瀾湄安全執法合作：歷程與發展

張哲?樊守政

2019年1月28日，第78次中老緬泰湄公河聯合巡邏執法暨2019年首航勤務啟航儀式在云南關累舉行。

從2011年“10·5湄公河慘案”發生至今，瀾滄江—湄公河流域執法安全合作機制已運行八年。八年來，作為瀾湄合作框架內一項重要內容，執法安全合作機制取得豐富成果，最具突破性的進展是迅速啟動了中老緬泰四國湄公河聯合巡邏執法，推動有關合作從單純的“案件合作”到“建立機制”再到設立“瀾湄執法中心（LMLECC）”的升級，提升了流域國家合力打擊跨國犯罪活動的能力，令昔日的“鬼門關”變成了今日的“黃金水道”，對維護“一帶一路”建設安全和構建中國—東盟命運共同體具有重要現實意義。

安全聯合執法的由來與發展

“10·5慘案”發生25天后，中老緬泰四國發表《中老緬泰關于湄公河執法安全合作的聯合聲明》（簡稱《執法聯合聲明》）并簽署《湄公河流域執法安全合作會議紀要》。《聯合聲明》強調四國執法部門在湄公河流域開展執法安全合作，主要包括在反恐、打擊毒品犯罪、防范和打擊非法出入境等跨國犯罪活動中的密切協作，并一致同意建立湄公河流域執法安全合作機制，在機制框架下開展情報交流、聯合巡邏執法、聯合整治治安突出問題和聯合打擊跨國犯罪等合作。為進一步落實《聯合聲明》內容，2011年11月四國執法部門代表在北京舉行“中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議”，發布《中老緬泰湄公河聯合巡邏執法部長級會議聯合聲明》，旨在盡快開展聯合巡邏執法工作。

2016年3月，根據李克強總理在第17次中國—東盟領導人會議上發出的建立瀾湄合作機制倡議，中、柬、老、緬、泰、越等瀾湄流域6國共同發表建立區域合作機制的《瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議三亞宣言》，強調在信息交換、能力建設、聯合行動等方面加強合作，提升應對恐怖主義、跨國犯罪等非傳統安全挑戰的能力，推動中國—東盟戰略伙伴關系發展。經過一系列準備，2017年12月28日執法安全合作機制正式實體化運行，即成立“瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心”（簡稱“瀾湄執法中心”），根據各成員國的執法需求制定行動綱領，致力于“統籌協調本地區預防，打擊跨國違法犯罪，融合交流情報信息，開展專項治理聯合行動，加強執法能力建設”。

提供優質公共安全產品

實體化運行一年來，執法安全合作機制成績斐然，成效顯著。

一是緊跟時代步伐，積極探索應用大數據、云計算等新技術，建設通聯流域國家間的情報信息交換網絡，在該平臺上初步建成首個違法犯罪信息數據庫，為流域執法部門提供執法合作的技術支撐;建立流域首個跨國案件協查與情報信息管理系統，為流域國家提供案件協查標準化服務;搭建720P高清加密視頻會商系統，為流域國家及時開展面對面交流提供快捷清晰的聯通方式。

二是量體裁衣開展援助，為流域國家提供能力升級服務。比如，與老撾國防部合作，將該國南塔省、波喬省湄公河沿岸哨所升級為“防務救援綜合勤務點”，通過對哨所的硬件改造以及對相關人員的初級救援培訓，有效提升老撾湄公河沿岸邊防連隊的防務和救援綜合能力，使通航船只和沿岸居民獲得了實實在在的安全感、幸福感。

三是針對流域突出的犯罪形勢，推動個案合作，組織聯合專項行動，今年先后舉辦了“瀾湄流域打拐執法合作研討會”和“瀾湄流域地區打擊易制毒化學品非法販運研討會”，并提出打擊人口拐賣與打擊易制毒化學品非法販運的行動倡議，通過多邊平臺凝聚合作共識，鎖定重點問題，實現精準打擊。

能力建設因地制宜

通過不斷摸索，以實戰為目的、學員為中心、問題為導向，逐步形成符合流域特色的能力建設體系。2018年9月，緊扣流域突出的人口走私問題，舉辦瀾湄流域國家打拐反拐研修班，專題研討流域人口拐賣形勢、案件特點、打擊對策、關懷處置受害人及人口販運案例剖析等，并聘請一流實戰專家，采用理論聯系實際、案例分析等方式，激發學員的參訓熱情。11月，舉辦瀾湄流域沿岸基層警察局長研修班，基于“參訓者需求”設置課程，通過前期在流域基層地區的實地調研和需求了解，科學安排研修課程，內容覆蓋瀾湄流域反恐形勢和毒品犯罪、毒情分析、社區警務、打拐、聯合辦案經驗分享等。由于適用性強，參與國反響熱烈，研修班今年成功舉辦了第二期。12月，在金邊舉辦“重大活動安保研修班”，以“戰訓循環”為目標，重點圍繞安保方案設計、風險評估、應急處置、要員警衛、恐怖事件危機處理、人群管控等安排課程。研修閉幕后，恰逢柬舉辦慶祝“雙贏政策”（洪森總理推動實施的以徹底結束內戰、實現全面和平與民族統一為目標的政策）實現20周年慶典，許多學員參訓后徑赴安保現場實現了培訓與實戰的緊密結合。柬執政黨人民黨常委、委員等政要稱贊此次研修與本屆柬政府就維護社會安全穩定的執政目標高度契合。同月，“2018瀾湄綜合執法安全合作論壇”在中國云南省舉行，吸引瀾湄流域六國的近百名執法安全部門人員及專家學者參加。

安全聯合執法面臨的挑戰

伴隨著“瀾湄執法中心”建設，在瀾湄合作框架內的多邊執法合作機制，經歷了從無到有、從培育到成長的發展演變。流域國家依托“瀾湄執法中心”這一區域組織不斷推動情報信息融合共享，攜手開展專項治理行動，努力實現執法機構和人員標準化和專業化，積極為瀾湄流域的安全穩定和經濟社會發展提供安全保障。

湄公河流域是“21世紀海上絲綢之路”與“絲綢之路經濟帶”有機銜接東南亞、南亞和東亞的重要樞紐地區，是推進“一帶一路”建設的關鍵節點之一。歷史上，受政治、經濟、地緣、社會等復雜因素影響，湄公河流域成為毒品、武器走私、人口拐賣和非法移民等安全威脅滋生的溫床。隨著世界格局的深刻變化及網絡時代的開啟，恐怖主義、自然災害、環境問題、傳染病等新型安全威脅在此出現并逐漸扎根。瀾湄流域正面臨空前復雜多元的風險和挑戰。

安全問題之所以層出不窮、花樣翻新，原因是多樣的。首先，流域國家的國體、政體、法律不盡相同，語言文化均有差異，執法水平良莠不齊，容易產生“合作鴻溝”，從而引發“洼地效應”。第二，流域犯罪仍處于高發態勢，傳統犯罪屢禁不止，詐騙、洗錢等新型犯罪借助網絡技術日益多發，在流域地區抓獲的嫌疑人多為犯罪團伙中的底層人員，幕后老板在國外遙控指揮，這就造成證據獲取難、固定難、成鏈難，無法對犯罪源頭予以實質性打擊，更難起到震懾效果。第三，流域國家普遍存在基層警察專業知識不高、警務設備老少破、執法力量短缺等問題，流域整體執法水平偏低。第四，流域國家執法部門大多財務預算不多、經費不夠，設備老化嚴重，囿于國力限制嚴重依賴外援，但援助范圍、數量需求過大，維護成本過高，通常會使施援國望而卻步，受援國也只得接受警務設備遠落后于時代發展的現實。

近年，恐怖主義活動這一瀾湄流域最突出安全問題進入高發期，2014年中國昆明火車站恐襲事件、2016年泰國曼谷四面佛爆炸就是典型事例。該流域周邊也不太平，今年4月斯里蘭卡首都發生多起連環爆炸事件，造成250余名平民死亡。馬來西亞、印尼、菲律賓、阿富汗、巴基斯坦、孟加拉國、哈薩克斯坦等國都曾發生恐襲事件。這些事件加劇了各類跨國犯罪在瀾湄流域的滲透速度，極可能導致“伊斯蘭國”等恐怖組織從中東轉向該流域地區，進而抬升恐怖威脅指數。

首先，內政困局凸顯的國家易被恐怖勢力搶灘登陸。東南亞國家政局總體穩定，但個別國家有波動。其次，流域內的極端組織極易與“伊斯蘭國”等恐怖組織“抱團取暖”。諸多犯罪事實表明，恐怖勢力已在瀾湄流域地區潛入潛出、搭窩設點，利用互聯網、社交媒體傳播激進思想，激化社會矛盾，并與當地極端組織相互勾聯、交織發展。一些流域國家治理水平較低，經濟基礎薄弱，社會矛盾較為尖銳，存在常年與政府對抗的極端組織或存在族群沖突，易被外部恐怖勢力利用，成為其推廣暴力極端主義并尋求避風港的土壤。自2014年“伊斯蘭國”組織宣布“建國”至今，東南亞有60多個暴力極端組織宣誓效忠伊斯蘭國，這為我們重重敲響警鐘。

安全執法的未來

恐怖主義、跨境犯罪等挑戰既是區域性的，也是國際性的，沒有哪個國家可以獨善其身，單憑一己之力無法應對，在諸多共同利益驅動下，瀾湄流域國家加強執法合作成為必然選擇。為了全面促進瀾湄執法安全合作機制深化發展，有效應對各種安全威脅，聯合安全執法的任務依舊艱巨，需要在以下方面著力加強。

一是項目驅動，增信釋疑。“瀾湄執法中心”作為一個中國主導的新生區域組織，內部成員國之間關系復雜，大國和小國之間實力懸殊較大，有國家擔心中國在該區域“一家獨大”，也有國家在參與域內合作時看域外勢力眼色，還有國家希望牽制、削弱競爭對手國家。這樣的政治互信問題制約著瀾湄執法安全合作的深入開展。針對此類問題，“瀾湄執法中心”需以項目為依托，從最基層的執法部門人員做起，以點帶面，將口頭落實到行動，將行動轉化為合作成果，以成果建立起信任格局，提高執法合作效率，并逐步把“信任”格局網格化，同時讓湄公河沿岸國家的人去加強宣傳、配合推進，逐漸輻射海上東盟五國與我國相向而行。

二是以適當的主權讓渡突破聯合執法瓶頸。以中老緬泰湄公河巡邏執法為例，目前湄公河聯巡“每月常態化”運行已進入第八年，形式多是巡邏而鮮有執法。主要原因是各國船上執法人員都有很強的主權意識，不愿看到其他國家跨境執法。久而久之，犯罪分子也會采取相應規避措施。瀾湄執法安全合作機制的活力在于各國授權程度，而讓渡權力的程度取決于合作深度，合作深度基于多方認可的聯合執法依據以及固化的合作程序。可考慮以“維護安全穩定、共促流域發展”的共同愿景為切入點做工作，先期將執法實踐中的非正式作法轉化為實質性、有約束力、可行有效的治理機制，逐漸實現在流域聯合執法的穩定性和可預期發展。因此，各國只有尋找共同的利益公約數，才能使機制增添更強的活力。

三是積極提升能力建設，加強治理水平。“瀾湄執法中心”應致力于情報融合、資源整合、行動協調和援助培訓，結合各國不同需求，對基礎設施落后、警務執法人員專業知識匱乏、裝備不足和制度不健全等實際問題開展規范、能力和可持續發展建設，促使各國執法能力均衡，齊心協力打擊犯罪，促進流域地區的安全與穩定。

2011年12月9日，云南公安邊防總隊水上支隊成員在瀾滄江—湄公河上的云南西雙版納關累港亮相。

（張哲為瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心、綜合協調與運營保障部主任，樊守政為公安大學副教授）