淺談加強政府分散采購管理的實踐

范海燕

摘 要：政府分散采購出自于《政府采購法》相關規(guī)定，是政府采購的重要組織形式之一，它包括了除本級政府納入集中采購目錄以外的政府采購項目。在近年來，政府分散采購量逐漸上升，已經(jīng)占據(jù)的了各地政府總采購量的絕對份額。不過相比于政府集中采購，政府分散采購在管理實踐層面是相對松散不規(guī)范的，其操作隨意且已經(jīng)嚴重影響了區(qū)域政府采購的整體范式與形象，因此當前有必要加強政府采購管理實踐過程。本文中以遵循政府采購的工程施工項目建設為背景探討了加強政府分散采購管理的實踐做法與實踐效果。

關鍵詞：政府分散采購管理 建筑工程施工項目 實踐做法 過程 效果

政府分散采購管理行為目前已經(jīng)延伸發(fā)展到各個行業(yè)領域，這其中也包括了建筑工程施工領域。施工項目分散采購管理作為施工項目管理中的重要內容，其與集中采購、混合采購并重。政府及相關參與工程建設企業(yè)可適時選擇分散采購，根據(jù)物料對項目的重要程度、供應風險等等因素進行分類，確定分散采購的具體范圍。經(jīng)過實踐證明，這種采購管理模式是具有它相當大的應用優(yōu)勢的。

1.政府分散采購管理存在的問題與成因

1.1存在的問題

政府分散采購主要通過委托給具有政府采購業(yè)務代理資質的社會中介機構操作完成，它能夠彌補區(qū)域內政府集中采購機制中的薄弱環(huán)節(jié)，適當擴大政府采購的整體范圍，提高采購效率。不過在實際操作中，政府分散采購管理還是存在問題的。

首先，采購關鍵環(huán)節(jié)中是嚴重缺乏監(jiān)督制約機制的。這代表政府采購監(jiān)管部門在實際工作中的職能作用有限，僅限于制定并實施采購計劃，例如實施事前、事中、事后全程管理，備案采購文件、評標現(xiàn)場監(jiān)管內容、實施合同備案等等。但實際上這些環(huán)節(jié)都明顯缺乏必要的有效監(jiān)管機制，導致采購關鍵環(huán)節(jié)頻頻出錯，降低了政府采購管理行為的效率，甚至違背了行為意愿。

其次，采購代理行為不夠規(guī)范。采購文件違反規(guī)定隨意設置了唯一性或者帶有歧視性條款，在未經(jīng)批準的情況下隨意改變采購方式，評標過程極為混亂，這些都導致項目采購過分流于形式，甚至出現(xiàn)了政府分散采購管理高于市場價的情況發(fā)生。

1.2問題成因

政府分散采購管理出現(xiàn)諸多問題的成因非常明確，那就是政府方面明顯缺乏合理的管理機制與管理辦法，但深究其根本還存在以下3點原因：其一，政府采購管理體制不到位，法定監(jiān)管單位（例如采購辦）由于受限于人員編制導致崗位不穩(wěn)定，而又由于政策性及業(yè)務性較強導致管理工作實際無法實現(xiàn)真正的深層次監(jiān)管。

政府分散采購管理體系中存在中介代理機構，他們重“拉業(yè)務”，卻輕“做業(yè)務”，雖然目前上擁有采購代理資質的機構非常之多，但是他們往往不與采購單位統(tǒng)一思想，經(jīng)常出現(xiàn)在項目中違背公平、公正原則的操作行為，這嚴重影響了中介代理機構的工作效率，導致政府分散采購管理出現(xiàn)管理機制不平衡發(fā)展現(xiàn)象。

2.加強政府分散采購管理實踐的具體案例分析

結合上述問題及成因，需要思考加強政府分散采購管理實踐工作的具體措施，下文以某單位工程項目分散采購管理案例為例展開具體分析。

2.1某單位工程項目實施基本概況

某單位一直以來參與市政工程項目建設，其所采用的是政府集中采購制度，這種采購制度在傳統(tǒng)操作中優(yōu)勢巨大，可為該單位建立供應信息渠道，滿足工程項目建設供應所需物資要求，最大限度節(jié)省管理費用，同時也可利用數(shù)量折扣與供應商討價還價獲得價格優(yōu)勢。不過隨著單位業(yè)務量的逐漸增多，所需物資的多樣化，傳統(tǒng)集中式采購管理模式不再適用，它已經(jīng)無法滿足單位發(fā)展需要，如表1。

從表1可以看到，該單位在2018年的市政建筑工程量承接總造價達到90490萬元。這一數(shù)據(jù)超過了前兩年的總和，但該單位也存在單位工地較多、建設項目較為分散，采購人員出現(xiàn)了疲于應付的情況，所以如果在未來繼續(xù)采用完全集中采購模式已經(jīng)不再合適。

2.2分散采購管理實踐方法應用

為了改善政府集中采購管理所遺留問題，該單位決定采用政府分散采購管理實踐方法，調整戰(zhàn)略，主要是根據(jù)材料對工程項目建設的重要程度、供應風險等等提出物資分散采購戰(zhàn)略。

（1）分散采購管理分類。首先該單位采用分散采購管理模式進行了物資采購分類，它就主要包括了戰(zhàn)略采購材料、重要采購材料、正常采購材料以及瓶頸采購材料4類。例如在戰(zhàn)略采購材料中就包括了工程生產用機械設備、變壓器、開關柜、水泵等等；重要采購材料主要集中在“三大材”（鋼材、木材、水泥）和“四小材”（裝飾裝修材料、地磚、衛(wèi)生陶瓷、玻璃）上；正常采購材料主要是地方材料，像沙、石、灰等等，另外還有輔助材料如建筑五金、維修備件等等；最后的瓶頸采購材料主要是一些新型的建筑材料以及建筑施工中較少用到的材料，例如預應力鋼絞線、新型防水卷材等等。

按照分散采購管理模式，該單位適當增大了項目部的采購范圍和采購權限，避免項目部出現(xiàn)暗箱操作、吃回扣等違規(guī)行為。在部分保留原有集中式采購模式的基礎上引入并應用分散采購管理模式，同時規(guī)范當前的采購業(yè)務流程，優(yōu)化項目部整體組織結構。

（2）分散采購管理實施方法。該單位首先嘗試采用了“先明確需求后競爭報價”的分散采購管理方法，契合市場交易規(guī)則圍繞項目采購試圖降低交易成本，同時盡最大限度規(guī)避交易過程中可能存在的采購活動道德風險。具體來講，該單位首先明確了分散采購需求特點、采購方式、采購評審方法，基于合同文本與評價方式建立了縱向對應規(guī)則，保證采購方式中的每一道程序設計都有需求交易規(guī)則進行有效制約。再一點就是明確采購人需求責任，該單位要求所有采購人在采購活動前后都要承擔合理需求責任，引導采購人采購活動并建立了一套完整的“采購項目需求專家認證會制度”，該制度的作用在于保證分散采購項目需求標準建設的完整性、合規(guī)性，結合改革現(xiàn)行評審制度對采購人提出明確的采購需求。在原則上，該單位采用了最低標價評估法，專門針對某些技術復雜且性質特殊的項目進行綜合評分。而針對某些無法明確供應需求的項目設計方案內容則專門引入了兩階段招標或談判策略。

其次，全程監(jiān)控政府分散采購管理模式，做到保質保量，例如對采購前、中、后三個階段都實施了針對性監(jiān)督工作，主要圍繞采購計劃、審批、招投標、價格咨詢、合同簽訂、核算、驗收、付款、領用等多個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督，在監(jiān)督過程中比對價格，做到分散采購監(jiān)督管理保質保量。在物資進貨后還有必要實施復測試驗，確保只有合格產品才能進入施工現(xiàn)場。整體來說為工程項目保質量、保工期、降成本、創(chuàng)效益提供了強有力保障。

最后，采用了政府分散采購矩陣管理，在項目中設置常設性組織職能機構和專業(yè)部室，建立分散采購矩陣管理項目，在項目中主要實施所采購產品的審核、檢查、保證工作。該項目矩陣管理模式在成本節(jié)約、資源利用等方面都非常合理到位，還為單位培養(yǎng)了一批非采購部室人員。

3.分散采購管理實施方法運用效果

該單位在運用了政府分散采購管理模式后經(jīng)濟效益顯著提高，例如 2018年單位的總產值相比2017年上升明顯，且取得了良好利潤，究其原因就是因為通過采用新采購模式降低了工程成本。而工程成本的降低主要是因為材料成本有所降低，根據(jù)統(tǒng)計分析該單位的建筑工程項目材料成本降低20%左右，使得材料成本在工程中的總成本比例被控制在50%以內。

4.總結

本文由某單位工程項目分散采購管理案例分析，闡釋了在工程項目建設過程中采用并強化政府分散采購管理實踐過程是很有必要的，它節(jié)約了大量人力物力與財力，也推動了中介代理機構信用體系的良性建設，加強了行業(yè)發(fā)展自律，真正實現(xiàn)了企業(yè)專業(yè)化采購轉變目標。

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