中國沿海地區，分別是云南的滇中新區、貴州的貴安新區、四川的天府新區、重慶的兩江新區、湖南的湘江新區、江西的贛江新區、上海的浦東新區、江蘇的南京江北新區、浙江的舟山群島新區。長江經濟帶各省區市中只有兩個省沒有國家級新區：安徽和湖北。事實上，中國在2005年之前并沒有設置過國家新區，而是稱為“開發區”，浦東新區最早叫浦東開發區。1990年4月18日，時任國務院總理李鵬在出席上海大眾汽車有限公司成立五周年大會時，代表中共中央、國務院宣布同意加快浦東開發的決定，同時指出：開發浦東，開放浦東，是中央為深化改革、擴大開放而做出的又一個重大部署，對于上海和全國都是一件具有重要戰略意義的事情。浦東作為一塊熱土，現在已經成為中國的金融中心。第二個新區是天津濱海新區。1994年3月，天津決定在天津經濟技術開發區、天津港保稅區的基礎上建成濱海新區。2005年，濱海新區被寫入“十一五”規劃并納入國家發展戰略，成為國家重點支持開發開放的國家級新區。2014年12月12日，天津濱海新區獲批自由貿易試驗區，成為北方第一個自由貿易試驗區。天津濱海新區是所有國家級新區中面積最大的，共占地2 270平方米。此外，天津濱海新區在轄區內所有開發區中都出臺了開發區管理條例，進行了地方立法，這是其他新區都沒有做到的。

天津濱海新區是在吸取上海浦東新區經驗教訓的基礎上進行建設的。上海浦東新區的教訓之一就是：規劃開發面積不夠。而天津濱海新區的教訓則主要分成兩類問題：體制、定位。18個新區(雄安新區除外)的體制模式分為兩種，一個是政府建制模式，另一個是管委會模式。無論是政府建制模式還是管委會模式，其行政運營開支都由政府財政負責。上海浦東新區、天津濱海新區是政府建制模式，其他新區則是管委會模式。

到目前為止，中國的18個國家級新區當中，能理順體制并比較好解決定位的國家級新區不足一半。國家級新區的建設基本處在工業化中期階段，在這一階段，新區政府的典型特征是建立公共服務型政府和法制型政府，上海浦東新區即是如此。然而，天津還沒達到工業化中期的水平，并沒有足夠的條件建成公共服務型政府，雖然占地2 270平方公里，但有一半的園區是空的。問題就出在天津濱海新區的定位失當。在一段時期內，天津濱海新區的定位確定為中國北方金融中心，然而這一定位并不符合總體的經濟發展規律，并且與上海浦東新區的定位重合。金融機構總部要么設在北京，要么設在上海，天津并沒有競爭力。“十一五”規劃發布后，天津濱海新區的定位確定為北方國際航運中心和國際物流中心，這一定位十分具有科學性和前瞻性，因為其在國內具有差異性。

國家級新區作為改革開放靶向施策的載體之一，有兩個問題應該重視——產業結構和產業布局。學術界對這兩個方面的研究是有缺失的，尤其是缺乏對產業結構和產業布局的個案分析。在新區的產業布局當中，究竟是定位在傳統的醫療化工產業，還是汽車摩托車產業，還是現在最時髦的人工智能和大數據？很少有人做過個案研究。通常的做法是針對一個省、一個市進行統計學意義上的分析。甚至有些研究是將上海與國外城市進行比較、將上海與江蘇進行比較，這就是學術研究、理論研究中的一大誤區——動輒做大。具有現實指導意義的研究通常是“大題小做”，一滴水見太陽的光輝，然而不少研究者們往往是“小題大做”。例如，從中國農村聯產承包責任制，1978年有18個人按手印這一歷史事件，引發的對中國新農村建設的討論，這就屬于“小題大做”。目前學術界在研究中存在一個巨大的困難，就是數據問題。一方面，學術研究需要的數據往往不具有及時敏感性；另一方面，統計公報公布出來的數據跟實際數據有相當比例的不一致。所以，從這個意義上說，學術研究應該劍走偏鋒，進行個案研究就是一個很好的方法。

從改革載體靶向施策來看，18個國家級新區在體制定位、產業結構和產業布局方面仍需深入探索。產業結構和產業布局是持續的、也是有生命力的。有研究者認為，在新區的布局中，企業都是用腳投票的，這個貌似對，但本質上卻忽略了關鍵的前提條件：一是從國家的層面來看，用腳投票需要在完全的市場經濟條件下才能實現。二是從區域的層面來看，市場化的發育程度需要達到較高水平，如上海。就國家的平均水平來看，尤其是在中西部欠發達地區，企業用腳投票并不可行，更多的仍然是政府主導模式。

(二)國家級城市群

在中國現有的11個國家級城市群建設中，長江經濟帶沿線需要注意的問題有四個方面：黃金水道、生態環境、創新驅動、協同發展。長江全長6 397公里，干流自西而東橫貫中國中部。數百條支流輻輳南北，延伸至青海、四川、西藏、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海等11個省、直轄市、自治區的部分地區。流域面積達180萬平方公里，約占中國陸地總面積的20%。從2018年的數據來看，長江經濟帶沿線省區市的GDP已經占全國的50%以上。長三角城市群早在20年前就已經形成規模。長三角城市群的繁榮是有歷史原因的，這里不得不提到一個組織——長江三角洲城市經濟協調會，其前身是1992年建立的長江三角洲15個城市協作部門主任聯席會議制度。為推動和加強長江三角洲地區經濟聯合與協作，促進長江三角洲地區的可持續發展，由區域內的上海、無錫、寧波、舟山、蘇州、揚州、杭州、紹興、南京、南通、泰州、常州、湖州、嘉興、鎮江等15個城市，經過溝通協商，于1997年升格為長江三角洲城市經濟協調會。2018年4月12日，長江三角洲城市經濟協調會第18次市長聯席會議于在浙江衢州舉行。會議審議通過了關于吸納銅陵、安慶、池州、宣城加入長三角城市經濟協調會的提案。歷經4次擴容，長三角協調會成員單位從15個增加到34個。在所有納入到長江三角洲城市經濟協調會的城市里，有著不同的城際規劃，上海第一，南京第二，蘇州、合肥和杭州并列第三。

在對國家級城市群的研究中，要特別注意研究對象所處的層次。以南京為例，南京在長三角城市群規劃里的定位是，到2030年，南京的人口數量要達到1 000萬人，而南京在2016年的人口大概是800多萬人。要實現2030年的人口目標，南京人口的年均增速應該不低于6%。從這一角度，就可以很好地解釋正在南京發生的“人才大戰”。然而，現有研究中，對人才流動的關注非常缺乏，而對人才問題的研究則存在重大缺陷——孤立地做研究。大多數針對人才問題的研究主要關注某地區缺人才，如缺人工智能專業人才，缺金融型人才，缺資本運作專業人才，然而，這些問題產生的根本原因是政府引導的，這是因為各地政府有考核指揮棒的壓力。如果地方政府屆時無法完成規定目標，就會嚴重影響地方政府的財政資金，甚至主要領導者的仕途。影響城市群人口問題的關鍵因素是人口素質，對地方政府的考核內容就是在一個時間節點上，當地的人口結構(主要是以學歷衡量的人口結構)必須到達某一個指標。

以房地產相關問題研究為例，從人口這個角度進行解釋會是一個非常受歡迎的選題，無論是學術論文、基金項目還是決策咨詢。孤立地研究房地產價格則既沒有學術價值，也沒有應用價值，但如果能夠結合城市群進行全方位分析，這樣的研究在理論上和實踐上都非常容易獲得突破性成果。

在對城市群的研究過程中，一定要特別注意甄別清楚究竟是國家級城市群、區域性城市群，還是省級城市群。除了目前國家批示的11個國家級城市群，還有兩個城市群十分重要——京津冀城市群和珠三角城市群。京津冀城市群顧名思義，北京、天津和河北，但在這個城市群中對類似唐山、承德等城市的關注則格外重要。可以在所研究的城市群里植入上百個城市，但需要注意的是，一定要挑選有代表性的城市。

珠三角城市群即將上升為粵港澳大灣區戰略，珠三角城市群是唯一一個省內的城市群，但它作為國家級戰略的原因在哪呢？其實粵港澳大灣區戰略是一個9+2的戰略，廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶等9市，此外加上中國香港和和中國澳門。珠三角城市群對廣東的GDP貢獻占到70%—80%，并且每年都在提高。此外，還有哈長城市群、呼包蒙鄂城市群等新近批準的城市群都值得研究者們重點關注。此外，城市群研究的突破點在于區域性中心城市研究。

長江中游城市群以武漢為中心，是以武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群，涉及湖北、湖南、江西。而在長江上游的成渝城市群，其研究重點則是城市群的中心城市。

區域性新型城市其實是區域的增長極，可以把研究的重心定位在地級市上。長三角區域的中心城市主要有：安徽的蕪湖，江蘇的鹽城、嘉興等地級市，特別是對于應用經濟學和區域經濟學的研究，一定要鎖定某一個領域，研究中小城市如何發展。對城市群的研究，關注上海則沒有新意，反而可以研究城市群中的中心城市。

以成渝城市群為例，成渝城市群以重慶、成都為中心，是西部大開發的重要平臺，是長江經濟帶的戰略支撐，也是國家推進新型城鎮化的重要示范區。成渝城市群研究的重點有兩個：與三農相關的三峽移民問題，以及三峽布局的產業空心化問題。

五、開放平臺有的放矢

中國經濟在區域經濟發展的歷程中，在東西部地區協作的過程中，在產業轉移的進程中暴露了很多問題。開放平臺指的是12個自由貿易試驗區。2013年9月至2018年4月，國務院先后批復成立中國(上海)自由貿易試驗區、中國(廣東)自由貿易試驗區、中國(天津)自由貿易試驗區、中國(福建)自由貿易試驗區、中國(遼寧)自由貿易試驗區、中國(浙江)自由貿易試驗區、中國(河南)自由貿易試驗區、中國(湖北)自由貿易試驗區、中國(重慶)自由貿易試驗區、中國(四川)自由貿易試驗區、中國(陜西)自由貿易試驗區、中國(海南)自由貿易試驗區。這12個自由貿易試驗區與國家級新區的概念是不一樣的，國家級新區是中國于20世紀90年代初期設立的一種新開發開放與改革的大城市區。自由貿易試驗區有兩大特點應該引起關注：

第一，自由貿易試驗區的規劃本身。從第三批自由貿易試驗區的空間布局中可以觀察到，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等7省市中，過半數自由貿易試驗區的空間位置相距很遠。自由貿易試驗區是園區的一種表現形式，或者不完全是園區，這樣的空間布局容易陷入畫地為牢的困境中。自由貿易試驗區為什么會形成布局分散這一問題，具體原因在于擁有了自由貿易實驗區的名號，地方政府在此基礎上可實現、可操作的政策配套更為優越，由此各地政府互爭雄長，為平復激烈的地方競爭，自由貿易試驗區在空間布局上采取了平衡關系策略。

第二，自由貿易實驗區的產業結構和布局。第三批自由貿易試驗區的產業結構和布局明顯弱于第一批和第二批。在對自由貿易試驗區進行調研時發現，存在借自由貿易試驗區之名，另行其他名目之事的情況。例如，為獲得繳稅優惠政策，曾出現大量注冊在浙江東陽橫店、實際辦公地在北京的影視企業。

開放平臺做到有的放矢需要一個過程，其中的一個重要問題就是自由貿易試驗區的負面清單制度還存在落實難度。在具體的工作中，出臺公告的費用很高，從目前的情況來看，12個自由貿易試驗區中，上海和廣州的情況相對好一些，天津和福建位居其次，而其他8個自由貿易試驗區的表現則差強人意。以長江經濟帶為例，與之相關的是四川、重慶自由貿易試驗區。對于長江的保護，關鍵是兩個問題：污染物排放和采沙挖沙。對長江而言，地方法規并不適用，假設立法成立，那么就應該是長江經濟帶立法的指導意見。按常理，法律的地位高于各種政策性文本，但因協調統一各省區市行動的難度太大，法律在實踐中會遇到難以執行的問題[10]。筆者認為，長江法案中，污染物排放和采沙挖沙是兩大首要問題。以污染物排放為例，必須明確具體的排放標準，不是不允許向長江排放廢棄物，而是必須要符合環境保護的標準。

六、預期規劃展示愿景

在指導經濟發展的政府文件中，規劃占有重要地位。如國家層面的“十三五”規劃，以五年為期，還有若干專項規劃、各個省區市五年規劃。從“十三五”的省級規劃來看，京津冀地區出臺了一個統一的省級規劃。筆者認為，這樣的做法可以推廣到長三角區域，長三角區域必然要走一體化發展的道路，既然如此，為什么要分別制定規劃呢？由各省區市分別制定發展規劃，必然會陷入各自為政的割裂局面，首尾不能照應、口徑無法統一。如果這個政策建議能夠考慮的話，那么長三角區域統一規劃有可能寫進“十四五”規劃中。

在看待和處理預期規劃、展示愿景的問題上，應該注意兩個方面：一是注意各種規劃之間的銜接，特別留意它們之間的聯系。二是更要關切即將要出臺的規劃會對當前正在進行的研究、對現實問題的判斷產生怎樣的影響。第一個方面是“已有的”，以“十三五”規劃為例，在“十三五”規劃的中期評估階段，2018年的完成情況、2019年下半年完成的情況可以根據“十三五”規劃官方網站的資料自取所需。在國家“十三五”規劃之下，還有分省、自治區、直轄市的地方“十三五”規劃，一般意義上，地方“十三五”規劃是從屬于國家“十三五”規劃的。此外，則是一些專項規劃，如人才、文化、服務業、金融，但這些專項也是從總規劃中派生出來的。還有一些新的中觀戰略層面的門類性規劃，如鄉村振興，軍民融合，健康中國。以健康中國為例，如果說國內的市場現在可以看作大健康產業，目前對健康產業的研究是一個很大的缺失。第二個方面則是“將要的”，筆者認為，即將出臺的“長三角區域一體化”是一個值得重點關注的重要熱點。

在如何處理好“已有的”和“將要的”關系問題上，以涉農問題的研究為例，有兩個軌跡要特別注意：一是中央一號文件的歷史軌跡。二是多年來不同地區、不同省份、不同領域農村改革個案的匯集。1982年，中央一號文件承認了包產到戶的合法性，其背景就是1978年小崗村18個農民破天荒地、自發地進行了家庭聯產承包責任制改革，進而才有包產到戶合法性的承認，才形成農村經營的發展軌跡，并一直延續到現在[11]。1983年的一號文件是放寬農產品的購銷，1984年的一號文件是放寬農村工商業。從當前的視角來看，這兩年的一號文件都跟一個地點有關系——浙江義烏。今天，義烏號稱全球小商品的集散地，而在20世紀80年代初期，小商品交易還被視為“投機倒把”，相關部門嚴打封堵。讓農民進城經商要承擔很大的政治風險，但當時的義烏縣委書記謝高華明確表態：“尊重群眾首創，出了問題我負責！”于是，義烏縣委班子集體決定，開放小商品市場。其后，義烏出臺了“四個允許”——允許農民經商，允許農民進城，允許長途販運，允許多渠道競爭。1982年9月5日，稠城鎮湖清門小商品市場正式開放。因此，對中央一號文件軌跡的回溯對于把握中國農業的發展問題非常有意義。

七、比較研究是戰略研究和改革開放載體、平臺研究的基本趨勢

研究者們在進行學術討論時，容易在比較研究中出現失誤。以區域經濟為例，在有關經濟指標的文獻綜述中，要特別注意進行平行比較。例如，西部12個省區市的經濟指標具有可比性，但重慶與上海就沒有可比性，因為兩者分屬不同的經濟板塊。特別是在對長江沿線經濟帶的比較研究中，很多研究者都要對沿線城市進行排序，其中容易犯的致命錯誤就是將所有城市進行了混排。然而，上海是直轄市，武漢和南京是副省級城市，蕪湖是地級市，混排之后進行的經濟指標排序是沒有任何意義的。副省級城市在經濟指標中有可能會超過直轄市，但地級市永遠無法與直轄市相比。正確的排序方法是根據不同的層級、按照不同的板塊進行排序。

研究者們還經常進行國內城市的比較研究，這里同樣需要注意，只能在同一個層次內進行比較。以深圳為例，能夠與深圳進行比較的城市是廈門、寧波、青島和大連，因為這五個城市都是計劃單列城市，是同一個層次，具有可比性。中國現在城市層級情況是：19個副省級城市；直轄市為京津滬渝4個；5個副省級計劃單列城市，深圳、廈門、寧波、青島和大連；還有10個副省級省會城市。還需要注意各個城市所在的經濟板塊：東北三省有長春、哈爾濱、沈陽三個副省級城市；華東地區，南京、濟南、杭州；華中地區，武漢；華南地區，廣州；西北地區，西安；西南地區，成都。如果進行副省級城市的比較，其對象只能從副省級城市中選擇。這就需要研究者們提前將城市類別區分好，否則就是在朝著錯誤的方向進行著無意義的努力。

此外，在比較研究中還有一個重要的類型就是將國內數據跟國外數據進行比較，這樣的比較只能模糊焦點，數據對比的結果往往無法說明問題，也不能切中要害。真正值得進行國際比較的不是數據，而是理念和行為。從比較中，歸納總結出國外的運作理念和行為路徑，從而對照中國的具體情況，這樣的研究才有意義。

筆者認為，人均GDP就是一個極易迷惑視聽并誤導政策重心的指標，這是因為中國的分母太大了，對人均GDP的考量沒有意義。例如，青海的人均GDP永遠在河南之上，但這個比較的結果既說明不了任何問題，也無法對經濟政策提供指引。從國際上來看，中國人均GDP永遠比不上新加坡和瑞士。

“十三五”規劃中，已經取消了對人均GDP的考核?，F在只考核三個指標，而且是預期性指標：一是經濟發展，也就是GDP增速，“十三五”規劃中，中央政府對GDP增速的承諾是年均6.5%，據預測，2018年中國GDP的增速可能是6.5%，2019年可能是6.3%，2020年考慮到存在翹尾因素，再之GDP是一個預期可調控指標，筆者認為，完成6.5%的GDP增速沒有問題。二是城鎮化水平，年均增速要達到4%。三是服務業的增加值，年均增速也要達到4%。