美國應急管理法律法規體系與啟示

文/楊曉巖

本文詳細介紹了美國應急管理法律法規體系，分析了美國應急管理方面重要法律法規、政策文件及其主要內容，并結合以上內容，提出了美國應急管理法規政策對我國的啟示。

法律法規是做好應急管理工作的基礎和依據，也是重要保障。很多國家都制定出臺了應急管理方面的法律法規，美國在這一方面已形成較為完備的法規體系，值得我們參考借鑒。

應急管理法律法規體系

美國在建國初期，就制定了成文的聯邦憲法，并逐漸形成一套獨特的法律體系。主要包括：國會通過的法律、參議院批準的條約、總統令、行政部門頒布的條例、司法部門案例以及相應政策指南等。美國在應急管理方面的法律法規體系主要包括3個層面：

第一個層面是法律。最重要的法律是《羅伯特·斯坦福災難救濟與緊急救助法》（1988年），該法規定聯邦政府要對受災影響大的州、當地政府等提供災難與應急救助。其他比較重要的法律有《全國緊急狀態法》（1976年），主要規定總統在緊急狀態下的權力；《國土安全法》（2002年），主要規定建立國土安全部，負責應急準備、響應恢復等工作；《情報體系改革與防恐怖法》（2002年），主要是授權國土安全部建立全面的通訊網絡，加強通信安全；《國土安全部經費法》（2007年），主要規定了國土安全部管理與運行要求。2005年卡特琳那颶風造成約4 000人死亡，上百萬人無家可歸，直接財產損失達812億美元，暴露出美國政府在應急響應方面的缺陷。因此，2006年出臺《卡特琳那颶風應急管理改革法》（2006年），該法修改了《羅伯特·斯坦福災難救濟與應急救助法》和《國土安全法》有關規定，強化了響應與應急，使國家能夠更加有效地應對災難。

第二個層面是總統指令。美國應急方面的總統指令主要針對某一方面事項提出要求或作出規定，由總統簽發，具有法律效力。例如，《國內突發事件管理》（總統指令第5號，2003年），要求加強國內突發事件管理，建立全面系統的國家突發事件管理體系。《國家準備》（總統指令第8號，2011年）,指導全國，對給國家安全造成最大威脅的各種情形采取預防、保護等措施。《關鍵基礎設施安全與恢復能力》（總統指令第21號，2013年），明確聯邦政府及相關部門的職責，建立更加有效的合作伙伴關系。

第三個層面是主管部門發布的政策和指南文件。美國國土安全部及其下屬的聯邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency,FEMA）根據法律要求，將法規進一步細化和明確，制定出臺了很多涉及應急響應、溝通聯絡、通訊等方面非常具體的政策和指南文件，與法律和總統指令共同構成完備的應急管理法規框架。例如，國土安全部2011年8月發布《美國應急通訊系統全生命過程計劃指南》，規定了通訊系統的生命周期管理，包括計劃、購買、實施、支持與維護、處置等；2014年出臺《全國緊急狀態通訊計劃》，規定了在全國緊急狀態下如何進行應急聯絡、溝通方法及相關方職責。

重要法律法規政策文件主要內容

美國應急管理方面的法律法規政策指南文件很多，這里僅選取一些重要的法規文件進行介紹。

法律

《全國緊急狀態法》。該法由第38屆美國總統福特于1976年9月14日簽署生效。該法是美國聯邦法，規定國會、總統在緊急狀態下的權力以及總統行使該權力的步驟、程序等。第一條規定，總統宣布緊急狀態之后，滿2年即告中止。第二條規定，由總統宣布國家進入緊急狀態并迅速告知國會，向聯邦登記處備案。第三條規定，緊急狀態權的行使與授權。第四條規定，總統的責任與報告要求。第五條規定，緊急狀態權的延續與廢止要求。根據《全國緊急狀態法》，“9·11”事件之后，時任美國總統喬治·沃克·布什以總統公告7463號形式宣布國家進入緊急狀態。2009年，時任美國總統奧巴馬針對H1N1瘟疫宣布國家進入緊急狀態，允許放寬一些醫療條件（如醫療可在院外進行檢查和治療等），隨后一年該總統指令失效。此后，奧巴馬多次發布國家進入緊急狀態總統指令，這些緊急狀態通過公告或總統指令形式宣布。從1976年到2014年，美國總統依據本法的授權至少53次宣布國家進入緊急狀態（主要側重于國家安全事項，不包括洪水災難等情況）。

《羅伯特·斯坦福災難救濟和緊急救助法》（Robert T Stafford Disaster Relief and Emergency Assistant ACT）（1988年）。這是美國災難應急方面最重要的法律。該法規定聯邦在救災方面與各州的合作方式，聯邦政府向當地政府提供有序的、連續的幫助，協助當地政府履行職責，減少因災難造成的痛苦與損失。該法共有7篇。

第一篇規定調查了解、宣告、定義。“應急”是指由總統決定，需要聯邦政府幫助州和當地政府拯救生命、保護財產和公共健康安全、減少或轉移災難所帶來的威脅的各種重大事件。“重大災難”是指自然災害，包括颶風、龍卷風、風暴、高水位、風動或水力、潮波、海嘯、地震、火山噴發、地質滑坡、泥石流、暴雪、干旱或者不考慮原因的各種火災、水災、爆炸等。當災難的量級達到授權重大災害協助時，由總統決定幫助當地政府及災難救濟組織減少因災難引起的損失、困難和痛苦。

第二篇規定災難準備與減災協助。包括聯邦、州災難準備計劃，授權總統建立災難準備計劃并可以利用所有合適的服務機構或其他機構應對災難。主要內容包括準備、減災、警告、預警、應急行動、康復、恢復的災難準備計劃；培訓訓練、災后評估計劃的每年檢查；聯邦、州、當地應急響應準備計劃的協調；科學技術的應用研究以及災難預警。該篇還規定在災前危險減輕方面，如果州、當地政府已經辨識在他們管轄區域的自然災害危險，并且已經具備減輕自然災害危險的能力，總統可使用全國災前減輕基金（National Predisaster Mitigation Fund）的部分款項來提供技術和財政支持。全國災前減輕基金依據本法設立，當地政府要依法執行。該篇還規定了機構間執行小組的責任，執行小組的成員包括聯邦相關機構、州及當地政府組織、美國紅十字會的代表。

第三篇規定重大災難和應急救助管理。具體規定了協調辦公室職責、應急支持與響應隊伍的任務；關于聯邦機構補償（根據本法可以支付用于此目的的合適資金補償聯邦機構的開支）；關于聯邦政府無責任的情形；以及關于服務方面的履職，當地公司和個人的雇用，災難救助無歧視原則，救濟機構的使用和協調，申請公共設施和公共住房協助的重點，保險、獲益的標準與復核，處罰、相關資料的獲取等。

第四篇規定重大災害協助計劃，包括宣布的程序、一般聯邦協助、基本協助、危害減輕、聯邦設施、統一的聯邦復查等。

第五篇規定緊急協助計劃，包括宣布程序、聯邦緊急協助、協助的數量比例（如聯邦按照75%的比例分擔花費）。一般情況下，除本法第二條規定提供的協助外，根據本篇規定，對于單一類型緊急事件，聯邦總共提供不超過500萬美元的幫助。

第六篇規定應急準備，包括政策宣布、權利與職責等。

第七篇附則，是規定其他有關責任、義務等事項。

《國土安全法》（2002年）。該法于2002年11月25日由喬治·沃克·布什簽署，60天后生效。該法要求建立國土安全部，負責應急響應、準備、恢復以及應急通訊、協調、運行、溝通服務，以便支持聯邦、州、當地政府情報系統，形成覆蓋各災種的應急管理體制。該法具體規定了概念定義、機構設定、相關保護與安全等方面的內容。第一條涉及建立國土安全部；第二條涉及信息分析與基礎設施保護；第三條涉及支持國土安全的科學與技術；第四條涉及邊境運輸安全指揮部、美國海關服務、移民實施部門職責、公民與移民服務等；第五條涉及應急準備與響應；第六條涉及美國部隊和其他政府組織的成員收到慈善資助的處理；第七條涉及管理內容；第八條涉及非政府機構、總檢察長、海岸警衛隊等之間的協調；第九條涉及美國國土安全委員會；第十條涉及信息安全；第十一條涉及司法部規定；第十二條涉及航空戰爭風險保險法規。

其他有關法律。例如，《情報系統改革與預防恐怖法》（2004年），規定要加強應急通訊，授權國土安全部部長建立全面的全國公共安全通訊，建立內部監督通報辦公室，確保安全通訊。

總統指令

《國內突發事件安全管理》（總統指令第5號，2003年2月28號發布）。主要是針對國內突發事件管理。美國需要建立統一全面的國內突發事件應急管理體系，加強管理國內突發事件的能力，聯邦政府所有部門需要通力配合提供資源支持，在職責范圍內保護國家安全。

《國家準備》（總統指令第8號，2011年3月30日奧巴馬簽署）。目的是指導全國從聯邦一級到個體公民，對給國家安全造成最大威脅的各種情形采取預防、保護、減災、響應、恢復等措施。通過系統的準備，使美國更好地應對外部威脅，強化保護。這些外部威脅包括恐怖事件、自然災害、人為事件。

政策指南

《全國突發事件管理體系（第三版）》（以下簡稱“體系”），由國土安全部發布。2004年出臺第一版，2008年修改第二版，2017年10月第三次修改。該《體系》的核心內容之一就是建立事件的指揮體系，指揮體系由指揮長、安全官員、新聞官員、協調官員，以及行動部、計劃部、物流部、財務部組成。《體系》的具體內容包括事件管理體系及特點、基本情況與概念、應用范圍、背景、資源管理準備、突發事件過程中資源管理、互助、指導與協調、事件指揮系統、行動中心、多部門協調小組、聯合信息系統、事件管理體系指揮與協調結構的相互連通、通訊信息管理、事件信息、通信標準與格式等。

《聯邦應急響應計劃》（Federal Response Plan），根據《羅伯特·斯坦福災難救濟和緊急救助法》而制定。該《計劃》規定了聯邦政府及其相關部門、機構的職責與協調任務。特點是實行屬地響應原則，只有超出州與地方政府應對能力的重大災難與突發事件，聯邦或州政府才會提供幫助。2004年12月，該《計劃》修改為《國家應急響應計劃》（National Response Plan）,確定了全國統一、覆蓋全部應急職責、全災種的國家響應計劃。2008年，《國家應急響應計劃》調整為《全國計劃框架》（National Planning Framework）。2012 年，國土安全部在此基礎上又出臺5個具體框架，即《全國預防框架》《全國保護框架》《全國減災框架》《全國響應框架》《全國恢復框架》，涵蓋所有應急準備要求的各個環節。2016年6月，國土安全部發布新修改的《全國計劃框架》，規定了預防、保護、響應、恢復等，涉及具體范圍、職責、核心能力、協調構架與整合等方面的內容。相應地，全國預防、保護、減災、響應、恢復框架也適時修改完善。

《全國緊急狀態通訊計劃》。2008年公布，是部門依法制定的對全國應急溝通方面的指南性文件。“應急溝通”是指為成功地進行突發事件管理而進行溝通和信息交換的手段方法。緊急狀態通訊是各層級政府、部門、非政府組織以及公眾之間聯絡的共同使命，該《通訊計劃》是協調完成此項使命的基礎，由應急響應辦公室負責起草，征求了外部超過350個相關利益方的意見，運行非常成功。該《通訊計劃》的目的是最大限度地利用所有溝通手段（如聲音、視頻、數據等）進行應急響應。

《美國應急通訊系統全生命過程計劃指南》，由國土安全部于2011年8月發布。主要規定應急通訊系統的生命周期管理，包括計劃、購買、實施、支持與維護等。

《應急管理戰略規劃2018-2022》，由聯邦應急管理署于2018年3月15日發布，對未來五年的應急管理工作方向和目標提出了整體思路和方案。確定三大戰略目標，一是防災減災的風險文化建設；二是做好重特大災害應急準備；三是簡化風險防控、應急管理和災后恢復的流程。

美國應急管理法規政策對我國的啟示

充分發揮中國在應急管理方面的體制和法制優勢

美國是聯邦制的國家，聯邦與各州實行分權原則，各自有獨立的法律體系。美國各州保持相當的自治權，每個州都有自己的法律體系，而且法律內容也有差異。這就造成在應急管理的執行層面有大量需要協調的事務，尤其是發生重大災難時，應急響應的及時性難免受到指責。如果災難超出了州的控制能力范圍，州政府需要向聯邦政府申請，由總統下令聯邦機構參與救援，在很多災難事件中受制于聯邦和州之間的不同法律規定，經常會有部門間合作的困難或問題。究其原因，源于美國聯邦制的政體以及法律制度的不統一。在這一點上，我國有明顯的體制和法制優勢。我國應急管理部整合了11個部門的13項職責，實現應急工作的綜合管理、全過程管理與應急力量資源的優化整合。與美國國土安全部相比，我國應急管理部負責的領域不僅包括各個災種的自然災害，也包括生產安全事故預防與處置，在職能上不僅涵蓋了應急響應、應急救援，也涵蓋了在防災減災方面發揮綜合協調和管理作用，是具有中國特色的應急管理模式。我們的這種體制、模式不僅可以做到集中力量辦大事，在重大災難面前一方有難、八方支援，還可以做到更加集約高效的防控風險，確保應急管理工作的整體性和協同性。從中國的立法體系來看，法律由全國人大制定、行政法規由國務院制定，各部門和各地方在法律、行政法規的約束下制定地方性法規和規章，不存在中央和各地法律制度不統一的問題，避免了出現類似美國“卡特里娜”颶風災害發生時，需要先在法律層面做好協調聯邦與地方應急處置工作，導致災害救援遲緩的后果。所以，我們要堅持“四個自信”，充分發揮我國應急管理體制和法制優勢，做好頂層設計，盡快形成統一領導、權責一致、權威高效的應急體系，促進我國應急管理現代化。

借鑒美國應急管理法規政策規定具體明確的經驗

美國應急管理法律的規定非常具體，涵蓋應急響應、救助全過程。例如《羅伯特·斯坦福災難救濟和緊急援助法》從預防災難計劃、預警、救援、補償、提供幫助計劃等都有詳細的規定，操作性很強。美國應急管理政策指南文件依據法律和總統指令而制定，規定更加具體明確。例如聯邦應急管理署發布的《全國突發事件管理體系》和《全國緊急狀態通訊計劃》，無論從管理還是技術層面都規定非常詳盡，對于部門、組織、公眾來說是真正具有操作意義的指南。例如美國甚至在政策指南文件中細致規定了全國應急家庭注冊和定位系統（包括家庭人員信息登記系統），以便于應急響應時尋找失聯人員。

我國應急管理工作致力于保護人民生命財產安全，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感；應急管理工作的各個環節，無論災前預防、災中救援、災后救助均直接與人民群眾切身利益息息相關，這就要求在應急管理的法規制度建設中必須提出更具體更有效的減輕災難后果、保護人民群眾利益的措施，美國在法律法規和政策制定上強調“具體”“明確”的經驗，值得我國學習借鑒。在我國應急管理相關法律法規政策制定過程中，可以將多年來災害治理經驗和理論創新、制度創新細化為直接具備可操作性的條文；擴大志愿者、公眾、民間救援組織、行業協會等社會中堅力量的參與，建立更具開放性和包容性的應急響應框架，引入更加靈活、多樣、柔性的工作手段；以具體詳細的法律法規、政策文件來明確規范應急管理各項工作。

加快健全完善我國應急管理法規體系

要適應新體制，就要做好法規方面的頂層設計，加快健全完善我國應急管理法律體系。以統一協調的法制體系支撐新的應急管理體制機制規范，科學、有效運行。

一是對現有應急管理法律法規盡快集中修訂。目前，大量的應急管理法律法規與新的管理體制、工作機制存在較大出入，必須盡快集中進行修訂。美國聯邦應急管理署在奧巴馬政府發布新的國家應急管理戰略后，于2011年發動3 000余名專業人員集中修訂了數十個聯邦應急管理法規，迅速構建了適應新的公共安全戰略的基本制度體系。從我國目前情況來看，很難一次性對《安全生產法》《消防法》《森林防火條例》《草原防火條例》等法律法規條例進行全面修訂，但對于涉及機構改革、職責劃轉等方面已經明確的內容可以盡快完成修訂。尚不確定或部門間尚未達成一致的內容可以隨工作進展逐步開展，充分、靈活地運用法律修訂工作機制，以“小步驟、高頻次”的方式，成熟一項修訂一項。

二是加快制定覆蓋全災種的應急管理法律法規。目前，應急管理部已確定“1+4”法律框架，擬組織制定《應急管理法》《自然災害防治法》《應急救援組織法》及《應急救援隊伍條例》。應加快立法進度，力爭在本屆政府任期內基本健全應急管理法律體系。同時，可以借鑒美國在《全國計劃框架》下，出臺了預防、保護、減災、響應、恢復框架的具體做法，我們應在法律法規框架下，系統考慮制定配套的政策文件及技術標準，作為法律的補充，規范更加具體的操作步驟、措施等，使每項應急管理工作都有章可循，有標可依。加強并完善我國新時期應急管理法律法規是一項系統性、長期性任務，面臨諸多挑戰，需要進行長期不懈努力。通過借鑒他國經驗，并結合我國實際，形成具有中國特色的應急管理法律法規體系。