中國推進多種形式農業適度規模經營：緊迫性、優弱勢與發展建議

趙穎文，呂火明,，李 曉，劉宗敏

（1四川省農業科學院農村發展研究中心，成都610066；2四川省農業科學院，成都610000）

0 引言

中國以家庭承包制為核心的農村土地制度推行40年來取得了巨大成就，但一家一戶分散經營的弊端也日臻顯現。隨著城鎮化的深入推進和現代農業的快速發展，傳統農村土地小規模、分散化經營模式已經難以適應農村經濟社會發展的新趨勢和新要求。這種高度分散細碎化的小農生產模式越來越滯后生產力發展，農業“內卷化”困境漸露端倪，農業生產開始徘徊不前，由此激發了中央及地方政府對推行農業適度規模經營的深入思考[1]。然而，現階段推進農業適度規模經營的條件是否已經成熟？如何實現農業適度規模經營的多樣性？怎么把控農業規模經營“度”等問題？引發了社會多方熱議，也正是基于此背景下，本文試圖厘清現階段中國推進多種形式農業適度規模經營的利好因素與現實約束，并據此提出相關對策建議。

1 中國推進多種形式農業適度規模經營的緊迫性

1.1 小規模分散經營造成農業生產成本長期居高不下

現階段“土地均分”引發的小規模與零碎化問題成為中國推進農業現代化的主要約束，農業細碎化經營無法獲取專業化分工與合作帶來的規模經濟效益，排斥了現代要素對傳統要素的有效替代[2]。一方面，傳統小農戶大多經濟實力弱、資金匱乏且文化素質偏低，難以吸納“知識、技術、智力”等無形要素；另一方面，地塊零散嚴重影響了農業機械等有形生產要素的效率發揮，反過來也抑制了農業物質裝備水平的進一步提升。獨門獨戶的家庭承包經營不利于農業要素資源配置的“帕累托改進”，致使中國農業生產效率長期低水平徘徊，農業生產成本居高不下。以水稻、小麥、玉米3 種糧食為例，2017 年3 種糧食每公頃生產成本達到12990.15 元，相比2010 年增長了60.55%，人工成本增速尤為顯著，年均增長9.52%，土地成本一路上漲，年均增長7.11%。農業生產成本的漲速和漲幅均超出了“可接受的”上漲空間，導致國內外農產品價格嚴重倒掛。國內農產品進口規模持續攀升，2017年中國農產品貿易總額達2000億美元，貿易逆差額503.3億美元，同比增長30.4%。大宗農產品均呈現凈進口態勢，其中，大豆、棉花、食糖和食用植物油的進口依賴度分別高達66.67%、30%、20%和60%，成本“地板”與價格“天花板”給中國農業小規模分散經營帶來了嚴重警示。

1.2 小規模分散經營抑制了土地向新型經營主體集聚

2010—2017年，中國家庭承包經營耕地流轉面積從0.125 億hm2增加到0.341 億hm2。盡管土地流轉規模不斷提升，但土地流轉速度于近年來逐漸趨于放緩，受制于農民對土地較強的依賴性以及高昂的土地租金成本等因素制約，土地難以向農業規模化經營主體集聚。截至2017年末，中國家庭承包經營耕地面積達到0.923億hm2，家庭承包耕地流轉面積占家庭承包耕地總面積的比重為36.97%。從土地流入主體來看，盡管流入專業合作社和企業的比重在逐年提升，但發展十分緩慢，農戶依然是家庭承包耕地流轉的受讓主體。2010 年流入農戶的土地面積占流轉總面積的比重為69.17%，到2017 年該比重仍然高達57.5%，大部分耕地仍然由承包農戶持有，承包農戶經營耕地比例占據7 成以上（表1）。與此同時，據相關統計，2017 年中國經營規模在3.33 hm2以上的農戶數量在農戶總數中比重僅為1.5%，小農戶經營主體地位在很長一段時間內難以得到明顯改觀。加之小農戶與新型經營主體之間風險共擔、利益共享機制尚未能有效構建，土地向新型農業經營主體集聚的進程難以有效推進，規模化農業所需的土地集中與農民不愿放棄土地的矛盾愈加尖銳。

1.3 小規模分散經營不利于農業政策效應的有效發揮

農業生產是經濟效益低、外部性強的基礎性產業，離不開政府多方位的政策支持，但由于農業小規模、分散化經營，農業生產投資周期長、經營風險大，農業經營者難以獲得預期性回報，農戶、社會組織以及工商資本參與農業建設項目的意愿并不強烈。盡管農業規模化經營能夠得到政府一定的補貼，但這種補貼效應多表現為短期的正效應，難以取得理想的、持續的政策激勵作用，甚至不可避免地造成一些負面效應。以農地流轉為例，農地流轉補貼政策引致的負面效應如：導致流轉溢價并有利于流出方價格尋租，形成對自給型小農戶的擠出效應和對規模化經營主體流轉交易的自我擠占，土地流轉補貼演變為只是傾向于少數經營主體的利好政策，偏離了政策初衷并造成很大程度上的社會福利損失[3]。誘使土地流轉主體熱衷于走土地規模擴張的外延式道路，而享有農村集體所有權的主體村民被嚴重邊緣化，這無益于多種形式農業適度規模經營的平穩、有序推進，反而更容易引致農業非農化和非糧化傾向。

表1 2010—2017年中國家庭承包耕地流轉去向結構變動 %

2 中國推行多種形式農業適度規模經營的利好因素

2.1 小農戶對于農業依賴性趨于減弱

伴隨城鎮化、工業化快速推進，傳統小農生產和自給自足經濟不斷向商品化生產和規模化經營模式躍升，越來越多的農民離開農業涌入城市和非農產業部門。農民收入來源與收入結構發生了深刻變化，勞務工資性收入逐漸取代農業經營性收入成為家庭收入的最主要來源。2017 年中國農村居民人均可支配收入構成中，來自非農產業的比重超過6成，其中工資性收入占比達40.93%，農村居民的4項收入來源中，工資性收入對農民增收貢獻率達到44.58%，來自非農產業和進城務工的收入已經成為促進農民收入增長的最重要源泉（表2）。在農業與非農產業收入差距的驅使下，農戶兼業化和離農化程度不斷提升，在一定程度上緩和了人多地少的矛盾，促使農民能夠充分利用農閑時間增加收入。與此同時，兼業化和離農化也倒逼著現代農業經營組織體系的不斷創新，和激發社會對集體經營重要性的重新認知，從發展趨勢上來看，小農戶的分化演進將推動農業生產不斷朝著組織化和規模化方向前行。

2.2 農戶土地產權地位不斷得以穩固

近年來，中國積極推進農地確權以促進實現土地產權的有效激勵。一是，農民對于土地的產權主體地位不斷得以鞏固強化。國家頒布的系列土地政策與法律制度越來越朝著強化農民產權主體地位傾斜，2002年出臺的《農村土地承包法》將土地經營權的穩定上升到法律層面，2007年出臺的《物權法》從財產權角度強化了農民土地產權的法律地位。二是，土地權屬關系的穩定性不斷增強。1984年的中央1號文件規定土地承包期一般應在15 年以上，1993 年中央11 號文件進一步規定承包期限在原定承包期到期后，再延長30年。2007 年十屆全國人大第五次會議通過的《物權法》表達出農民土地承包經營權屬于用益物權的立法傾向。2013 年十八屆三中全會明確指出要賦予農民更多的財產權利。2017年黨的十九大提出，完善承包地“三權分置”，并保持土地承包關系穩定并長久不變[4]。中央連續多年的政策舉措均圍繞穩定土地權屬關系、保護土地財產權利、盤活農民土地財產權等展開，有效減少了土地流轉中的多方面風險和不確定環節，為推動土地有序流轉和發展多種形式農業適度規模經營提供了相對穩固的政策環境。

2.3 多地農業規模化經營積極創新實踐

近年來，全國各地在推進農業適度規模經營方面進行了積極探索，促成了多類型農業經營主體結合不同組織模式推進的多元化農業規模經營路徑模式，較為典型的有湖北沙洋縣“按戶連片耕種”模式、江蘇射陽縣“聯耕聯種”模式、四川崇州市“農業共營制”模式、安徽繁昌縣“農地集中流轉”模式等，并激發了多地農業規模化經營創新熱情。由此，一方面全國土地流轉模式呈現出多元化格局，除出租、轉包、互換等傳統方式促進農地流轉集中改善規模經濟性路徑外，土地股份合作模式發展迅速，通過農地經營權的產權細分，將小農戶納入分工經濟，保證了農民參與土地知情權和決策權，在推動農民分享產業增值收益和推動農地集約化、規模化經營方面表現出較大潛能。另一方面，由社會化服務帶來的規模經濟效益也日趨顯著，專業化分工促使合作組織不同主體之間的依賴關系實現迂回經濟效果。如在合作組織帶動下形成的較為緊密的規模經營形式，“專業合作社+農戶”、“公司+農戶”、“公司+專業合作社+農戶”等[5-6]。另在社會化服務組織帶動下，采用生產性服務外包的方式獲取服務規模經營方式，來獲得農業生產的外部分工經濟與規模經濟性，承包農戶與農機作業、植物保護、農資供應、產品營銷等社會化服務組織簽訂購買、銷售、托管、代耕等協議形式，利用新型經營主體擁有的現代農業生產裝備，完成承包耕地部分的田間作業和產前產后經營活動[7]。截至2017年末，中國實行產加銷一體化服務的合作社超過半數，其中，生產服務型合作社增速尤為明顯。

表2 農民收入來源結構及不同收入來源貢獻率變動 %

3 中國推進多種形式農業適度規模經營的現實障礙

3.1 農村勞動力面臨著后繼乏人危機

農村人口的非農就業和持續外流導致中國各地農村空心化、老齡化現象加劇，促使農村留守勞動力成為中國農業生產的主力軍。從常住人口角度而言，2017年中國常住人口城鎮化率為58.52%，相比農村常住人口，城鎮人口數量超過農村人口41.08%，表明大量農村人口已轉移至城鎮和二三產業部門，農村呈現“年輕子女進城務工，年老父母留守農村”的代際分工模式，農村人口加速老齡化，農業粗放經營程度不斷加深。據中國人口和就業統計年鑒數據，2016年中國農村戶主的平均年齡已達到57 歲，相比2003 年高出7.2 歲。與此同時，全國80.9%的農業從業人員年齡在35 歲以上，55歲及以上的農業從業人員比例超過了3成，東部地區55歲以上的農業從業人員比例接近4成。另從農業從業人員受教育水平來看，91.8%的農業從業人員僅具備初中及以下文化程度。農村人力資本短缺問題對于農村衰退造成了全面性和系統性影響，農業邊緣化問題愈顯突出，鄉村振興戰略的系列政策也難以發揮成效，多地農村甚至面臨著無人務農的窘境，未來“誰來種田”、“如何種田”問題十分緊迫。

3.2 農戶家庭分化固化了小農經營格局

隨著農村家庭的分化和新家庭的不斷增加，全國農戶數量不斷增長。據全國農村經營管理統計年報，2017 年全國農戶數量達27086.9 萬戶，相比于2010 年超出26.78%。鄉村戶數的增加直接導致農村戶均耕地規模逐年減少，農業細碎化經營格局呈現出較為固化的態勢。隨著農業服務成本的持續走高，小農戶分散經營格局又進一步推高了農業人工成本、農業基礎設施運營成本以及農技推廣成本，農業比較效益越來越低。如表3列出了中國2010—2017年期間不同經營規模的農戶占比情況，不難發現，絕大多數農戶經營規模都在0.66 hm2以下，表明中國農戶戶均經營規模普遍狹小的整體現狀。從時間序列上看，0.66 hm2以下的農戶比例甚至還在上升，造成此種情況的原因主要在于家庭分化引致的未經營耕地的農戶數量逐年上升。在其他經營規模的變動上，2 hm2及以下規模的農戶比例在逐年下降，而2 hm2以上規模的農戶比例逐年上升，但二者變動幅度均極為緩慢[8]。由此做出推斷，在小農戶主體經營地位下，推進中國農業規模化發展進程將是一個極為漫長的過程，需要克服農村家庭戶數增加和戶均規模日趨下降的現實阻力。

3.3 農地流轉非農化傾向推高土地租金

受利益驅動，農地流轉過程中頻發“非糧化”和“非農化”現象，并在一定程度上進一步推高了土地租金價格，這不利于農業規模化經營的有序發展，也對中國糧食安全造成了嚴重危害。2010—2017年，土地流轉用于非糧作物種植面積從559.13萬hm2提升至1510.53萬hm2，非糧作物種植面積以年均15.25%的增速擴大，土地非糧化種植比例長期占據4 成以上，并助推土地租金價格不斷上漲。在四川省的典型性調研中發現，通過出租、股份合作等形式流轉的耕地中，受土地租金、機械投資、人工成本以及糧食補貼分配等因素影響，9 成以上流轉的耕地不種糧食，嚴重危及糧食安全。部分業主把流轉的土地用于發展經濟作物、養殖業，甚至挖塘養魚、建設休閑山莊、開辦民宿等，改變了土地的農業用途，導致多處流轉土地難以復耕[9]。在對四川流轉土地的家庭農場主調查時發現，土地租金通常占據經營總成本的5 成以上，而種植蔬菜的收入相當于糧食作物的5～7倍，對于糧食經營者而言，規模越大意味著經營成本和風險越高，很難實現預期收益。

表3 不同經營規模農戶的比例構成 %

4 中國推進多種形式農業適度規模經營的建議

推進多種形式農業適度規模經營，首先要深刻地認識中國國情，迫切需要貼合中國農業自身特點，并結合各地實際情況，因地制宜、因境施策，將農業發展的一般性規律和地方特殊性有機結合起來，科學地確定多種形式農業規模經營的“度”[10]，積極鼓勵農業經營從外延式擴張轉變為內生性發展，在具體實踐中需著重厘清以下4個方面問題。

4.1 關于農業適度規模經營方向性問題

即農業適度規模經營目標。針對中國人多地少的資源稟賦而言，適度擴大土地要素規模，在一定程度上能夠顯著提升農業勞動生產率，實現農業規模經濟效益。但部分農業經營體若盲目增加土地、資金或勞動力以擴大經營規模，易導致要素投入量與自身經營能力的不相匹配，從而產生虧損情況，那么這種情況下，只有適度縮小經營規模才能獲取規模經濟效益[11]。因此，本文認為要根據要素資源稟賦、經營組織能力、社會化服務水平等實際情況適度擴大或縮小農業經營規模，即農業規模不能過大也不能過小。

4.2 關于農業適度規模經營主體的確定

即農業適度規模經營的推進者。要分類引導農業規模化經營主體遞進式、層次化和差異化發展[12]。通過強化政策扶持引導，推動專業大戶、家庭農場、專業合作社和農業龍頭企業協同發展，逐步提升中國農業經營組織化程度。同時，鑒于中國小農戶經營主體地位，要精準把握小農戶的結構性分化進程，針對性地調整農業支持政策，在尊重和保護自給型小農基礎上，引導兼業型小農向專業化、發展型小農轉變，政策扶持重心向最具潛力的發展型小農傾斜。積極改變現階段小農戶分散經營狀態，鼓勵采用合作與股份合作方式，推進組織化小農發展。加快農村社會化服務體系建設，推廣農業共營制、農業生產托管等經營模式，探索以服務規模化為主線的小農戶轉型升級之路[13]。促進新型農業經營主體與小農戶之間形成緊密的利益共生格局，通過專業化水平和組織能力的提高推動實現農業規模經濟效益。

4.3 關于農業適度規模經營對象的確定

即實現適度規模經營的環節。基于不同維度，對農業適度規模經營“對象”的理解應有所區別[14]。一是，從農業生產經營主體角度來看，涉及農戶、專業大戶、家庭農場和農業企業等，衡量其經營規模的指標可設定為土地面積、經營收入、飼養牲畜數量等。二是，從農業社會化服務主體角度來看，涉及農民專業合作社、農業供銷合作社、農業行業協會等，通過其在農業耕種管收加儲運銷等環節的規模化服務供給，以降低農業生產成本和提升農業經營效率[15]。三是，從農業生產的內部要素投入角度來看，涉及土地、勞動力、資本、技術、企業家才能等，可以通過內部要素的合理配置實現農業內部規模經濟效益。四是，從農業產業融合視角來看，通過農業與第二、三產業的橫向融合，拓展農業多功能屬性以催生農業外部規模經濟效益[16-17]。綜上，農業適度規模經營涉及農業全產業鏈環節以及農業與關聯產業的互動融合。因此，對于農業適度規模經營“對象”的考察，需要跳出傳統視角的約束，從多個維度綜合考量。

4.4 關于農業適度規模經營路徑的選擇問題

即多種形式農業適度規模經營的推進。農業適度規模經營需分類施策地選擇發展路徑。一是，針對部分地區土地經營規模偏小的客觀現實，積極推動土地集聚流轉提升農地規模經濟效益，要強化對專業大戶、家庭農場、農業企業、土地股份合作社等規模化經營主體的扶持力度，推動土地經營規模穩步提升；針對部分地區土地承載勞動力過剩的問題，要著力減少附著在土地上的剩余勞動力，積極推動其向城市地區或者農村二三產業部門轉移。二是，不斷完善農業社會化服務體系，探索以服務規模化實現農業規模經濟效益的主路徑。如通過農業社會服務組織實現農機耕種、病蟲害統防統治服務等方面的規模經營。亦或是通過農村經濟合作組織使生產的采購、產品的加工與銷售等環節實現規模經營。也可積極促成農業產業化，通過充分發揮龍頭企業的聯農帶農作用，引導龍頭企業建立適度規模經營的生產基地，鼓勵龍頭企業與小農戶、農民合作社、家庭農場等經營主體之間形成股份合作、購銷銜接等關系。三是，推動一二三產業之間多元素的跨界融合實現農業適度規模經營模式的轉型升級[18]。具體表現為，通過農業內部產業的融合（如種養殖結合）、農業產業鏈的延伸（如組建農業產供銷一條龍）、農業與其他產業交叉融合（如農商文旅跨界融合）等形式發展農業農村一二三產業融合，延長農業產業鏈、拓寬農村產業范圍，實現農業附加值和農民收入的有效增長[19]。此外，還可以通過農作制度的創新途徑來實現。這種農業規模經營的表現形式是通過農作制度的創新，形成復合型、立體式的農業規模經營[20]。