新西蘭《高等教育戰略規劃2014–2019》述評

張旭雯

世界各國紛紛制定面對未來挑戰的教育發展戰略規劃。《高等教育戰略規劃2014-2019》分析了新西蘭所面臨的國際國內環境，明確了政府期望高等教育提高經濟產出的愿景，圍繞著高就業率、高收入和技術型員工三大高等教育的成果，提出了六大優先發展目標以及為達成這些目標多部門、全社會共同協作的途徑。評析其高等教育戰略規劃對于我國進行教育中長期規劃有借鑒意義。

進入21世紀知識經濟時代，信息化的高速發展、經濟轉型、產業與就業結構的新格局、科技技術的進步，低出生率和老齡化的社會變化，要求各個國家在經濟全球化的國際競爭中重視人才的培養與開發。教育的發展與國家經濟和社會的發展息息相關。為迎接挑戰、創造機遇,世界許多國家都在紛紛制定面向未來經濟競爭、社會發展、科技進步和人力資源開發需要的教育長期發展戰略,以謀求最大的發展空間和國家利益。教育戰略規劃已經成為世界不同制度、不同發展水平國家站在全局與未來角度對教育發展實施戰略決策和管理的有效工具和自覺行為。[1]

新西蘭是擁有優質教育資源的國家。在最新發布的2017年QS 世界大學排名榜中，新西蘭是唯一一個全部公立大學均位于世界500 強的國家，也是人均高等大學資源最豐富的國家，其大學學歷教育在世界上認可度較高。自2002年新西蘭教育部發布了第一份《第三級教育戰略規劃2002-2007》，陸續發布的五年戰略規劃表現出政府對第三級教育改革與發展的重視，反映了政府在宏觀調控中對高等教育功能的定位與期許，意在通過戰略規劃“指引高等教育及其參與者為創建更有活力和競爭力的新西蘭做出突出貢獻”。最新發布的《第三級教育戰略規劃2014-2019》繼承了先前戰略的顯著成果，繼續為政府提高新西蘭經濟效益貢獻力量，分析新西蘭的高等教育戰略規劃對于我國實行教育的中長期規劃有借鑒意義。

一、新西蘭制定高等教育戰略規劃的背景

（一）新西蘭高等教育的現狀

在高等教育類型上，新西蘭定義高等教育的外延較其他國家的高等教育更為寬泛，采用了經合組織(OECD)的“第三級教育”概念，但涵蓋面更廣，它包括高等教育、職業教育、在崗培訓等多種形式，工作場所、大學和理工學院等多種場所的學習，如學士學位教育、專業資格和認證教育、工業培訓（包括學徒制）、成人與社區教育、研究生教育等。在此為方便理解，仍以高等教育行文。新西蘭教育體系的強大優勢之一就是靈活性和無縫銜接。學生的個人學習檔案和新西蘭資格框架（NCEA）為記錄學生在學校和高等教育機構中的學習歷程提供了條件，確保學生的學習成就是建立并保留在學生的學習進程中，有利于學生在學歷教育中的過渡與晉升。同時，不同高等教育機構的定位明確，大學（University）主要負責學士學位教育，以創新科研為旨歸，積極開展原發性的基礎研究；理工學院（ITPs）重在發展應用研究，為學生就業提供技能教育；毛利高等教育機構（Wānanga）則重在繼承和傳播毛利知識和文化，為毛利民族的繁榮做貢獻。高等教育機構多樣性的特點滿足了不同學習群體的多方面需要，共同為新西蘭的社會發展、積極增長和文化繁榮發揮力量。

高等教育的管理方面，新西蘭在1989年進行了大刀闊斧的教育行政體制改革之后，形成了教育分權中的集權管理模式，力圖達到中央集權管理與地方分權的平衡，原有的教育局為教育部所代替，并相應成立了其他相對獨立的教育機構和“皇冠機構”（新西蘭政府為強化機構整體能力而設置的相對獨立的部門或機構），包括教育評估辦公室、新西蘭資格認證局、高等教育委員會和生涯服務機構等。教育部的主要職責是發放政府教育資金撥款、制定教育戰略和國家課程、促進“跨機構、跨部門”的教育合作。

一般而言，作為政府公共服務的一部分，高等教育領域的變革與其他公共領域改革一樣，需要配合各國政府的宏觀經濟改革。80年代以來，在“新自由主義”思潮的帶領下，勞工黨政府開始對新西蘭的公共教育進行以新自由主義思想為指導、以市場模式為范式的改革，走上了導入市場機制、私營化，關注“效益、選擇、競爭”的變革道路。目前，新西蘭經濟正從原有的嚴格監管的保護型經濟轉為自由市場經濟，高等教育也從原有的精英教育體系轉為大眾化教育體系，為解決新自由主義帶來的種種矛盾，高等教育體系雖仍保持競爭和市場化，但政府現在更強調市場導向與宏觀調控相協調，使得高等教育的發展與社會經濟的發展步調一致，支撐更大范圍的經濟增長與繁榮。

“高等教育是知識創造的引擎，并為職業生涯提供了特殊工具。對大多數新西蘭年輕人來說，取得高等教育資格是邁向成功職業生涯的關鍵里程碑。”[2]在戰略規劃的邏輯中，新西蘭政府將高等教育、個人職業前景與經濟發展、社會進步緊密聯系起來。一方面，《高等教育戰略規劃2014-2019》配合政府商業“產業發展議程”的“建設技術型和安全型的工作場所”計劃，力求培養出能有效參與市場分配、具備技能資質的勞動力，旨在保持高就業率的同時，大力提升新西蘭長期的經濟增長率。另一方面，學生在大學、理工學院和毛利學堂等機構學習后獲得的資格證書表明了學習者所習得的具體知識和技能，他們能夠借此攀登職場的階梯。技能熟練、知識豐富的員工對于行業發展至關重要。擁有高技能雇員能夠幫助各行各業提高產品和服務的價值，支付更高的工資，反過來，人們生活得更加富裕、健康和快樂，使得新西蘭成為一個富有吸引力的工作和生活選擇地。

（二）戰略制定的國際環境

伴隨著各國政府尋求加速本國從全球金融危機中復蘇的途徑，高等教育在全世界迅速擴張。發展中國家，如亞洲、拉丁美洲以及中東地區大力投入教育經費以增加大學畢業生數，增加對大學和技術部門的大量投資，應對國際間對學術和研究人才的需求。與此同時，受全球金融危機的影響，許多西方國家深陷公共債務，要解決公共資金短缺的難題，很大程度上依賴于私人資本對高等教育的投資。在下一世紀，對高技能人員需求的競爭，就會像過去30年發達國家與發展中國家對廉價勞動力的需求競爭一樣。面對這一競爭以及工作實質的轉變，新西蘭政府提出繼續為其公民提供未來世界所需要的技能，相應地，要求新西蘭高等教育組織提升工作效率和競爭意識以在全球人才競爭中保留并提升其地位。

同時，跨境教育也在全球范圍內興盛，自1990年中期以來的經濟增長促進了學生的國際流動，國際教育帶來的諸多利益，諸如合作研究、貿易機會、技術移民、外交優勢，使得國家間對國際學生的競爭在增強，而這一趨勢還將持續興盛?？紤]到競爭格局、人才及工作需求持續快速變化，數字技術的進步使得學習的地理障礙逐漸減少，技術驅動的變化等等都要求高等教育領域迅速思考教育傳輸的新模式。隨著科技、社會需要和經濟發展的變化，人們怎樣學習——包括學習目標、途徑和場所——會隨之發生實質性的轉變。新西蘭通過教育出口獲得了約2.5 億新西蘭元的經濟效益，占得2%的市場份額。要保持長久的教育收益，新西蘭高等教育的挑戰在于適應這些變化，為學習者提供明確的指引使之能夠以最直接的方式實現其目標，以此吸引更多的國際學生。

二、《高等教育戰略規劃2014-2019》的基本內容

這份戰略規劃由三大部分組成，第一部分陳述了新西蘭政府在新形勢下對高等教育角色的定位，第二部分說明了當前高等教育的戰略愿景及優先發展目標，第三部分則明確了達到預期目標的實施途徑。核心內容反映在高等教育的優先發展目標和各部門、各教育組織機構的應對上，本文著重對第二、三部分進行論述。

（一）政府對高等教育的戰略愿景和關注重心

1.戰略愿景

高等教育的國際擴張，不斷增長的經濟和新技術需要未來的高等教育體系更加關注教育以外的領域并參與其中。這意味著高等教育要與工業、社區、學校和全球經濟產生密切的聯系。作為更廣泛教育制度的一部分，新西蘭高等教育體系在政府的關注下已經顯現巨大的改善，全日制學生人數從2008年的236,000 人增加到2012年的247,000 人。新西蘭戰略規劃的下一步將是引導高等教育制度朝向更加靈活的方向發展，確保高等教育體系運作良好，使其能夠更快地適應不斷變化的技術和教育需求，實現習得技能與勞動力市場中的就業機會相聯系，最終建立一個擁有強大國際聲譽和教育產出的高等教育體系。

在未來數十年，新西蘭高等教育制度將需要達成四大戰略愿景。

一是建立有助于提高自身競爭力的國際關系。高等教育機構需要通過學術研究、跨境教育和商業合作與世界建立更強大的聯系。新西蘭需要戰略性地擴展這些關系，以在新興市場中實現新的發展機遇。二是通過發展相關技能和研究支持業務創新。高等教育機構需要發展對創新和業務增長必不可少的知識和技能，與各行各業更緊密地合作，增強知識應用率和所開發知識技能的相關性。三是促使教育成果惠及所有人。一個更加繁榮的社會支持所有人實現自己的愿望。高等教育通過支持迅速而持續的復蘇應對諸如全球經濟放緩、基督城地震的沖擊，以促進社會繁榮。就業機會增多需要確保更多的人，包括更多弱勢群體中的人，習得可遷移技能，這一技能將支持他們在生活中的其他領域受益。四是繼續提高高等教育和研究的質量與相關性。越來越激烈的國際人才競爭意味著高等教育機構要提供更高質量、與經濟產出更相關聯的教育供應，使得教育投資物有所值。

2.重點關注高等教育的成果

盡管政府繼續對高等教育機構在產出，效率和學生成就方面的表現抱有很高的期望，但關注重點將更多地放在高等教育成果，包括經濟成果、環境成果、社會成果上。這一戰略規劃特別側重于高等教育所帶來的經濟效益，重點關注高就業率、高收入和技術型員工這三方面作為高等教育的關鍵成果產出。政府尤其指出應重視改善高等教育和研究的經濟成果。經濟成果的改善有助于社會實現更廣泛的利益，隨著人們掌握了更全面有效參與工作、社區活動所需的技能和知識，就業，收入和經營措施將獲得進一步發展，個人在這些領域的良好表現有助于他們朝著自信，有創造力和學識豐富的優秀公民發展。

（二）高等教育的六大優先發展目標

1.提供就業技能

這一優先發展目標是要確保人們在高等教育中習得的技能與勞動力市場的需求相適應。高等教育制度面臨的挑戰是保持近年來對學生成就的重視程度，同時做更多努力來幫助學生及其家屬，以及需要提升或鞏固熟練技能的人員，做出明智的學習選擇，并為他們提供良好的就業機會。政府還將努力確保他們資助高等教育的方式能夠使得高等教育機構領會其重點投資關鍵學科和培養基本技能的正確信息。

2.讓更多年輕人步入職業生涯

全球金融危機對青年人的職業前景有很大的影響。就業機會減少和工資降低可能會對一些年輕的新西蘭人產生深遠影響。“更好的公共服務對象”政策提出在2017年有85%的18 歲的人達到NCEA 2 級或同等學歷，55%的25-34 歲年齡段的人獲得NCEA4 級。這就要求高等教育機構、學校，政府和各行各業共同合作，確保年輕人通過適當的渠道和激勵措施來獲得相關資格和核心技能，以支持年輕人就業的可持續發展。

3.促進毛利人和太平洋島國人的成就

“確保來自不同文化背景的所有人都有機會通過高等教育實現他們的才能”是新西蘭政府引領高等教育發展的出發點，到2030年，30%的新西蘭人將是毛利人或太平洋島國人，改善對這些群體的教育成果對未來社會發展至關重要。政府要求各類高等教育機構服務于當地社區的特殊需求，采取強有力的平等措施促進特定群體的發展，使所有學習者都能體驗到包容性的、支持成就實現的高等教育。

4.提高成人識字率和計算能力

識字、語言和計算的基本技能對于充分參與現代世界至關重要，它們是整個教育制度的重中之重。沒有這些技能，成年人在生活的各個方面都是有限的。越來越多的以技術為基礎的就業將要求個人具有堅實的基礎技能，特別是在識字和算術這兩方面。因此，政府要求高等教育部門繼續提供多元化、靈活的基礎技能課程，針對特定工作的讀寫、語言和計算的能力要求提供相應的學習機會，并擴展到工作領域的各類就職人員。

5.加強研究型機構建設

發揮高等教育對經濟增長的貢獻要求各國擁有強大競爭力的大學和研究機構。新西蘭政府需要高等教育機構為學生提供高質量的資格證書，吸引和培養熟練的人才來教學并促進研究基地的壯大。各類研究機構需要相互合作，并與國際研究機構建立日益密切的聯系。不僅在大學，研究工作還發生在包括技術和理工學院、毛利學堂等高等教育機構中，政府特別指出，應用研究可為企業帶來重大利益，應將研究更加積極地與行業需求聯系起來，作為發展創新型經濟的重要組成部分。

6.日益擴大國際聯系

國際教育不僅為新西蘭高等教育機構提供了額外的收入來源，也刺激他們與海外同行的國際聯系。國際教育有助于加強教學和研究，分享知識，建立人力資本，實現新西蘭對外關系和貿易等更廣泛的利益。為達到此目的，高等教育機構需要：

·與關鍵伙伴國家建立和保持互利的教育和研究關系

·政府加大力度，推動新西蘭成為國際教育的有力競爭者

氣隙磁場箝位效應本是直流電動機獨有的磁場特征，同步電動機是沒有氣隙磁場箝位效應的。作為交流電動機的電機本體，與自控逆變器組成電動機系統之后亦存在氣隙磁場箝位效應，表明這個電動機系統也屬于直流電動機類型，即為廣義直流電動機。

·為新西蘭的國際學生提供高質量的教育體驗

·酌情與他國合作增加離境提供教育產品和服務的價值

·提供滿足國際學生需求的高質量教育和國際認可的資格證書

（三）達到預期目標的途徑

新西蘭的高等教育體系由各種各樣的高等教育組織組成，教育體系中各部分有明確分工，基礎教育協助個人獲得核心技能，并將識字，語言和計算能力的發展納入與學習者有關的職業或專業發展背景中；職業教育提供應用研究，并幫助個人獲得行業所需的技能；高等教育提供以研究或以研究為主導的學位及以上學歷的教學；社區教育提供反映各種社區利益和需求的非正式學習。要發揮教育制度的最大效度，需要高等教育系統的各部分工作良好，高等教育組織之間以及各級教育制度之間聯系密切。

幫助所有學習者取得最佳成果，支持學生實現成就是包括政府機構、各類高等教育機構、各行各業和毛利部落在內的所有部門相互合作的首要原則。這意味著所有部門共同努力，滿足學生需求，提供高質量的學習機會，幫助人們實現自己的愿望；高等教育機構與社區，家庭和毛利部落（whānau）合作，以支持個人參與高等教育；相關政府教育機構開發明確的途徑，并在正確的時間提供正確的信息以支持學生的決策。具體來說，政府組織、高等教育機構以及其他與高等教育相關的角色分工如下：

就政府組織而言，根據“1989年教育法”和“2004年官方實體法” 的要求，教育部（作為政府高等教育的主要政策顧問），商業、創新和就業部、新西蘭資格認證局（NZQA）、職業新西蘭（Career New Zealand）、教育新西蘭（Education New Zealand）與高等教育委員會（TEC）共同參與到“高等教育戰略”的實施中。其中，教育部的工作重點是從宏觀角度確保高等教育系統與第三產業部門合作以實現政府的目標，監督“戰略”的實施并為政府的政策變革提高咨詢意見；商業、創新和就業部主要將重點放在產出越來越多經濟成果的科學研究上，尋求識別技能短缺和未來技能需求的方法；新西蘭資格認證局負責質量保障的高效運作；職業新西蘭將提供相關和有用的就業信息，以支持學生的決策；教育新西蘭將協助高等教育機構招聘國際學生，并發布權威信息、咨詢和服務向境外提供教育產品和服務；高等教育委員會則是利用戰略規劃來反映高等教育領域發展的優先次序，使得資金投入的領域能夠為政府做出最大貢獻。每個政府機構各司其職，努力提高效率和靈活性，以求得高等教育成果的最大化產出。

就高等教育機構而言，各類高等教育機構將根據“1989年教育法”第162 節規定的機構特征以及社區服務的要求來發揮作用，根據自身的定位考慮以最有效的方式實現戰略規劃中的優先目標。

就其他參與高等教育的角色而言，三大產業、學生、家庭、雇主等都應當與高等教育機構合作，高等教育要相應政府對經濟不斷增長的需求，各行各業與高等教育機構密切合作，學生對自己的學業負責，充分利用現有的學習環境和機會，以此配合高等教育機構實現為所有背景的新西蘭人提供機會，以實現他們的潛力并獲得成功。

三、戰略分析與評價

國家教育發展戰略目標是一定時期內一個國家的總綱領，是教育工作的指南。《高等教育戰略規劃2014-2019》作為高等教育的綱領性文件，規劃出新西蘭政府對高等教育發展的戰略框架，字里行間體現出政府要求教育為經濟服務，最大化高等教育創造經濟效益的功能。新自由主義對新西蘭的教育改革影響深遠，國家加強了對教育的宏觀調控，把教育看作“發展未來經濟的一個重要投資”，政府通過財政預算引導高等教育的發展方向，市場經濟被引入到高等教育并實行大學教育的收費制[3]。新西蘭高等教育的定位已經由傳統的學院式、研究性的教育轉向了開放式、實踐性的教育，新的高等教育模式更加注重大學要如何“面向社區、面向地方經濟的發展，面向社會的需求”辦學。[4]根據創新新西蘭計劃，2017年財政預算案繼續保持2016年計劃投資的3.761 億新西蘭元，并在今后4年額外投入3.728 億新西蘭元用于發展科學、技術、高等教育和振興經濟，以實現更強大更有活力的經濟。其中，1.321 億新西蘭元將用于高等教育、技能與就業領域，以確保新西蘭擁有能夠滿足經濟不斷增長和適應變化需求的勞動力；68 萬新西蘭元將用于支持新西蘭國際教育的持續增長，通過區域伙伴關系計劃、新西蘭優質教育營銷以及提升國際學生體驗這三方面以增加和支持國際教育。[5]具體來看，《高等教育戰略規劃2014-2019》體現以下幾點：

（一）重視基礎學力，以就業為導向，強調企業與教育組織的密切聯系

提高新西蘭人的技能水平和就業率是一同進行的。新西蘭擁有一套適合學生天賦、興趣，消除學術性學習和職業性學習壁壘，賦予學生選擇權的文憑系統（NZQF），對于學生的知識、技能有著量化的級別標準，成為學生升學、就業的制度保障。識字、語言和計算能力的基本技能是一個人的未來生活的堅實基礎，新西蘭政府加強對讀寫算的重視，要求大學對市場和社會需求作出回應，開設提高大學生就業能力的課程，提升學生的就業軟實力，重點培養學生的可遷移技能，如包括溝通良好的能力，有效地處理信息，邏輯思考和辯證思維，適應未來的變化等。各行各業要積極與大學聯絡，幫助大學及時掌握就業市場需求的變化，確保人們在高等教育中發展的技能與勞動力市場需求相適應。與此同時，各高等教育機構幫助企業解決用工問題、提供勞動力隊伍再學習機會，為企業的可持續發展創造條件。

（二）關注弱勢群體，追求教育整體水平提高

新西蘭教育部在面對弱勢教育群體時指出“問題不是教育系統內弱勢群體學習者的失敗，而是教育系統如何使他們的潛能得到最大程度的發展；不是讓學習者不得不為教育系統做出改變，而是系統應當為學習者的需要和利益做出改變”。[6]新西蘭不同學生群體的學習差距在不斷擴大，相應地，政府在教育戰略中專門針對毛利學生和太平洋島國學生頒布了《毛利人教育戰略》和《太平洋島國人教育計劃》的官方文件，并在特殊教育領域實施《面向所有人的成功：每所學校，每個孩子》的戰略，踐行其全納教育的理念。另一方面，預計到2030年30%的新西蘭人將是毛利人或太平洋島國人，改善這一群體的教育成就有著更迫切的現實需要，是新西蘭實現“普及的優質教育”目標過程中必然要解決的問題。

（三）加強大學和研究機構的科研工作，加快知識的市場化進程

新西蘭目前的經濟依賴于商品出口，但是經濟變革需要將原有商品出口模式轉變為基礎創新知識的高附加值產品輸出，因此投資高等教育科研具有非常重要的意義。[7]加強科學研究工作，重視研究成果的應用是一個問題的兩面。大學與研究機構是進行基礎研究、應用研究的重鎮，政府、工商業也應成為推動科學研究的主要參與者。在《高等教育戰略規劃2014-2019》的優先事項中，“加強研究型機構建設”“擴大國際聯系”都致力于為更好的研究創新提供條件?？茖W研究可為企業帶來重大利益，將研究更加積極地與行業需求聯系起來，是發展創新型生產經濟的重要組成部分。但是“只有基礎研究創新知識還不夠，知識必須市場化才能對經濟有所貢獻”。[8]政府期望高等教育機構與工商業更緊密的合作，提高研究的相關性，加強高質量研究與創造價值之間的聯系，擴大知識的傳播和應用范圍，加速知識轉化為效益的市場化進程。

四、結語

新西蘭政府頒布的《高等教育戰略規劃2014-2019》配合每年公布的財政預算，通過培養能夠使新西蘭參與日益增強的國際經濟競爭所必須的研究、技術培訓和態度，旨在最大化高等教育對新西蘭經濟社會發展的貢獻，充分體現出教育為國家服務的要求，在實施過程中取得了失業率降低、各群體學習成就提升、國際教育盈利、經濟增長的成果，但存在著高等教育市場機制導致學術成績與社會地位兩極分化，不同學習群體差距擴大，社會經濟地位較低、弱勢地區的學校很難掙脫新西蘭市場化教育所帶來的惡性循環等問題。總的來說，面對全球范圍內的人才競爭、爭奪跨境教育的豐厚收益、探索互聯網時代教育供給的新模式等現實挑戰，新西蘭政府在總目標不變的情況下，制定優先發展目標，對于高等教育的未來發展充分考慮到了國內國際的形勢變化，并作出了高瞻遠矚的戰略規劃。

注釋：

[1]周滿生,諸艾晶.21世紀國家教育戰略規劃與重大政策的比較研究[J].全球教育展望,2009,(2):40-47.

[2]Ministry of Education New Zealand.Tertiary Education Strategy 2014-2019[EB/OL].https://education.govt.nz/further-education/policies-and-strategies/tertiary-education-strategy/，2015-7-9/2017-6-22.

[3]趙菊珊.新自由主義與新西蘭的教育改革[J].外國教育研究,2001,(1):34-40.

[4]樂青.新西蘭創建一流大學的經驗與啟示[J].中國電力教育,2011,(35):7-10.

[5]Ministry of Business, Innovation& Employment.Innovative New Zealand[EB/OL].http://www.mbie.govt.nz/info-services/science-innovation/innovative-new-zealand，2017-5-25/2017-6-22.

[6]陳眉.聚焦弱勢群體教育——新西蘭教育戰略及其啟示[J].外國教育研究,2013,(7):17-25.

[7]張艷紅.新西蘭五年高等教育戰略規劃的變化[J].外國教育研究,2011,(8):48-51.

[8]David.R.Powers，etc.Higher Education in Partnership with Industry-Opportunity and Strategies[M].Jossery-Bass Publisher，San Francisco，London，1988:65.